裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第502號判決
裁判日期：民國98年06月25日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第502號原告聯意製作股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告國家通訊傳播委員會代表人 彭芸 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丁○○丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國97年10月3日通傳訴決字第09700166030號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條、第385條第1項前段規定，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告為衛星廣播電視事業，其所經營之「TVBS-N新聞臺」頻道於民國（下同）96年12月20日20時34分至20時36分所播出之「最前線新聞」節目（下稱系爭節目），播報「錢櫃便當拉紅盤、KTV便當、錢櫃殺血路、包100元便當」新聞，報導知名連鎖KTV，試賣排骨便當3週，1天可賣出1,000個，殺出一個紅盤，可能成為另闢血路之固定商品。畫面中亦出現該KTV業者之廣播系統播放：「好吃的錢櫃便當，要買要快」，記者另旁白：「KTV龍頭殺出血路，錢櫃賣起便當，100元有找，專攻上班族，一邊忙包便當，另一邊放飲料，一人收錢另一人負責找錢，高效率完工。又主推包廂裡最夯幾道菜色，排骨快要比臉大只賣79元，雞腿89元，原本只是試賣，沒想到業績嚇嚇叫。」，並訪問錢櫃經理 徐煜光 ，其表示：「只是限量，想說提供給有需要客人，只是不知道正式開賣，它整個銷售那麼好。」，記者進一步詢問：「這算是另闢一個收入嗎？」，徐經理回答：「對，它也算是一個收入」。該則報導並出現：「專挑上班族最多『5家分店』，從
12月6日打頭陣，一間門市1天賣出100個便當，短短2星期做出口碑，每天每個門市賣800、1,000個，算一算1天至少增加9萬元業績，錢櫃趁勝追擊，耶誕節前後還要再出招。呼朋引伴一起吃便當，只要158元，還有90分鐘免費歡唱，飲料隨你喝，吃一口飯唱一首歌，錢櫃試圖把白天空包廂填滿！錢櫃坦承業績確實比過去滑落2成，乾脆以現成的餐點，推出便當賺現金，如果迴響夠，不排除以後考慮『外送』開拓商機」等旁白，經被告認定其內容一再為特定商品「錢櫃便當」宣傳，已明顯表現出為某種商品宣傳之意涵，致節目內容與廣告未區分，違反衛星廣播電視法第19條第
1項規定，而原告該次違法時間比例達四分之一以下，列為「普通」等級，且原告所經營之上開頻道前因相同違法事證，於3年內經行政院新聞局及被告裁罰2次在案，乃依同法第36條第1款及「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱處理要點）第2點第3款及第5點規定，以97年3月28日通傳播字第09700020720號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告並無訴願管轄權，其所為訴願決定自屬無效，且其訴願決定有逾越法定期限、理由不備及適用法令錯誤之違法：
1.按不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定外，應依訴願法第4條及第5條決定受理訴願機關。依國家通訊傳播委員會組織法第1條及第3條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體精神等而立法成立之機關，其職掌權限均屬行政事項。被告於訴願決定亦認其係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，主要目的僅賦予其對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關層級式行政體制所為指揮與監督，本於專業自主決定，非因此得自外於行政體系，依同法第2條規定，被告自屬行政院所屬機關無疑。再依司法院釋字第613號解釋：「行政院為國家最高行政機關，憲法第五十三條定有明文，基於行政一體，須為包括國家通訊傳播委員會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責……」，亦可獲進一步確認。
2.我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，此外並無核准設立等同五院之其他機關。依國家通訊傳播委員會組織法第4條委員任命及中央行政機關組織基準法第6條第1項第3款、第11條第1項第2款、第21條及第32條規定精神，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，足見被告屬中央各部會。且依訴願法第4條第7款規定，被告收受原告訴願聲請後，未依訴願法第58條第1項至第3項規定辦理而自為訴願決定，違反訴願程序公正性及合法性，基於當事人之程序利益，應予撤銷，由被告檢卷請法定管轄訴願機關（即行政院）重為適法之審議。
3.依行政程序法第111條第6款規定，未經授權而違背法規有關專屬管轄規定或缺乏事務權限者之行政處分為無效；同條第7款規定其他具有重大明顯之瑕疵者，亦屬無效。我國訴願制度依訴願法第4條規定，屬專屬管轄，違反該條規定之訴願決定，依上開規定應屬無效。被告對其行政處分之訴願應由主管院即行政院審查決定，原告於收受原處分後即向被告請求轉向訴願管轄機關即行政院提起訴願，然被告非有權受理訴願機關，且原告並非向其提起訴願，其竟自行作成訴願決定，顯違反專屬管轄規定而屬無效。
