裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第853號判決
裁判日期：民國96年04月17日
裁判案由：水土保持法
高雄高等行政法院判決
94年度訴字第853號原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人 紀錦龍 律師
郭寶蓮 律師被告 屏東 縣政府代表人丙○○縣長訴訟代理人壬○○
辛○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年8月22日農訴字第0940126875號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：被告以原告等未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於屏東縣○○鎮○○○段上大平頂小段252-221、252-222、252-223等地號國有林業用地（下稱系爭土地）內盜採林木、開挖闢路及改變地形地貌，違規面積超過3公頃，經屏東縣恆春鎮公所於民國（下同）94年1月26日查報，被告94年2月5日會同相關單位人員及原告等現場勘查屬實，乃以渠等違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項及第33條第l項第2款規定分別裁處原告各新台幣（下同）15萬元，並命渠等立即停止一切非法開發、使用行為，且自本處分書收受之日起兩年內，暫停該地之開發申請。原告等不服，提起訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）依水土保持法第4條規定「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」是同法第12條規定適用之前提，顯須合乎上開「水土保持義務人」之身分，始足該當。
（二）原告甲○○雖曾在系爭山坡地上進行開挖修路，惟係受雇主「丁○○」之要求，原告乙○○亦係受丁○○僱用，前往砍樹，當時原告等於承接此工作時，亦明確詢問雇主丁○○有無經主管機關申請核准，經丁○○表示係其親戚土地，已申請核准，且現場尚有戊○○、 尤躍霖 二人指示路線及監工，均可證明原告等並非開發行為人，僅係不知情之受僱人。
（三）由刑事偵查程序中共同被告及相關證人證詞、及鈞院行政訴訟審理程序中傳訊證人己○○、庚○○之證詞，重點如下:
１、尤躍霖及丁○○彼此指稱對方才係真正雇主，工人係由丁○○找來的（詳丁○○94年3月5日、94年7月15日於屏東縣警察局恆春分局刑事組製作之調查筆錄，尤躍霖94年3月5日、94年7月15日於屏東縣警察局恆春分局刑事組調查筆錄）。
２、原告甲○○自始均稱：丁○○前來僱用；戊○○、尤躍霖父子及丁○○係真正雇主，全程指揮施工（詳原告甲○○94年2月22日、94年7月15日於屏東縣警察局恆春分局刑事組製作之調查筆錄）。
３、原告乙○○稱：受僱於丁○○、尤躍霖二人，丁○○找工人做工、戊○○負責找地砍樹、尤躍霖在現場指揮，並從尤躍霖、丁○○領得薪資23,000元（詳原告乙○○94年2月28日、94年7月28日於屏東縣警察局恆春分局刑事組製作之調查筆錄）。
４、己○○證稱：
（１）94年元月份，替丁○○載運砍伐的雜木至中部販售予 楊基弘 ，賣了10多萬元，因「丁○○先向我借20萬元」，尤躍霖說要幫丁○○還錢，因此扣除借款，匯5萬元予尤躍霖，自屏東市太平洋百貨提款機電匯（詳己○○94年6月21日於屏東縣警察局恆春分局刑事組製作之調查筆錄、95年7月6日於 臺灣 屏東地方法院檢察署製作之訊問筆錄、鈞院95年2月22日準備程序筆錄）。且己○○存摺在94年1月26日確實有50,017元之提出紀錄。
（２）原本是丁○○與尤躍霖請我去載木材，工人都是丁○○引介過來、工人都認定尤躍霖、丁○○是老闆（詳己○○95年7月6日於臺灣屏東地方法院檢察署製作之訊問筆錄）。
（３）現場指揮施工係尤躍霖，戊○○只看過一、二次，我不太瞭解，甲○○及乙○○係受僱於尤躍霖（詳鈞院95年2月22日準備程序筆錄）。
５、證人庚○○證稱：
（１）丁○○曾叫我去系爭土地作，我看完沒有去作。當時是丁○○、戊○○及尤躍霖父子三人一起找我去看，當然他們三人就是老闆（詳鈞院95年2月22日準備程序筆錄）。
