裁判字號：最高行政法院100年判字第2021號判決
裁判日期：民國100年11月24日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決
100年度判字第2021號上訴人 呂秀英 等473人(姓名、住所詳如附表所示)共同訴訟代理人
洪榮彬 律師 徐立信 律師 吳志祥 律師被上訴人國防部代表人 高華柱 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年6月16日臺北高等行政法院99年度訴字第374號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣本件上訴人本人或其被繼承人分別為 陸光 二村、憲光二村、建國一村、凌雲二村、建國十五村、建國十八村及成功新村計7個眷村(下稱本件 陸光二 村等7個眷村)之原眷戶。被上訴人於88年頒布陸光二村改（遷）建說明書，將上開各眷村原眷戶均納入改（遷）建範圍，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條規定，本件陸光二村等7個眷村原可獲得國有可計價土地公告現值總額69.3％之輔助購宅款分配總額，各官階分配之輔助購宅款分別為：將級34坪新臺幣（下同）3,786,468元、校級30坪3,341,001元、尉士級28坪3,118,267元。惟被上訴人基於提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃，依據國軍老舊眷村改建推行委員會決議，將建國四村、建國八村、建國十村、建國十一村、建國十二村、建國十六村、建國十七村及慈恩一村等8個眷村(下稱本件建國四村等8個眷村)一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，而重新以上開總數15個眷村之改建基地核算規劃分配總額，並以改建基地完工房地總價決算各原眷戶可獲得之輔助購宅款。上訴人認為已將原說明書所載輔助購宅款予以調降，有短付情形，乃聯名申請被上訴人應按原說明書所載之金額，給付各原眷戶如附表所示之短少款項，經被上訴人以98年3月24日國政眷服字第0980003736號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人係依被上訴人88年3月31日頒布之桃園縣「陸光二村改建基地」改（遷）建說明書附表一至附表三所載金額及內容，而簽署改（遷）建申請書於被上訴人，並經法院公證在案。被上訴人於95年交屋時，未經徵得上訴人同意，片面公布重新核算後之各級不同官階之輔助購宅款金額，卻未提出計算之依據，實難令人信服。95年核定之金額，其輔助購宅款之總金額為何？計算求得此輔助購宅款金額之依據（含土地之筆數、面積、公告現值等）為何？均未見被上訴人提出說明。（二）若核定金額減少，係因增加參與改建之眷村數或其他原因，如未事先徵得上訴人之同意，殊有違誠信原則；況當年放棄承購改建住宅，早已直接領取輔助購宅款者，其金額仍依原說明書內容領取，而承購者之輔助購宅款反而降低，亦有違誠信及公平原則。（三）再者，比較被上訴人提出之「90年9月11日改建基地國有可計價土地69.3％輔助購宅款估算明細」與被上訴人提出之「辦理桃園縣陸光二村改建基地第一次改（遷）建說明會（88年3月31日）全案簽呈及會辦資料公文影本」，90年9月11日核定之面積、公告總值及69.3％之輔助款總值均較88年3月31日為高，並無被上訴人所稱「因國有可計價土地變更為非可計價土地，致輔助購宅款減少」之情形等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應作成給付上訴人等短付輔助購宅款之處分。
三、被上訴人則以：(一）原眷戶可獲得之輔助購宅款金額，悉依法定計算方式定之；而被上訴人辦理國軍老舊眷村改建，對於決定同期改建眷村之範圍，亦係依眷改條例第6條第1項規定所揭示，按眷村分布位置依條件相近者整體區分規劃，就此整體區分規劃之結果係被上訴人基於眷改條例主管機關之地位所為行政裁量之結果，並不受特定原眷戶意思之拘束，尚無須經特定原眷戶同意之必要。而上訴人徒以納入其他8個眷村導致其可獲得之輔助購宅款金額降低此等個人利益減損之理由，任意否定被上訴人基於整體規劃最大經濟效益之考量，而將慈恩一村等8個眷村納入同期改建眷村之裁量決定，實非有據。（二）另被上訴人88年3月31日所發桃園縣陸光二村改建基地改（遷）建說明書有關對原眷戶之輔助購宅款說明，已明載該輔助購宅款金額係「概估」、「概算」，並未向原眷戶表示該說明書上所概估之輔助購宅款金額即確定為原眷戶將來可獲核定之輔助購宅款金額，況如前所述，原眷戶可獲得之輔助購宅款金額悉依前揭眷改條例第20條第1項、第2項及眷改條例施行細則第17條等規定依法計算核定，而不受被上訴人對原眷戶所為改（遷）建說明書上「概估」、「概算」輔助購宅款金額說明之拘束，更無不得未經原眷戶同意變更輔助購宅款金額之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）觀諸本件上訴人主張原處分違法，被上訴人應依規劃改建之初，於88年3月31日頒布之桃園縣「陸光二村改建基地」改（遷）建說明書附表一至附表三所載之金額及內容核給短少之輔助購宅款項云云，所持理由無非以：被上訴人不得在上訴人同意改建後，變更改建基地範圍納入其他眷村眷戶以影響上訴人之原眷戶權益，而應區分前後加入改建之眷村，各別計價核算輔助購宅款項，並質疑被上訴人據以計算國有可計價土地面積及其計算之金額有不實之情事等情，為主要論據。