裁判字號：最高行政法院87年判字第13號判決
裁判日期：民國87年01月14日
裁判案由：山坡地保育利用條例
行政法院判決八十七年度判字第一三號
原告甲○○被告桃園縣政府右當事人間因山坡地保育利用條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十六年三月十七日八十六農訴字第00000000Ａ號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告未經申准，擅於桃園縣○○鄉○路○段二九五、二九八、二九九等地號私有山坡地上開挖整地，搭建鐵皮屋，案經被告派員勘查屬實，以其有違水土保持法規定裁處罰鍰新台幣六萬元。原告不服，提起訴願，經台灣省政府撤銷原處分，被告遂改依山坡地保育利用條例裁處一萬五千銀元罰鍰（折合新台幣四萬五千元）。原告仍不服一再訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按「山坡地保育利用條例」第三十條第一項條文為「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營休憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關核定並監督實施；其計畫內容，實施程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之」。因此，必真正行為人確有違反上開規定之行為者，始應受處罰。遍閱「山坡地保育利用條例」，並無對於非行為人，僅因為「土地所有人」即需受處罰之規定。二、桃園縣○○鄉○路○段二九五、二九八、二九九地號山坡地，其旁有二個磚窯：㈠金連山窯業有限公司法定代理人 陳玉霞 （住龜山鄉嶺頂村新朝嶺三八－二號）、㈡祥大窯業有限公司法定代理人 劉昌祥 （住龜山鄉龍壽村十七鄰關公嶺三之一號）。見該地土質為黏土，早在民國六十幾年間即偷取供為做磚原料而私僭開挖多年，屢勸不聽，並非原告擅自開挖整地。被告機關未及查實非近期被挖，逕對非行為人之原告為處分，至為誤認，原處分即屬違法，實應撤銷原處分，並俟機查明俾覓適當對象為處分必要。三、上開土地被私僭開挖多年成現狀，原告早於民國六十餘年間在其上搭簡陋房屋，只有興建深度七台尺、寬十五公尺、高七台尺，屋頂使用他人廢棄不要之舊鐵皮及舊石棉瓦活動式養雞櫥壹拾個，飼養各不同雞種之大小雞隻，確係供農牧之用，貼補家計。在這期間，遇有天災地變時，雞櫥損壞部分，只有從廢棄物堆中尋找免費之材料加以修補而已。近年受颱風、地震等影響破舊不堪，近期予以翻修而已，並非新建，抑且在其上搭簡陋房屋，亦非有違反七十五年一月十日始公布施行之「山坡地保育利用條例」。被告機關認為原告有「開挖整地」、「興建房舍」等行為並以違反「山坡地保育利用條例」處罰原告，不僅於事實之認定上有違誤，亦有不適用法規及適用不當之行政處分違法情形。四、至於其他建物係毗鄰三○○地號土地所有人吳黃 阿燕 所有，信託登記於旅菲華僑 鄭國雄 名下，其上建物亦是 吳黃阿燕 於民國六十幾年間就原有之土造舊物改建而來，在這期間中遇至天災地變時，亦僅民國七十幾年中改建修補而已。被告機關所認定之：「．．．惟台端未經申請擅自開挖整地（興建房舍）及未擬具水土保持計畫屬實．．．」事實，洵屬誤認。五、原告已做好全部水溝及種植伍佰棵榕樹及三百棵水果樹，並做好飲天然水池三個，以備天下雨時，積聚天然水，以備灌溉用，並免費供給鄰接社區缺水時用，供給他們做為消防及領水之用，應足證已做好水土保持工作無疑。六、經原告對被告機關所為之八十五年六月十二日八五府農保字第一三七四八四號處分書所為之行政處分提起訴願及再訴願，於訴願書及再訴願書中詳述以上情節。訴願及再訴願決定機關駁回原告所提之訴願、再訴願，無非以「案經原處分機關於八十四年十一月二十八日．．．至現場勘查，認定違規開發整地屬實」．．．「．．．惟查本件訴願人未先擬具水土保持計畫送經原處分機關核准，即擅自開挖整地，興建房舍，依卷附之勘查記錄及照片顯示，違規事證明確」（原證二號訴願決定書理由第七、八行與第十一、十二及原證三號再訴願決定書理由第十五行至第十六行），顯僅依據被告機關之所謂「勘查記錄」即為駁回決定。惟查：㈠、何時勘查﹖原告實無印象。況且如有勘查情事，何以最早之原處分書上亦從未述有曾經勘查事。且該勘查記錄即若為真實，有可能者，乃被告機關行政人員利用原告識字無多，誘騙原告簽名。