4.揆諸本院持同樣見解，認被告自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄及第58條提起訴願程序之規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，此有本院97年度訴字第899號、97年度訴字第1137號、96年度訴字第2010號、96年度訴字第2011號、96年度訴字第2009號、96年度訴字第2062號、96年度訴字第894號、96年度訴字第306號、96年度訴字第560號、96年度訴字第572號、96年度訴字第589號、96年度訴字第954號、96年度訴字第895號及96年度訴字第307號判決可參，亦徵被告所為訴願決定違法。
5.按訴願法第4條第7款及第5條規定，並參照中央行政機關組織基準法第2條第1項規定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。」、第3條第2款規定：「本法用詞定義如下：二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」，中央行政機關組織基準法第3條第2款所定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關，則被告屬該法第3條第2款所定之獨立機關，但既非國防組織，亦非檢察機關組織，自屬該法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。又人民不服被告作成之行政處分提起訴願，應如何定其管轄機關，業經最高行政法院97年12月26日第3次庭長法官聯席會議決議：「人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」在案。
6.原告因經營之「TVBS-N新聞臺」頻道於96年12月20日20時34分至36分播出之系爭節目，播報「錢櫃便當拉紅盤、KTV便當、錢櫃殺血路、包100元便當」新聞，經被告認定該節目內容與廣告未區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項，依同法第36條第1款規定，於97年3月28日裁罰原告20萬元，原告不服，提起訴願，然被告未將原告之訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議，並作成97年10月30日通傳訴決字第09700166030號訴願決定，其訴願程序自非合法。
7.縱本院認被告有權自為訴願決定，然其所為決定已逾法定期限。蓋依訴願法第85條第1項：「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於三個月內為之；必要時，得予延長，並通知原告及參加人。延長以一次為限，最長不得逾二個月。」及行政訴訟法第4條第1項規定，原處分於97年3月28日作成，原告於同年4月28日提起訴願，被告亦已於同日收受訴願書，此有被告97年11月28日通傳法字第09700406760號函可稽，然被告受理後依法應於3個月即97年7月27日作出訴願決定，縱延長一次，亦應於同年9月27日前決定，詎被告遲至97年10月3日始作成訴願決定，並延至97年10月30日始以通傳訴決字第09700166030號函通知原告，其所為訴願決定已逾越時效，應予撤銷。
8.被告所為訴願決定有理由不備之違法：⑴原告就被告作為處分判斷標準之「節目廣告化或廣告節
目化認定原則」，認已屬失效之職權命令，並堅認被告不得強詞主張其為行政規則而逸脫法律授權依據，且於訴願書慷慨陳述，被告於訴願答辯仍閃爍回應，然何者論點可採或不可採及其理由，於訴願決定未見一詞，而此係處分是否違法之重要爭點之一，雙方就此既已提出，被告訴願審議委員會未予判斷，顯有理由不備之違法。
⑵參照被告作成處分前所召開第121次分組委員會會議紀
錄，該次會議審議案件共828件，然會議時間僅130分鐘，即平均每9秒鐘須議決完畢1案，被告所為處分勢必違反行政程序法第9條及第36條規定，原告就此爭點提起訴願加以質疑，被告理應以具體證據反證其處分議決過程並無草率浮濫之處，惟被告僅以一句「審查時間短，審議案件量多，並不代表原處分未經充分審查」云云塘塞，被告訴願審議委員會對此空泛之陳述毫不質疑，亦未敘明採信之理由，其訴願決定即有理由不備之違法。
9.依行政程序法第107條規定，明定應舉行聽證者，行政機關即應舉行聽證。且依國家通訊傳播委員會組織法第9條第7項規定：「委員會議審議第三條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分，應適用行政程序法第一章第十節聽證程序之規定，召開聽證會。」，原告於訴願書主張被告作成原處分前，未依法定程序舉行聽證，其處分顯然違法，詎訴願決定稱現行相關法規並無規定被告為處分前，應舉行聽證云云，故被告所為訴願決定，顯有適用法律錯誤之違法。
（二）按行政程序法第107條及國家通訊傳播委員會組織法第9條第7項乃強制規定，不容被告有自行解釋空間。且行政機關對人民為侵害處分，自屬「涉及民眾權益重大事項」，依法被告於行政處分前，應踐行法定之聽證程序，然被告自創「國家通訊傳播委員會召開聽證會作業要點」，限縮聽證程序適用之範圍，將絕大多數涉及民眾權益重大事項之案件排除在外，復依該要點逕認本件處分作成前未踐行聽證程序並不違法云云，被告以自創之要點減輕應為之法定程序負擔，豈無違背正當法律程序之原理原則？
