裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第690號判決
裁判日期：民國92年04月16日
裁判案由：銀行法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第六九○號
原告高雄縣大樹鄉農會代表人甲○○理事長）被告財政部代表人乙○（部長）訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○右當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國九十年十二月二十一日台九十訴字第○六四六二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣中央存款保險股份有限公司（以下簡稱中央存保公司）於民國（下同）八十六年
間對原告信用部作一般業務檢查時，發現該信用部逾放比率高達百分之三二‧六，資產品質欠佳，資產可能遭受損失，其帳列準備尚不足以彌補可能遭受損失，且檢查基準日（八十六年二月十八日）贊助會員放款占贊助會員存款比率為百分之一三一‧六，與被告八十年四月二十五日台財融字第八○一二九六一一四號函明示不得超過百分之一百之規定不合，被告乃依行為時八十五年一月十日修正之農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融字第00000000號函停止原告對贊助會員辦理放款業務，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期。嗣中央存保公司於九十年二月對原告信用部辦理一般業務檢查，發現其信用部八十九年十二月二十八日辦理贊助會員 柯網 受一般擔保放款新台幣（下同）二、一○○、○○○元，與被告八十六年八月八日台財融字第00000000號函停止原告信用部對贊助會員放款業務規定不合，乃依銀行法第一百三十二條（八十九年十一月一日修訂公布，下同）規定，以九十年八月十三日台財融（六）字第○○九○七一二三四七號處分書處原告罰鍰五十萬元（下稱被告之行政處分）。原告不服，以被告八十六年八月八日台財融字第00000000號函係對原告所為之業務限制，非屬銀行法第一百三十二條所稱銀行法規定或依銀行法授權所定之命令；其於八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受放款時，贊助會員放款占贊助會員存款比率並未超過百分之一百之規定等語，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：原告經合法通知，未於準備程序及言詞辯論期日到場，依其起訴狀之聲明及主張如后：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
兩造爭點：
原告主張財政部八十六年八月八日台財融字第00000000號函係對原告所為停止對贊助會員辦理放款之業務限制，非屬銀行法第一百三十二條所稱銀行法規定或依銀行法授權所定之命令，又原告八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受放款時，贊助會員放款占贊助會員存款比率亦未超過百分之一百之規定，被告竟對原告課處五十萬元罰鍰，顯有違誤，是否可採？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告略以原告八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受一般擔保放款
二、一○○、○○○元，核與被告八十六年八月八日台財融第00000000號函限制原告信用部暫停對贊助會員放款之規定不符，違反銀行法第一百三十九條及農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，依修正後銀行法第一百三十二條規定，核處罰鍰五十萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告殊難甘服，故於法定期間提起本訴訟。
⒉按八十九年十一月一日修正之銀行法第一百三十二條規定：「違反『本法』或
『本法授權所定命令』中有關強制或禁止規定或應為一定行為而不為者，除本法另有處以罰鍰規定而應從其規定外，處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰」。是行為人須有違反銀行法規定或依銀行法授權所定之命令（即法規命令），且符合該條規定之要件者，方可依該條規定加以處罰。若行為人係違反主管機關依銀行法規定所為之行政處分或主管機關依職權所為之行政規則者，則與上揭規定之構成要件不合，自不得以上揭規定加以處罰。
⒊次按「命令」為行政機關行使公權力單方面訂定，具有抽象及一般拘束力之規
範。又行政程序法第一百五十條規定「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」。本件被告係以原告信用部違反財政部八十六年八月八日台財融第00000000號函為由，依銀行法第一百三十二條處罰原告。而右開函釋之內容記載「主旨：關於貴廳對高雄縣大樹鄉農會信用部研提限制業務措施乙案，請依本部核處意見辦理。說明：二、．．．另就停止該會對贊助會員辦理放款乙節，．．．惟舊貸事件於符合繳息正常，原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期。」。右開函釋係針對原告農會信用部限制業務所為之釋示，其相對人特定，內容又係具體，不具相對人不特定，內容抽象及一般拘束力之行政命令特性，且非中央法規標準法第三條規定之命令名稱，自非命令。退而言之，縱認右開二函其「命令」之性質，從其整體內容觀察（主旨：關於貴廳對高雄縣大樹鄉農會信用部研提限制業務措施乙案，「請依財政部核處意見辦理」）亦屬行政程序法第一百五十九條規定之行政規則，而非法規命令，自非銀行法第一百三十二條規定之「依本法授權之命令」，被告以原告違反右開函釋為由，依銀行法第一百三十二條處罰原告，顯屬違法。