因此，該勘查記錄所顯示者不過為系爭土地上使用情形之現狀。至於究係遭誰為使用，與原告是否為真正之行為人之重要爭點，無從僅從依勘查記錄上而得推知！㈡、依「山坡地保育利用條例」第三十五條之規定，所應處罰之對象必以違反同法第三十條之真正行為人為限，而非土地所有權人。對「山坡地保育利用條例」第三十條之規定係以行為人有「積極」之違法不當開發行為為其處罰內容，而非處罰所有權人「消極」之違反保持義務。因此，孰為真正之違規人，誠屬必要調查事實。原告提出前開「金連山窯業有限公司、法定代理人陳玉霞（桃園縣龜山鄉嶺頂村新朝嶺三八－二號）與「祥大窯業有限公司、法定代理人劉昌祥（桃園縣龜山鄉龍壽村十七鄰關公嶺三之一號）為真正私僭開挖之行為人，均屬有名有姓，住所地址俱全者，理應先為調查，被告機關及訴願、再訴願決定機關據此不為，逕以原告即土地所有權人為處罰對象，顯然僅求便宜迅速行事。惟遍閱山坡地保育利用條例，並無土地所有權人之土地遭人違法開發即應由所有權人受處罰之規定。原處分未察，即以原告即土地所有權人為處罰對象，已嫌速斷；訴願與再訴願決定機關又僅憑被告機關之書面答辯即認為被告機關已為調查情事，亦屬重大誤解。七、綜稽上陳，原處分機關之認事、用法均有違法，訴願及再訴願決定機關未予糾正撤銷，亦屬違失。為此請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查山坡地保育利用條例第三十條第一項規定：「於山坡地開發建築．．．道路．．．及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關核定並監督實施；．．．。」而原告未依上開規定，先申請核准及擬具水土保持計畫即擅自違規使用、開挖整地（開闢道路．．．等）行為，因此依據違反山坡地保育利用條例第三十條第一項規定及同條例第三十五條第一項第四款規定裁處原告罰鍰壹萬伍仟銀元整）折合新台幣肆萬伍仟元正）並無不合。二、按山坡地保育利用條例第三條規定：「本條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經省（市）主管機關，參照自然形勢，行政區域或保育利用之需要，就合於左列之一者、劃定範圍報請行政院公布之公私有土地」。另依據該條例施行細則第二條規定之「山坡地範圍公告，由省（市）主管機關為之。」；「凡山坡地保育利用條例」劃定之山坡地範圍，皆經行政院以六十八年十一月二十一日台六八經字第一一七○一號核定暨臺灣省政府以六十九年二月六日府農山字第一二○一六六號函公告有案，原告違規使用之前開三筆地號土地均位於該公告之山坡地範圍內，自有該條例之適用，本府依該條例所為之處分，自屬合法。三、關於原告於起訴狀理由稱：「．．．因原告所有坐○○○鄉○路○段二九五、二九八、二九九地號等三筆山坡地土地，被毗鄰兩家磚窯廠偷取供為製磚原料且亦私僭開挖多年，屢勸不聽．．．及原告稱原先於上開地上搭建簡陋房屋，因年久失修，多次災變破舊不堪，從廢棄物中撿拾免費材料加以修補而已，並非新建．．．事實認定上有違誤．．．。」等云云乙節。經查證原告所有土地，位處高山與平地（下游有社區住戶）間之重要土地資源，兼負涵養水源，穩定坡面與國土保安之功能，它亦是環境保護極敏感地方。該地地質脆弱（紅土黏板岩）（註：本省地震多、活動地層、颱風豪雨集中），極易因違規開挖後地表面土石裸露，在無實施水土保持及豪雨沖刷下產生逕流，沖刷裸露土石，造成土石流失，危害下方社區住戶公共安全。另據原告稱：「其所有土地被毗鄰磚窯廠開挖取土多年，屢勸不聽」，然原告並未以此逕向相關權責機關（含本府當地公所、警察派出所）提出檢舉（書面或電話）迄自查獲違規之日止，未見有片紙隻字提出說明，身為土地所有人其土地土壤被他人竊取製磚未善盡管理維護之責，反而利用被開挖取土多年之土地上，自己再加以開挖整地、整平、進而開闢道路大興土木建築房舍、設置．．．等，原告所稱舊有雞舍年久失修就地撿拾廢棄物再利用建房舍．．．等等，實際是原告當初就有默許其土地之紅色土壤（製磚原料）提供開挖取土，俟把山坡地取土後，圖利自己再違規使用，顯然與事實大有出入，不無脫責狡辯之詞。從現場所開闢道路，柏油路面、鋼骨隔間拾多間房、獨立涼亭式餐室、及周遭環境施設美術燈盞、欄杆．．．等等（已開設土雞城餐廳）即可明證（如附現場照片）絕非原告所稱農業使用（蓋屋養雞用），實是近期所興建房舍等等觀之事實勝於雄辯。