（三）被告以分組委員會之議決逕為行政處分，違反法律規定，且議決過程顯失於輕率及浮濫：
1.按國家通訊傳播委員會組織法第8條規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」，另依被告95年4月10日通傳字第09505028240號下達之「國家通訊傳播委員會會議規則」第5條規定：「下列事項，應提出委員會議議決行之：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」，分組委員會雖係依國家通訊傳播委員會組織法第9條第4項規定辦理，然揆諸上開規定，並未賦權分組委員會得辦理「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」，被告逕以95年6月16日通傳字第095005056650號函下達「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，作為創設行政授權之依據，賦權分組委員會得審議處分案，顯已逾越法律規定。又依被告自行頒布之處理要點第5點規定：「主管業務單位……擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」，該條所列並非「提請委員會議或分組委員會議審議。」，是本件處分案逕交分組委員會審議，亦已違反被告自行頒布之要點。
2.依被告第121次分組委員會會議紀錄所示，當日會議自上午9時30分起召開至11時40分止結束，全程共130分鐘，其所議決之案件，臨櫃案件部分計716件，審議案件部分計112件，總計828件。縱該會議過程毫無任何延滯，亦須以每9秒鐘議決1案速度，始得於會議時間期限內將該等案件全數審畢，其有無可能、是否浮濫、是否確經討論程度、有無踐行行政程序法第9條及第36條規定，實非無疑。且依該會議紀錄附件二所列第33-49案，均屬侵害處分案件，諒受處分人均已提出意見陳述書，然該會議對於所有受處分人之意見陳述完全未見討論，所謂「意見陳述」之行政程序顯係聊備一格，僅徒具形式，毫無實益，故被告就涉及人民權益如此重大之事項，其審議過程如此草率浮濫，不免令人駭然。
（四）被告不得以失效之職權命令作為裁罰之依據。按「節目廣告化或廣告節目化認定原則」係由行政院新聞局90年5月30日（90）正廣四字第07298號令發布，就其性質分析，於行政程序法未實施前，屬中央法規標準法第7條所列之職權命令，於行政程序法實施後，應屬行政程序法第150條第1項之法規命令。而依行政程序法第174條之1規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」，該條於同年12月28日再次修正公布。是自92年12月29日之後，行政機關如未依據法律規定而訂定，或未以法律明列其授權依據之職權命令，即應失效。然上開「節目廣告化或廣告節目化認定原則」乃前主管機關行政院新聞局於90年5月30日發布之職權命令，自90年迄今已逾7年，依行政程序法第174條之1規定，該認定原則應屬無效。且細繹該認定原則之內容，全係針對各電視頻道就各種電視節目內容，就節目廣告化之一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，其內容均在規範電視頻道業者及廣告業者製播電視節目及電視廣告時必須遵循之規範，電視頻道業者及廣告業者倘有違反，即將受到原處分機關核處。是此種規定顯係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，自屬法規命令之一種，依法須有法律授權，始得由主管機關訂定之，斷不容主管機關藉行政規則之名將具有法規命令效果之實之認定原則藏匿其間，恣意濫權擴張行政權力，故該認定原則之訂定既未經法律授權，自屬無效。
（五）原處分有裁量不當之違法，亦違反平等原則：
1.依處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，……擬具適當之罰鍰建議……。」，參照本件電視事業適用之「表二」以觀，其考量因素（三）其他判斷因素之說明欄明載：「依個案綜合其他判斷因素，如諮詢會議建議、一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力等。」，並賦予主管機關1至20分之加減分。另同表「本會委員會決議酌加或減輕」之說明欄亦明列：「違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰鍰之依據。」，然依原處分「理由及法令依據」第3點所載，其裁罰原告之裁量理由，完全未敘明何以未就上開兩項得以酌減之考量予以判斷，顯有裁量不當之嫌，且此裁量程序已違反行政程序法第9條規定。
2.被告如何認定系爭節目未與廣告區分、如何判斷原告新聞內容「一再」提及特定商品「錢櫃便當」，即為特定商品宣傳？揆諸知名國際大企業如微軟公司，每隔幾年即推出新版作業系統（如Window3.1、Window95、Window98、Window2000、WindowXP至目前Vista系統），不僅各新聞媒體不斷於新聞播送該資訊，且微軟公司負責人BillGates甚至親上媒體新聞接受訪問。又如國內知名企業如鴻海科技、臺塑集團等，國內各新聞媒體均就其投資動向及盈虧損益加強報導，諸如此類之新聞內容，無不一再提及特定商品或企業名稱，卻無任何媒體因報導此類新聞，遭原處分機關認定其新聞未與廣告區分而予處分，何以原告受處分之新聞內容即為廣告化，上開諸例之新聞即未涉及廣告化，其標準為何，被告均無法提出令原告信服之理由。再者，臺灣鐵路局曾推出「臺鐵便當」，各媒體亦均大肆報導，且無任一媒體被認為有「新聞未與廣告區分」而受裁罰，何以「臺鐵便當」經認定為新聞，「錢櫃便當」卻為廣告，故被告所為處分顯已違反行政程序法第6條所定之平等原則。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