（２）我去時，看到戊○○及尤躍霖父子在指揮施工，乙○○告訴我戊○○及尤躍霖父子及丁○○為雇主（詳鈞院95年2月22日準備程序筆錄）。
（３）領錢跟尤躍霖拿，一天1200元。丁○○、尤躍霖都是老闆（詳庚○○95年7月6日於臺灣屏東地方法院檢察署製作之訊問筆錄）。
６、證人楊基弘證詞：確實有向己○○購買相思木，金額10幾萬元（詳楊基弘95年8月7日於台灣彰化地方法院檢察署製作之訊問筆錄）。
（四）由上開證詞，可知：
１、戊○○、尤躍霖父子及丁○○方為本件土地開發人，且伐木販售後之不法所得均為尤躍霖、丁○○取得，因此若有涉及竊盜或水土保持法犯行，上開三人方為嫌疑人。
２、且案發後原告與丁○○、戊○○之對話中，渠等均承認丁○○與戊○○、尤躍霖父子才是真正雇主、應負責之人，願意賠償原告挖土機及不能工作之損失。
３、原告甲○○、乙○○進行開挖道路、伐樹，均係受雇主丁○○、戊○○、尤躍霖指揮下所為。原告均只是受僱人，依經驗法則，不可能亦無權限，於受僱前先去查詢雇主有無取得開發許可，否則於受僱時均須查證，如何養家糊口？係於當初雇主丁○○宣稱並無不法之情況下，受僱開採，確屬無辜。
４、所有共同被告、證人證詞及相關卷證資料，均無顯示原告知悉本件係違法開採一事。
（五）基上，原告等乃不知情之受僱人，絕非開發土地之行為人，僅屬受間接正犯所利用之不知情受僱人，於違反水土保持法令一事全然不知情，且顯非水土保持法第4條規定之「水土保持義務人」，參考鈞院92年度訴字第1149號判決，對於單純之受僱工人，亦採相同之見解，故原處分認原告等違反同法第12條，並進而依據同法第23條第2項及第33條第1項第2款處分，顯有未合。原告不服原處分，提起訴願，詎訴願決定機關未詳加調查事證，逕以「原告無法提出受僱他人」之事實，駁回訴願，顯侵害原告權益至鉅。
（六）按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟第177條訂有明文。因本件原告及丁○○、戊○○、尤躍霖等人均以違反水土保持法被移送臺灣屏東地方法院檢察署偵辦，因此究竟何人係開發行為人而構成犯罪，即與本件行政處分真正行為人有關，是請鈞院於本件刑事程序確定前，依行政訴訟第177條第2項停止本件訴訟程序，以免認定歧異。
二、被告答辯之理由：
（一）按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．
二、農、林、漁、牧地之開發利用。．．．五、於山坡地或森林區內．．．或其它開挖整地。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路．．．。四、．．．其它開挖整地」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第8條第1項、第12條第1項、第23條第2項、第33條第1項所明定，合先敘明。
（二）卷查本件原告甲○○與乙○○於被告現場會勘時坦承其一為怪手駕駛，一為工頭，亦即為本件國有土地遭違規開挖修路及砍伐林木之現行犯，依據水土保持法第4條規定，土地使用人即屬水土保持義務人，應無可議之處。又原告堅稱其違法行為係受僱於他人，言之鑿鑿卻又無法提出佐證，惟被告所為之行政處分講求事證，違規現場查扣之挖土機為原告之一（駕駛）甲○○所有（物證已遭屏東縣警察局恆春分局仁壽派出所扣置），兩人於前揭土地上濫墾，盜採伐木及開挖闢路等違法行為，亦經原告坦承不諱，此由其起訴狀可知。至於是否真受僱於他人，被告已函詢其他關係人，均未獲正面回應，故無從得知原告所指之「他人」，是否真有違反水土保持法之明確事實。本件國有林地遭大肆開挖並盜伐相思樹，違規面積廣大（超過3公頃），且根據專家學者親至現場研判有致生水土流失之虞，本件原告未先擬具水土保持計畫書送被告核定，即擅自在系爭土地濫墾，盜採伐木及開挖闢路之行為，事證明確，顯已違反水土保持法第12條第1項、第23條第2項規定，被告爰依同法第33條第1項第2款規定裁處原告各15萬元罰鍰，於法有據。
理由
甲、程序部分：