⒋右開財政部八十六年八月八日財融第00000000號函係因原告贊助會員
放款占贊助會員存款比率為百分之一三一‧六，超過財政部規定之不得超過百分之一百，而對原告贊助會員辦理放款之限制。而原告於八十九年十一月三十日之贊助會員存款為一億二千八百二十六萬六千一百七十四元，同日對贊助會員之放款為一億零四百七十八萬五千元，贊助會員放款占贊助會員存款比率為百分之八十一‧六九，八十九年十二月三十一日之贊助會員存款為一億二千六百六十一萬零八百六十四元，對贊助會員之放款為一億零五百六十四萬元，贊助會員放款占贊助會員存款比率為百分之八三‧四三，可見原告於八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受放款時，贊助會員放款占贊助會員存款比率並未超過財政部之百分之一百之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈按銀行法第一百三十二條規定：「違反本法或本法授權所定命令中有關強制或
禁止規定或應為一定行為而不為者，除本法另有處以罰鍰規定而應從其規定外，處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」所稱本法授權所定命令，係泛指中央主管機關依其法定職權或基於法律授權，對金融機構就業務經營上與銀行法規定有關之管理事項所為抽象或具體之命令，此命令之型態得以法規命令或行政處分表現之；金融監理係依個案情形施以不同之處分，其處分之形式係以函釋方式對外表示，被告八十六年八月八日台財融第00000000號之函釋中，均已包括被處分對象應為之行為或不行為，該等規定即為依銀行法所為之規定。本件被告八十六年八月八日台財融第00000000號函對原告所為限制業務之規定，乃基於原告信用部逾期放款比率持續偏高，資產品質有逐漸惡化趨勢，為避免原告發生經營危機而影響整體金融秩序與安定及保障存款人權益，本於中央主管機關監理職責，依銀行法所為之處置措施，目的在加強督促原告信用部健全財務、業務及經營狀況，自屬銀行法第一百三十二條所稱之「本法授權所定命令中有關強制或禁止規定」。另被告八十六年八月八日台財融第00000000號函係停止原告信用部對贊助會員辦理放款，惟舊貸事件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期；至限制措施之解除，應俟贊助會員放款總額占贊助會員存款總額之比率及存放比率符合被告相關規定後，再行研議，是項限制規定業經前台灣省政府財政廳及高雄縣政府函轉原告，原告即應受該函文之拘束，迄今被告亦尚未對原告解除該項業務限制，原告之違規行為既已存在，自應予以處罰，被告援引原告行為時之銀行法第一百三十二條規定以為處罰依據，並無不合。
⒉有關農會信用部業務管理辦法第二十七條第一項「農會理監事及總幹事違反法令、章程，危害農會信用部者，視情節輕重，依左列各款之規定處置。．．．
二、依銀行法有關規定處罰鍰、勒令停辦全部或部分業務」之處分對象應為個人或農會？按農會信用部業務管理辦法第二十七條第一項序文部分「農會理、監事及總幹事違反法令、章程，危害農會信用部者，視情節輕重，依左列各款之規定處置」係指違法行為之構成要件，按農會為法人，係一擬制之權利主體，本身自不可能為任何違法行為，故其「違法」行為必須透過自然人理、監事及總幹事等具有負責人身分者為之，其效果則歸諸於法人，故同條各款規定之處置對象不以該違法之理、監事及總幹事為限，尚包括該法律效果所歸之農會本身。
⒊有關銀行法第一百三十二條規定之「本法授權所定命令」是否僅限於法規命令
？亦或包含行政處分？財政部八十六年八月八日台財融00000000號函之法律性質究屬法規命令或行政處分？按法令之適用原即為具體個案推理及歸納之過程，財政部八十六年八月八日台財融第00000000號函令固然係對原告所為之個案處分，惟原告所違反者係該函令所適用之銀行法第一百三十九條及農會信用部業務管理辦法第二十七條之規定，倘行政機關依法所為之具體處分，均不等同於抽象之法令，可任意違抗而迴避法令之制裁，則行政法令制裁將形同具文；銀行法部分條文明文授權主管機關在金融機構違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，得視情節輕重為強制或禁止規定或為一定行為等處分，而財政部依銀行法所為之處分皆係基於金融監理之必要而採取之處置措施，亦應屬於廣義之「依本法授權所定命令」，以貫徹該處分之目的。
理由本件原告起訴後，被告之代表人已由 李庸三 更換為乙○，被告新代表人乙○具狀聲
明承受訴訟，於法有據，應予准許。另原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條規定準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依同上準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段規定，准被告之聲請，由其一造辯論而為判決，均合先說明。
按「農會辦理會員金融事業，應設立信用部，並視同銀行業務管理；其業務管理辦
法，由行政院定之。」、「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，．．．有損及存款人利益之虞時，中央主管機關得．．．停止其一部業務．．．或為其他必要之處置．．．。」、「違反本法或本法授權所定命令中有關強制或禁止規定或應為一定行為而不為者，除本法另有處以罰鍰規定而應從其規定外，處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」、「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法之規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」、「本辦法依農會法第五條第三項及銀行法第一百三十九條第二項規定訂定之。」、「農會理、監事及總幹事違反法令、章程，危害農會信用部者，視情節輕重，依下列各款之規定處置：．．．二、依銀行法有關規定處罰鍰、勒令停辦全部或部分業務．．．。」、「本辦法未規定事項，依銀行法及有關法令之規定辦理。」固分別為行為時農會法第五條第三項、銀行法第六十二條第一項、第一百三十二條、第一百三十九條及農會信用部業務管理辦法第一條、第二十七條第一項第二款、第三十條所規定。