1.被告97年10月3日通傳訴決字第09700166030號訴願決定暨97年3月28日通傳播字第09700020720號之行政處分（即原處分）均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）依衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告；而依同法第36條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（即第三十五條）規定警告後，仍未改正者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正……」、第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰二次，再有前二條（即第三十五條、第三十六條）各款情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰……」。又按96年2月1日施行之處理要點第2點第3款規定，被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件；同處理要點第5點則規定：「主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」。
（二）原告稱被告對於訴願之處理，與訴願法相關規定未臻相符，被告擔任訴願審議機關有侵害原告之審級利益云云，惟：
1.現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟方式有所規範：
⑴依現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、
行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」，該款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（即被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關所為行政處分救濟方式有所規範。
⑵鑑於訴願法未就獨立機關所為行政處分救濟方式明文規
範，行政院法規會曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識，此有該會95年度第1次諮詢會議紀錄影本可參。
2.現行訴願法既未針對不服被告所為行政處分救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告所為行政處分，自無違法與不當：
⑴依中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關
係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而此行政機關組織型態，係於西元19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立背景有二，一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三，其一係由數名委員組成之合議制行政體；其二係自一般行政機關獨立，行使職權；其三為職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告所為行政處分提起訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑵參照 黃錦堂 教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度
研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⑶獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之
獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係之部分，行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7條第1項規定及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求，其一為相對於行政院之獨立，即被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；其二為相對於政黨之獨立；其三為相對於立法院之獨立。據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或
作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播
委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，即上開行政院釋憲聲請書所揭被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