一、本件被告原代表人 吳應文 代理縣長業於94年12月20日本院審理中解職，由丙○○縣長接任，茲被告新任代表人丙○○縣長具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」固為行政訴訟法第177條第2項所明定。惟該條項係規定「得」以裁定停止訴訟程序，故是否停止訴訟程序，行政法院本得依職權審酌之。經查，原告與丁○○、戊○○、尤躍霖、 賴安生 等人違反水土保持法等刑事案件部分，雖經臺灣屏東地方法院檢察署檢察官以94年度偵字第5805號提起公訴，現由臺灣屏東地方法院審理中，有上開起訴書附於本院卷可稽，然本件經本院依調查所得之證據資料，認事證已屬明確，認毋庸待該刑事案件部分判決確定，是原告於本院準備程序中聲請於上開刑事案件判決前，應停止本件訴訟程序，本院認尚無裁定停止訴訟程序之必要，故不應准許，合先敘明。
乙、實體部分：
一、本件被告係以原告等未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地內盜採林木、開挖闢路及改變地形地貌，違規面積超過3公頃，經屏東縣恆春鎮公所於94年1月26日查報，被告94年2月5日會同相關單位人員及原告等現場勘查屬實，乃以渠等違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項及第33條第l項第2款規定分別裁處原告各15萬元，並命渠等立即停止一切非法開發、使用行為，且自本處分書收受之日起兩年內，暫停該地之開發申請等情，業經兩造分別陳明在卷，並有被告94年4月12日屏府農保字第0940068350號函附原處分卷可稽，堪予認定。
二、被告以原告等為受處分人無非是以：原告甲○○與原告乙○○於被告現場會勘時，坦承其一為怪手駕駛，一為工頭，亦即為本件國有土地遭違規開挖修路及砍伐林木之現行犯，依據水土保持法第4條規定，土地使用人即屬水土保持義務人，原告未先擬具水土保持計畫書送被告核定，即擅自在系爭土地濫墾、盜採伐木及開挖闢路之行為，顯已違反水土保持法第12條第1項、第23條第2項規定，被告自得依同法第33條第1項第2款之規定予以裁處云云，為其論據。
三、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」固為水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款所規定。惟依同法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」可知從事水土保持法第12條第1項第4款之開挖整地行為而應先擬具水土保持計畫者，為該土地之經營人、使用人或所有人。
四、經查，訴外人戊○○與尤躍霖為父子，訴外人丁○○係尤躍霖之朋友，3人與其僱用之原告甲○○、原告乙○○、訴外人賴安生均明知系爭土地，其所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產局，該地均為山坡地保育區林業用地，如有經營、使用山坡地之必要，除須經土地所有人同意外，並應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，以防止水土流失，詎訴外人戊○○、尤躍霖、丁○○等人認上述土地上生長之相思樹可以運出販賣，有利可圖，而與原告甲○○、原告乙○○、訴外人賴安生等人共同基於意圖為自己不法所有及違反水土保持法之犯意聯絡，在未向財政部國有財產局承租，及未實施任何水土保持之處理與維護之情形下，自94年1月22日起，由原告甲○○駕駛三菱牌、型號:MS一四O號挖土機開挖山路，原告乙○○、訴外人賴安生砍伐相思樹後，原告甲○○再將木材吊上由訴外人丁○○、尤躍霖指派不知情之訴外人己○○所駕駛之大貨車運往彰化地區，以1公噸1,700元至1,900元之價格出售給不知情之訴外人楊基弘，總計竊得3車約6、70公噸之相思樹等雜木，並致使上開土地嚴重改變地形、地貌，原有排水野溪因新闢道路而被截斷流路，現場未見有防止土壤流失之防護措施，若雨季來臨將致土壤嚴重之流失而釀成災害。嗣於94年1月26日11時許，警方會同屏東縣恆春鎮公所職員 葉連記 前往上述土地查看，原告乙○○、原告甲○○等人見狀立即逃跑，訴外人賴安生為警當場逮捕，警方並依據現場留下之上述挖土機循線查獲等情，業據臺灣屏東地方法院檢察署檢察官以94年度偵字第5805號起訴書提起公訴在案，此有該起訴書附於本院卷可稽。觀諸上開起訴事實，可知臺灣屏東地方法院檢察署檢察官認定原告甲○○、原告乙○○係受訴外人戊○○、尤躍霖及丁○○僱用而進行開挖山路及砍樹之行為。又據證人己○○於本院95年2月22日準備程序時證述：「我是受尤躍霖雇用」「後來我到那邊載了4、5台車的貨，據我瞭解尤躍霖才是雇主」「原告乙○○及甲○○是給尤躍霖僱用的」「現場指揮施工的是尤躍霖，負責的也是他。」等語（參見本院95年2月22日準備程序筆錄），及證人己○○95年7月6日於臺灣屏東地方法院檢察署檢察官訊問時證稱：