（二）按眷改條例第1條已揭櫫其立法目的，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的。再者，國家資源有限，被上訴人辦理眷村改(遷)建計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。復參照前引同條例第6條第1項已明定被上訴人辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地集中興建住宅社區，足見被上訴人對於國軍老舊眷村之改建基地範圍，享有合目的性之裁量權限。又該條例賦予原眷戶享有配購改建住宅及領取輔助購宅款之恩遇措施，不能據以解為原眷戶對於老舊眷村改建範圍之規劃有決定權限，或非經其同意所為之變更，對其等不生效力。準此以論，上訴人主張被上訴人在其等同意將原配住之本件陸光二村等7個眷村交由被上訴人改(遷)建之後，被上訴人不得再行納併同區位之本件建國四村等8個眷村歸入同期改建之範圍，於法難謂有據，不能採取。（三）觀之本件眷村改建基地，原僅規劃陸光二村等7個眷村，嗣加入建國四村等8個眷村，固可能使原概估之原眷戶輔助購宅款金額，發生增減之情形，惟依眷改條例第22條規定，被上訴人於實施改建計畫時，須先經過統計原眷戶參與改建之意願及方式，始得進行眷村改建之細部設計，故原眷戶提出之改（遷）建申請書，僅用以確認原眷戶願否將配住之眷舍交付被上訴人改(遷)建，並其選擇輔導購宅之方式，要無約定改建基地範圍之內容，不能據以主張被上訴人已承諾除已規劃之眷村外，不再加入其他眷村之意思。蓋被上訴人辦理老舊眷村改建業務，本應依眷改條例第6條第1項之規定為合目的性之規劃，其行使裁量權，應參酌之因素當非以原眷戶之利得為優先，而包括眷村分布位置及條件是否相近及可否達成立法目的。至於選擇配購改建住宅之原眷戶，其可獲之輔助購宅款及應自行負擔部分，悉應依前引眷改條例第20條及同條例施行細則第17條、第18條第1項及第19條第1項至第3項之規定辦理。又原眷戶可獲輔助購宅款之計算標準，因其選擇配購改建住宅與否，而有差異，前者係俟將來房屋實際建造完成後再決算其可享之輔助購宅款，並計算應自行負擔之差額，後者則於改建工程發包後即發給輔助購宅款，其內容並載明於原眷戶眷舍改(遷)建申請書上，有卷附該申請書可稽(參見原審卷一第79頁)。是以上訴人既選擇配購改建住宅，自應遵照該選項所定之條件請求其權益，無從以後來決算之輔助購宅款，少於選擇自願放棄承購之原眷戶在改建工程發包時所領取之金額，即謂應比照後者補發差額。況且在發包之初先行領取輔助購宅款，與俟房屋實際改建完成後再行核算，本無從預料事後實際差異金額之多寡，一旦選擇即應自行承擔其得失，當無只許增加或相同，不可短少之理。（四）依前引眷改條例第20條第1項及同條例施行細則第17條之規定，原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，按行政院核定改建計畫當期國有土地可計價公告土地現值總額69.3％為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。是以上訴人主張應將上開同縣轄區同期改建之15眷村，區分成陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村二單元，各自計算其輔助購宅款，明顯違反規定，不能採取。是本件自應依上開15個眷村之非屬公共設施之國有可計價土地，按85年行政院核定本件眷改計畫當期之土地公告現值計算其公告現值總額69.3％，以核算選擇配購住宅之原眷戶可獲得輔助購宅款之分配總額。而依卷附被上訴人提出之上開眷村原始土地清冊（見原審卷二第170至177頁）、本件眷村改建基地國有可計價土地69.3％輔助購宅款估算明細表（見原審卷二第256至261頁）及本件眷村改建基地完工決算時之土地清冊及新舊土地地號對照表（見原審卷第二264至280頁）等資料，被上訴人核算本件眷村改建基地之分配總額為4,998,057,937元，並按將官級34坪型原眷戶6人，校官級30坪型原眷戶640人，尉士官級28坪型原眷戶1,043人，全部原眷戶總輔助購宅坪數為48,608坪，各原眷戶每坪可獲得輔助購宅款金額為102,823.7726元（計算式：4,998,057,937元48,608坪＝102,823.7726元/坪），則將官級34坪型原眷戶可獲得輔助購宅款為3,496,008元（計算式：102,823.7726元/坪×34坪＝3,496,008元），校官級30坪型原眷戶可獲得輔助購宅款為3,084,713元（計算式：102,823.7726元/坪×30坪＝3,084,713元），尉士官級28坪型原眷戶可獲得輔助購宅款為2,879,065元（計算式：102,823.7726元/坪×28坪＝2,879,065元），並以95年4月27日勁勢字第0950006009號令予以核定，核與事證相符，難認有任何違誤之處，上訴人徒憑主觀見解，質疑被上訴人核算不實云云，難謂有據，無從憑採。