四、蓋山坡地之開挖整地（建築用地之開發）均需先向本府目的事業單位（工務局建管課）提出申請，並擬具水土保持計畫經依規定程序辦理，核准後再由本府監督實施，倘未經申請許可，擅自違規使用極易致生水土流失沖刷淤積、地層滑動，危及○○○區住○○道路（台一線縱貫路）安全，破壤了自然生態環境，而致生公共危險，從而基此於山坡地之開發利用按山坡地保育利用條例第十二條、第三十條規定甚明。五、原告於○○鄉○路○段二九五、二九八、二九九地號三筆山坡地違規非農業使用之土地係屬「山坡地」、地目「田」，屬農牧用地，依土地編定使用種類僅可供從事農作生產使用，嚴禁非農業使用（開挖整地、鋪設柏油路面、興建鋼骨鐵皮屋、獨立涼亭式餐室．．．等等），而原告未經申請核准亦未擬具水土保持計畫送請主管機關（本府），即擅自於上開土地內整地進行大興土木工程，造成該區地質不穩，坡面滑動、影響水土保持保育涵養功能，其違規行為至為明顯，本府依違反上開條例，從而認定裁處罰鍰壹萬伍仟元正，及限期改正，（依據本府近期派員複查現場先前已開設過土雞城營業，其餐廳牆壁還貼有「炒各式菜肉」類供客人挑選等標語。如附現場照片可供查證）並非無據亦無違誤。是以原告違反山坡地保育利用條例屬實，自應接受本府科處罰鍰，謹請駁回原告之訴等語。
理由按「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容、審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之」、「有左列情形之一者，處五千元以上一萬五千元以下罰鍰．．．四、違反第三十條第一項規定，未先擬具水土保持計畫或水土保持計畫未經核定而擅自經營使用土坡地或未依核定計畫實施水土保持者。」為山坡地保育利用條例第三十條第一項、第三十五條第一項第四款所規定。本件原告所有坐落桃園縣○○鄉○路○段二九五、二九八、二九九等地號私有土地，地目為「田」，屬農牧用地，且經政府公告為山坡地範圍內等情為原告所不否認，並有台灣省山坡地範圍地段明細表乙份可證，原告未先申請核准，擅自開挖整地，搭建鐵皮屋之事實，經被告機關派員勘查屬實，有違規使用山坡地查報表、八十四年十一月二十八日會勘記錄及照片二十四張附卷可資佐證，又據違規照片觀之現場搭建大批鐵皮屋並舖設混凝土地面及柏油路面，係屬新建房舍而非舊屋翻新，而且建有涼亭式獨立餐室及大型餐廳、大型ＲＣ水泥魚池、美術燈座等建物，餐廳內掛有各式餐點之招牌，原告辯稱所搭建之鐵皮屋係做為雞舍飼養土雞，顯與事實不符，尚不足採信。前開土地縱令多年前經鄰近之金連山窯業有限公司及祥大窯業有限公司之磚廠取土多年，原告為前開土地之所有權人，衡之常情，如未經原告同意，焉有任令磚廠取土多年而不予告發之理﹖顯係原告在磚窯廠取土多年後再予加工整平，並搭建鐵皮屋、舖設混凝土地面及柏油路面，以供餐廳使用甚明。原告所稱係鄰近磚窯廠盗挖取土，渠並未開挖整地，僅係舊屋翻修並未破壞水土保持，且從不知悉現場勘查等情事云云，顯係卸責之詞，不足採信。原告所有前開土地位處高山與平地（下游有社區住戶）間之重要土地資源，兼負涵養水源，穩定坡面與國土保安之功能，它亦是環境保護極敏感地方。該地地質脆弱（紅土黏板岩）（註：本省地震多、活動地層、颱風豪雨集中），極易因違規開挖後地表面土石裸露，在無實施水土保持及豪雨沖刷下產生逕流，沖刷裸露土石，造成土石流失，危害下方社區住戶公共安全，業據被告在答辯書 陳明 在卷。原告未經申請核准亦未擬具水土保持計畫送請被告主管機關，即擅自於上開土地內整地進行大興土木工程，造成該區地質不穩，坡面滑動、影響水土保持保育涵養功能，其違反山坡地保育利用條例第三十條第一項規定，自應依同條例第三十五條第一項第四款規定裁罰。被告依上開條例裁處原告罰鍰一萬五千銀元（即新台幣四萬五千元）並無違誤，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分，亦無不合。原告起訴意旨並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中華民國八十七年一月十四日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 廖政雄 評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十七年一月十五日