且被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另立法院院總第979號委員提案第7550號（立法院第6屆第5會期），立法委員 吳志揚 等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1修正草案，明定對被告之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟（參照立法院議案關係文書院總第979號委員提案第7550號及國家通訊傳播委員會組織法草案影本），足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
⑹因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有
本院95年度簡字第971號、95年度訴字第3650號、96年度簡字第584號、96年度簡字第585號、96年度訴字第311號、96年度訴字第305號、96年度訴字第1000號、95年度訴字第4444號、96年度訴字第310號、96年度訴字第896號、96年度訴字第897號、96年度訴字第837號、96年度訴字第1390號、96年度訴字第1388號、96年度訴字第1391號、96年度訴字第1687號、96年度訴字第3315號、96年度訴字第2008號、96年度訴字第2063號、96年度訴字第2064號、96年度訴字第2191號、97年度訴字第3201號、97年度訴字第1390號、96年度訴字第4191號、96年度訴字第3189號及97年度訴字第524號判決等26件，經以判決駁回該案原告之訴在案。是上開判決，皆係以原告之訴無理由駁回，且其判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告所為訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
3.訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。又訴訟案件之審理，法官應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。原告主張本院97年度訴字第899號、97年度訴字第1137號、96年度訴字第2010號、96年度訴字第2011號、96年度訴字第2009號、96年度訴字第2062號、96年度訴字第894號、96年度訴字第306號、96年度訴字第560號、96年度訴字第572號、96年度訴字第589號、96年度訴字第954號、96年度訴字第895號及96年度訴字第307號判決，以被告之訴願決定程序有瑕疵，而為訴願決定撤銷之判決，據以請求本件應為同一判斷云云。然上開案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件應無拘束力，原告以個案判決主張被告之訴願審議不妥適，侵害原告審級利益云云，顯屬誤會。
（三）原告稱被告所為訴願決定有逾越法定期限之違法云云，惟依訴願法第85條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定，原告固可於被告逾限未決定前，逕向高等行政法院提起撤銷訴訟，惟當時原告並未提起，而被告業於97年10月3日作成訴願決定在案。是本件訴願決定固已逾限，然依行政訴訟法第4條第1項規定，僅賦予原告可逕提撤銷訴訟之權，並未當然發生訴願決定應予撤銷之效果。
（四）原告經營之「TVBS-N新聞臺」頻道於96年12月20日20時34分至20時36分所播出之系爭節目，報導知名連鎖KTV，試賣排骨便當3週，1天可賣出1,000個，殺出一個紅盤，可能成為另闢血路之固定商品。畫面中亦出現該KTV業者之廣播系統播放：「好吃的錢櫃便當，要買要快」，記者另旁白：「KTV龍頭殺出血路，錢櫃賣起便當，100元有找，專攻上班族，一邊忙包便當，另一邊放飲料，一人收錢另一人負責找錢，高效率完工。又主推包廂裡最夯幾道菜色，排骨快要比臉大只賣79元，雞腿89元，原本只是試賣，沒想到業績嚇嚇叫。」，並訪問錢櫃經理徐煜光，其表示：「只是限量，想說提供給有需要客人，只是不知道正式開賣，它整個銷售那麼好。」，記者進一步詢問：「這算是另闢一個收入嗎？」，徐經理回答：「對，它也算是一個收入」。該則報導並出現：「專挑上班族最多『5家分店』，從12月6日打頭陣，一間門市1天賣出100個便當，短短2星期做出口碑，每天每個門市賣800、1,000個，算一算1天至少增加9萬元業績，錢櫃趁勝追擊，耶誕節前後還要再出招。呼朋引伴一起吃便當，只要158元，還有90分鐘免費歡唱，飲料隨你喝，吃一口飯唱一首歌，錢櫃試圖把白天空包廂填滿！錢櫃坦承業績確實比過去滑落2成，乾脆以現成的餐點，推出便當賺現金，如果迴響夠，不排除以後考慮『外送』開拓商機」等旁白，其內容一再為特定商品「錢櫃便當」宣傳，已明顯表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致節目內容與廣告未區分，此有被告節目側錄光碟可稽，是原告已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，被告乃依同法第36條第1款及處理要點規定，裁處原告20萬元罰鍰。
（五）原告違法事實明確，被告衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予考量，並依法處分，即無違誤：
