裁判字號：最高行政法院104年判字第86號判決
裁判日期：民國104年02月25日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決
104年度判字第86號上訴人國防部代表人 高廣圻 訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師 黃朗倩 律師被上訴人 帥耀武 （即原判決附表二 呂秀英 等之被選定當事人）
王光博 （即原判決附表二呂秀英等之被選定當事人） 趙中興 （即原判決附表二呂秀英等之被選定當事人）楊民（即原判決附表二呂秀英等之被選定當事人） 洪啟鏞 （即原判決附表二呂秀英等之被選定當事人）共同訴訟代理人
洪榮彬 律師 吳志祥 律師 陳麗玲 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國103年10月21日臺北高等行政法院100年度訴更一字第235號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣本件被上訴人、選定人及原判決附表三之原審原告其本人或被繼承人分別為 陸光 二村、憲光二村、建國一村、凌雲二村、建國十五村、建國十八村及成功新村計7個眷村（下稱本件陸光二村等7個眷村）之原眷戶。上訴人於88年頒布陸光二村改（遷）建說明書，將上開各眷村原眷戶均納入改（遷）建範圍，依行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條規定，本件陸光二村等7個眷村原可獲得國有可計價土地公告現值總額69.3％之輔助購宅款分配總額，各官階分配之輔助購宅款分別為：將級34坪新臺幣（下同）3,786,468元、校級30坪3,341,001元、尉士級28坪3,118,267元。惟上訴人基於提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃，依據國軍老舊眷村改建推行委員會決議，將建國四村、建國八村、建國十村、建國十一村、建國十二村、建國十六村、建國十七村及慈恩一村等8個眷村（下稱本件建國四村等8個眷村）一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍，而重新以上開總數15個眷村之改建基地核算規劃分配總額，並以改建基地完工房地總價決算各原眷戶可獲得之輔助購宅款。被上訴人及選定人認為已將原說明書所載輔助購宅款予以調降，有短付情形，乃於民國96年11月20日聯名向上訴人申請應按原說明書所載之金額，給付各原眷戶各如原判決附表一、附表二所示之短少款項，經上訴人以98年3月24日國政眷服字第0980003736號函（下稱原處分）否准所請。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。被上訴人仍表不服，遂提起行政訴訟。經原審法院以99年度訴字第374號判決駁回被上訴人之訴；被上訴人不服，提起上訴，經本院100年度判字第2021號判決廢棄發回，原審法院再以100年度訴更一字第235號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於被上訴人96年11月20日之申請事件，應依該判決之法律見解對於被上訴人另為處分，被上訴人其餘之訴駁回，上訴人對其不利部分不服復提起本件上訴。（上訴人就其不利部分未對原判決附表三之原審原告提起上訴，又上開原審原告亦未對其不利判決部分提起上訴，故此部分已確定。）
二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人遽將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍，有違眷改條例第6條第1項規定。（二）本件上訴人將本件建國四村等8個眷村可計價土地總額偏低之眷村一併納入本件改建方案內，因而稀釋了原規劃改建7個眷村之土地總價，其補助金額亦被調降，違反雙方簽訂改建申請書時所依據之說明書內容所承諾之條件，且未事先徵得被上訴人之同意，殊有違誠信及公平原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應作成准予核定被上訴人及選定人各如原判決附表一、附表二所示之陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額之行政處分。