本件中央存保公司於八十六年間對原告信用部作一般業務檢查時，發現該信用部逾
放比率高達百分之三二‧六，資產品質欠佳，資產可能遭受損失，其帳列準備尚不足以彌補可能遭受損失，且檢查基準日（八十六年二月十八日）贊助會員放款占贊助會員存款比率為百分之一三一‧六，與被告八十年四月二十五日台財融字第八○一二九六一一四號函明示不得超過百分之一百之規定不合，被告乃依行為時農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融字第八六二四○二八三號函停止原告對贊助會員辦理放款業務，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期。嗣中央存保公司於九十年二月對原告信用部辦理一般業務檢查，發現其信用部八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受一般擔保放款二、一○○、○○○元，與被告八十六年八月八日台財融字第00000000號函停止原告信用部對贊助會員放款業務規定不合，乃依銀行法第一百三十二條規定，處原告罰鍰五十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復起訴主張被告八十六年八月八日台財融字第00000000號函係對原告所為停止對贊助會員辦理放款之業務限制，非屬銀行法第一百三十二條所稱銀行法規定或依銀行法授權所定之命令，又原告八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受放款時，贊助會員放款占贊助會員存款比率亦未超過百分之一百之規定，被告竟對原告課處五十萬元罰鍰，顯有違誤，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。
關於行政不法行為之處罰，有「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人
民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。．．．」、「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。．．．」司法院釋字第三一三號、第四○二號等解釋揭櫫在案，故對人民科處罰鍰，必須有明確的法律上根據，其構成要件須十分明確，縱使法律不自行規定，而係委由其他規範即法律所授權之命令加以規定時，亦必須十分明確。故明確性之要求，不只在授權規範本身，也及於被授權之規範。查本件被告以九十年八月十三日台財融（六）字第○○九○七一二三四七號函處原告五十萬元罰鍰處分，無非以原告經檢查發現八十九年十二月二十八日辦理贊助會員柯網受一般擔保放款二、一○○、○○○元，違反銀行法第一百三十九條、農會信用部業務管理辦法第二十七條，及被告八十六年八月八日台財融字第00000000號函所為限制原告對贊助會員辦理放款之規定，依銀行法第一百三十二條予以處罰，資為論據。又觀被告前述行政訴訟答辯及補充答辯理由暨被告訴訟代理人於準備程序期日、言詞辯論期日陳稱：被告非認定原告違反銀行法規定，而係認定原告違反銀行法授權所定命令中有關禁止規定，所稱「銀行法授權所定命令」係指農會信用部業務管理辦法第二十七條規定及被告八十六年八月八日台財融字第八六二四０二八三號函停止原告對贊助會員辦理放款業務之處分等語，亦均記明筆錄在卷可憑。惟查農會信用部業務管理辦法第二十七條係關於農會理、監事及總幹事違反法令、章程、危害農會信用部者為其構成要件，至於視情節輕重，所規定處置，其法律效果依該辦法第一項第二款規定縱得於及農會法人，然此並非構成要件，本件被告對原告之罰鍰處分書事實及理由欄亦未指明原告之理、監事或總幹事有何人違反法令之具體事證，故被告援引農會信用部業務管理辦法第二十七條規定執為處罰依據，即屬可議。又被告八十六年八月八日台財融字第八六二四０二八三號函係函復台灣省政府財政廳對於原告信用部研提限制業務措施案，同意依該廳意見辦理，有該函影本附卷可稽，其非法規命令，縱然其後高雄縣政府八十六年八月二十六日八六府財融字第一六八九四六號函轉上述財政部函予原告，發生停止原告對贊助會員辦理放款業務之效力，亦僅係行政處分，既非中央法規標準法第三條規定各機關發布之命令，亦非行政程序法第一百五十條所稱之法規命令，自不屬銀行法第一百三十二條所謂：「本法授權所定命令」。從而被告以原告違反銀行法第一百三十九條及農會信用部業務管理第二十七條規定於八十六年八月八日以台財融字第八六二四０二八三號函所為之限制部分業務規定，科處原告罰鍰，揆諸前揭說明，於法有違，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略，原告執以指摘，非無理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適用，並昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年四月十六日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官王碧芳法官黃本仁右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年四月十八日
書記官姚國華