1.被告於97年1月3日以通傳播字第097648802460號函請原告於文到5日內對於上開事實提出意見陳述書，該函並於97年1月8日送達，雖經原告提出意見陳述書，惟系爭節目內容經被告97年3月26日第121次分組委員會議決議，認定其以促銷及宣傳目的，提及「錢櫃便當」商品，以新聞形式宣傳商品，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依衛星廣播電視法規定核處，此有該次委員會會議紀錄及系爭節目側錄光碟可稽，其違法事實明確，故被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予考量，並依法處分，即無違誤。
2.原告播送系爭節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第36條第1款規定應裁處罰鍰。而原告該次違法時間比例為四分之一以下，列為「普通」等級，且3年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局94年3月16日新廣四字第0940621540號行政處分書及被告96年8月9日通傳播字第09600251340號裁處書共裁罰2次在案，依處理要點第2點第3款及第5點規定，按其違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、4分，合計積分14分，對照「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法等級及罰鍰額度參考表」，係屬第2級，並對應衛星廣播電視法第36條規定之罰鍰額度，經被告97年3月26日第121次分組委員會議決議，予以裁處20萬元罰鍰，其認事用法並無違誤。
3.按衛星廣播電視法第19條規定立法意旨，乃要求廣電業者對其所播出之節目及廣告內容，善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，衛星廣播電視事業自應對節目及廣告內容應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。又衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，原告應就其違規行為負法律上之責任。
4.原告稱「節目廣告化或廣告節目化認定原則」為失效之職權命令，被告訴願審議委員會未就其可採與否予以判斷，顯有理由不備之違法云云，惟該裁量基準寓有避免各執法人員於相同事件恣意為不同裁量之功能，參諸行政程序法第159條第2項第2款規定，係屬「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則，縱無法律明文授權，亦非法所不許。
5.原告稱原處分有裁量不當之違法云云，惟系爭節目涉宣傳及廣告化問題，有該節目側錄帶可稽，其違法事實至為明確。而被告對於違規案件之核處，係以違法事實是否符合法律構成要件，按違法情節、事業3年內受裁處次數及原告陳述意見等，考量其全部情形，依職權認定之，是上開程序係對原告有利及不利之情形，一律注意，並在踐行行政程序法第9條及第36條所定原則。又被告作成原處分前，亦依行政程序法第104條及行政罰法第42條規定函請原告意見陳述，經被告先行審查，復經分組委員會審酌原告陳述意見及調查事證後始作成處分，且原處分均詳載原告違法事實播出日期、時間、播出內容描述及所依「理由及法令依據」，核處金額計算亦考量系爭節目違規情節輕重程度、3年內違規次數等情狀，故被告作成原處分時，應無違反行政程序法第9條及第36條職權調查原則及理由不備之情形。況原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經行政院新聞局及被告核處2次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎仍有本件違規行為之發生，更難辭其責。
6.原告稱被告未踐行行政程序法第1章第10節聽證程序，原處分及訴願決定有適用法律錯誤之違法云云。惟按行政程序法第107條固規定：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」，另「國家通訊傳播委員會召開聽證會作業要點」第4點亦規定應舉行聽證之判斷標準，然現行相關法規並無規定被告作成原處分前，應舉行聽證，且本件處分亦未達應召開聽證之程度，故被告作成原處分前縱未舉行聽證，依法亦無不合，原告所稱實係對法律曲解及規避責任之詞。
7.原告稱被告以分組委員之議決逕為處分，違反法律規定云云，惟按國家通訊傳播委員會組織法第8條第2項「不得為前項授權」之規定，係指不得授權由內部單位為之。而被告分組委員會議係委員會議之另一種型態，並非其內部單位，自無該法第8條第2項第5款不得授權規定之適用。且被告為處理上開組織法所規定之案件，並兼顧人民權益及行政效能，爰以95年6月16日通傳字第095005056650號函下達「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，該要點第2點規定，委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依國家通訊傳播委員會組織法第9條第4項規定，交由分組委員會議審議，故本件由分組委員會審議，於法並無不合。又該要點第3點第28款復規定：「依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之三分之二以上者，應提報委員會議審議，不得交由分組委員會議決議。」，因本件裁罰金額未達上開金額，故交由被告第121次分組委員會審議，即無不合。