「原本是丁○○與尤躍霖請我去載木材．．．工人都是丁○○引介過來」「工人都認定尤躍霖、丁○○是老闆」等語，此有該訊問筆錄影本附於本院卷可稽，及據證人庚○○於本院95年2月22日準備程序時證述：「丁○○曾叫我去系爭土地作，我看完沒有去作」「當時是戊○○、尤躍霖及丁○○3人一起找我去看，當然他們3人就是老闆」「我去現場時，看到戊○○及尤躍霖在指揮施工」「乙○○告訴我戊○○、尤躍霖及丁○○為雇主」等語（參見本院95年2月22日準備程序筆錄），及證人庚○○95年7月6日於臺灣屏東地方法院檢察署檢察官訊時時證稱：「領錢跟尤躍霖拿，1天1200元。」「丁○○、尤躍霖都是老闆」等語，此有該訊問筆錄影本附於本院卷可參，均核與原告2人陳述係受僱於訴外人戊○○、尤躍霖及丁○○等3人進行開挖山路及砍樹之情形相符。綜上所述，足見訴外人戊○○、尤躍霖及丁○○等3人始為系爭土地之使用人，而原告2人僅為系爭土地開發案中經由戊○○、尤躍霖及丁○○等3人僱請而實施挖土之受僱人甚明；要言之，水土保持法對於山坡地之治理、經營或使用行為，其課予所有人、經營人或使用人應先擬具水土保持計畫並依計畫實施水土保持處理與維護之義務，乃是基於其對土地具有所有、經營或使用關係而從事治理、經營或使用行為，故課予各該人等有事先擬具水土保持計畫送主管機關核定之義務，並於其等違反擬具水土保持計畫送主管機關核定之義務而擅自開發時，課以水土保持法第23條第2項及第33條第1項第2款及第2項規定之行政秩序罰，以達維護水土資源目的。因之，水土保持法第4條所稱之使用人，縱使事實上使用土地者亦屬之，但至少其主觀上必須有使用該土地之意思，而從事與該土地密不可分之使用行為，始克當之。職是，本件原告僅是單純受僱而從事一時之整地、挖土行為人，尚與水土保持法所稱之使用人有間。再者，原告僅是受僱於訴外人戊○○、尤躍霖及丁○○等3人之工人，為單純之受僱人，衡諸常情，一般人尚難於受僱前查詢雇主有無取得開發許可，進而判斷其挖土行為究否符合水土保持法之規定；由是，尚難認定原告2人係明知而共同參與訴外人戊○○、尤躍霖及丁○○等3人之上述違法開發行為。因此，被告以原告等未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自系爭土地內盜採林木、開挖闢路及改變地形地貌，認原告等違反水土保持法第12條規定，而依同法第23條第2項及第33條第l項第2款規定分別裁處原告等各15萬元，並命渠等立即停止一切非法開發、使用行為，且自本處分書收受之日起兩年內，暫停該地之開發申請，即有未合，自應依法予以撤銷。
五、又按「前項情形，因身分或其他特定關係成立之違反行政法上義務行為，其無此身分或特定關係者，仍處罰之。」固為行政罰法第14條第2項所明定。惟查行政罰法係於95年2月5日施行，而被告就原告上開違法開發土地之行為，於94年4月12日即已裁處，有被告94年4月12日屏府農保字第0940068350號函附於原處分卷可憑。是本件作成處分之時間既係在94年4月12日，而行政罰法係於95年2月5日施行，是本件並無前揭行政罰法第14條第2項之適用，併此敘明。
六、綜上所述，被告以原告等違反水土保持法第12條規定，依同法第23條第2項及第33條第l項第2款規定，分別裁處原告等各15萬元，並命渠等立即停止一切非法開發、使用行為，且自本處分書收受之日起兩年內，暫停該地之開發申請之處分，於法有違。訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月17日
第二庭審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國96年4月17日
書記官李昱