（五）綜上所述，上訴人上開主張各節，均非可取。被上訴人作成原處分否准上訴人核付短少輔助購款之申請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判命被上訴人並應作成准許上訴人所請如附表所示金額之給付輔助購宅款處分，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：（一）按眷改條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20％為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」（二）依上引眷改條例第6條第1項所定；主管機關辦理國軍老舊眷村改建，必須按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，主管機關於此範圍，固有裁量權，惟如不符上述法定要件，自難認主管機關對是否合併遷建有裁量權。查被上訴人於88年頒布陸光二村改（遷）建說明書，將陸光二村等7個眷村原眷戶均納入改（遷）建範圍，嗣被上訴人基於提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃，依據國軍老舊眷村改建推行委員會決議，將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，但其理由僅以提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃為理由，並未審酌將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，是否符合眷改條例第6條第1項所定眷村分布位置及條件是否相近等要件，故被上訴人此項合併遷建之處分，於法已有未合。次查上訴意旨主張：本件先行規劃改建之陸光二村等7個眷村，均位於桃園縣龜山鄉及桃園市，地目為田、建等較有使用價值之用地，而嗣被上訴人一併調整遷建建國四村等8個眷村，均位於桃園縣蘆竹鄉及大園鄉，地目多為雜、溜等明顯較不具使用價值之土地，二者位置不相同，區位條件亦難以同視，不符合眷改條例授權主管機關得整體分區規劃之前提等語，如其主張屬實，則本案將陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村一併遷建，於法尚有未合。原判決對此攸關判決之事實，未置一詞，僅以：眷改條例第1條已揭櫫其立法目的，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的。再者，國家資源有限，被上訴人辦理眷村改(遷)建計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。復參照前引同條例第6條第1項已明定被上訴人辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地集中興建住宅社區，足見被上訴人對於國軍老舊眷村之改建基地範圍，享有合目的性之裁量權限。又該條例賦予原眷戶享有配購改建住宅及領取輔助購宅款之恩遇措施，不能據以解為原眷戶對於老舊眷村改建範圍之規劃有決定權限，或非經其同意所為之變更，對其等不生效力。準此以論，上訴人主張被上訴人在其等同意將原配住之本件陸光二村等7個眷村交由被上訴人改(遷)建之後，被上訴人不得再行納併同區位之本件建國四村等8個眷村歸入同期改建之範圍，於法難謂有據，不能採取等由，駁回上訴人之主張，自難謂無理由不備之違法。（三）另查依上述眷改條例第20條第3項所定，原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。又上訴人填具陸光二村改建基地原眷戶改（遷）建申請書，係參據被上訴人繕發之陸光二村改（遷）建說明書，而決定是否同意改遷建，此有兩造所不爭之申請書在卷可按，是以上訴人同意系爭眷村改遷建，係基於上述說明書而為，被上訴人嗣後將陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村一併遷建，且已變更上訴人將來可領得知補助購宅款等權益，基於誠信原則，被上訴人自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願，惟被上訴人並未依此為之，單方逕行作成合併本件改遷建之決定，與誠信原則自屬違法。原判決就此未能詳與審究，遽為上訴人不利之認定，自屬可議。（四）至兩造其他論點，因與本案判決結果已不生影響，本院不另一一論述。（五）綜上，原判決既有前開可議，上訴意旨據以指摘求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院，依本判決意旨查明事實後，另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年11月24日
最高行政法院第四庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國100年11月24日
書記官彭秀玲