8.原告稱被告作成處分之議決過程顯失輕率及浮濫云云，惟按「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」第5點規定，分組委員會議審議之案件，於會議前1日即將提案單及必要資料影本，分送出席委員審視，俾讓分組委員事先知悉案件，以縮減審查會議之時間。因此，被告召開分組委員會議審查時間雖短，審議案件量多，並不代表本件處分未經充分審查。又被告作成本件處分前，亦依行政程序法第104條及行政罰法第42條規定函請原告意見陳述，經被告先行審查，復經分組委員會審酌原告陳述意見及調查事證後始予裁處，故被告依法核處，並無不當。
9.原告稱原處分違反平等原則云云，惟按衛星廣播電視法第19條第1項旨在維護觀眾之收視權益，避免電視臺假節目之名，行廣告之實，即節目內容不應具有任何宣傳、招徠消費者之廣告特性，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，並非不明確，原告自不得違背。且參酌廣播電視法第2條第8款及第9款規定：「稱節目者，指廣播與電視電臺播放有主題與系統之聲音或影像，內容不涉及廣告者。」、「稱廣告者，指廣播、電視或錄放影內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者。」之定義，可知節目內容不應涉及廣告，或為推廣宣傳商品、觀念或服務之目的。凡節目內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者，不論該節目與所介紹之商品間是否具有對價或贊助關係，均屬違反節目應與廣告區分之規定。系爭節目內容係藉資訊提供而推介、宣傳特定商品，廣告意圖明顯，被告據以處罰，並無原告所稱違反明確性及平等原則情形。又原告稱國內各媒體經常報導微軟公司推出之新版作業系統及鴻海科技、臺塑集團之相關新聞，並曾大幅報導「臺鐵便當」，該等報導亦有違反節目廣告化情形，卻未見裁罰云云，然原告所舉情形縱或屬實，亦屬被告另案核處之案情，原告不得以他人違規之事實，據為自己違規行為合理化之理由，即不法行為難謂有差別待遇原則之適用餘地，故原告所稱容有誤會。
（六）原告經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，應就其違規行為負法律上責任，觀諸行政罰法第7條規定即明。是被告審酌其違法情節，依法核處，其認事用法尚無不合，原告所稱顯屬規避責任之詞，故原處分及訴願決定均無違誤，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告97年3月26日第121次分組委員會議記錄檢附審議（確認）許可案及處分案案件結果清單、被告裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表、被告97年1月3日通傳播字第097648802460號函及送達證書、原告97年1月11日聯意（97）法字第097011101號函、系爭節目網頁、被告行政處分明細表（衛星電視）、行政院新聞局94年3月16日新廣四字第0940621540號行政處分書、被告96年8月9日通傳播字第09600251340號裁處書、被告97年7月24日通傳訴會字第09746022570號函、各案初審建議裁處方式（罰鍰金額）及行政處理程序整理一覽表、電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件一覽表、系爭節目側錄光碟、被告97年11月28日通傳法字第09700406760號函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：本件原處分及訴願決定均由被告為之，而由被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定？茲分述之：
（一）按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第
4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。
（二）次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第
2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
（三）而「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第18
5號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(以下稱通傳會)之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4條第8款及第
5條第1項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。
（四）又按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後另為訴求，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年6月25日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年6月26日
書記官蘇婉婷