三、上訴人則以：（一）上訴人辦理國軍老舊眷村改建，對於決定同期改建眷村之範圍，亦係依眷改條例第6條第1項之規定，按眷村分布位置依條件相近者整體區分規劃，就此整體區分規劃之結果係上訴人基於眷改條例主管機關之地位所為行政裁量之結果，原眷戶對於同期改建眷村如何規劃於眷改條例及其相關子法中，並無賦予其公法上之請求權可為主張，故上訴人對於決定同期改建眷村之範圍，並不受特定原眷戶意思之拘束，尚無須經特定原眷戶（如被上訴人）同意之必要。（二）另依眷改條例第1條前段規定，眷改條例原則上係以興建住宅方式照顧原眷戶，並提高土地使用之經濟效益。尤其國有土地資源有限，且一旦興建永久式住宅後，其將來用途必然受限，因此，為提高土地之經濟效益，在土地利用與建築法規許可之範圍中，於規劃改建基地時，當然以可容納最多原眷戶為優先考量，並斟酌鄰近眷村之位置與距離、改建基地之眷戶是否配合改建、同意參與改建之人數（原眷戶暨其階級與違占建戶）、需求坪型（原階原坪、自願增坪）、選擇住宅或領款之人數等各項因素與條件，以規劃或調整合併改建眷村之區位。上訴人因原規劃之改建基地，事實上無法進行改建，而將本件建國四村等8個眷村，變更改建區位為遷建至臨近之陸光二村，充分利用陸光二村大面積之基地，提高該基地使用效益，完全符合眷改條例之精神，且事實上亦屬當時執行眷改計畫之最佳選擇，自不違眷改條例第6條第1項規定意旨。（三）上訴人88年3月31日所發原桃園縣陸光二村改建基地改（遷）建說明書有關對原眷戶之輔助購宅款說明，已明載該輔助購宅款金額係「概估」、「概算」，原眷戶可獲得之輔助購宅款金額需悉依前眷改條例第20條第1項、第2項及眷改條例施行細則第17條等規定依法計算核定，而不受上訴人對原眷戶所為改（遷）建說明書上「概估」、「概算」輔助購宅款金額說明之拘束，更無不得未經原眷戶同意變更輔助購宅款金額之問題。（四）至於上訴人加入本件建國四村等8個眷村，是否應再辦理說明會以供被上訴人及選定人決定是否參加合併後的改建計畫乙節，事實上根本無以執行等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按眷改條例第6條第1項所定，主管機關辦理國軍老舊眷村改建，必須按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，主管機關於此範圍，固有裁量權，惟如不符上述法定要件，自難認主管機關對是否合併遷建有裁量權。經查，上訴人先行規劃改建之本件陸光二村等7個眷村，均分別位於原桃園縣龜山鄉及桃園市，地目多為田、建等較有使用價值之類別，此有遷建原桃園縣「陸光二村」改建基地規劃圈眷村國有可計價土地清冊影本附於前審卷可參（見原審前審卷二第60頁至第72頁），與嗣後另行啟動改建程序之其他本件建國四村等8個眷村，均位於原桃園縣蘆竹鄉及大園鄉，地目多為雜、溜等明顯較不具使用價值之類別相比，其「地理位置已不相近」，兩規劃改建案之「區位條件亦難以同視」，實不符合眷改條例授權主管機關得整體分區規劃之前提，故此前、後兩期改建案，即無合併為整體分區規劃之基礎。上訴人僅以提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃為理由，並未審酌將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，並未符合眷改條例第6條第1項所定眷村分布位置及條件是否相近等要件，故上訴人作成將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍之處分，實有違眷改條例第6條第1項規定。（二）次按眷改條例第20條第3項所定，原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。又被上訴人及選定人填具陸光二村改建基地原眷戶改（遷）建申請書，係參據上訴人繕發之陸光二村改（遷）建說明書，而決定是否同意改遷建，此有兩造所不爭之「陸光二村改建基地」原眷戶眷舍改（遷）建申請附於原處分卷可參（見原處分卷第8頁至第9頁）。是以，被上訴人及選定人同意系爭眷村改遷建，係基於上述說明書而為。而上訴人嗣後將陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村一併遷建，顯已變更被上訴人及選定人將來可領得之補助購宅款等權益，基於誠信原則，上訴人自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願，然上訴人並未依此為之，單方逕行作成合併本件改遷建之處分，殊與誠信原則有違，自屬違法。原處分未審酌將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，是否符合眷改條例第6條第1項所定眷村分布位置及條件是否相近等要件；亦未審酌上訴人嗣後將陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村一併遷建，顯已變更被上訴人將來可領得之補助購宅款等權益，故應認原處分有違誠信原則而違法。訴願決定予以維持，未予糾正，亦有未洽。被上訴人及選定人執此指摘，請求將訴願決定及原處分關於其部分均予撤銷，為有理由，應予准許。（三）又因上訴人俟法院撤銷原處分後，其是否將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍，尚涉及其他原因事實及法令規定，換言之，本件被上訴人及選定人所申請如原判決附表一、附表二所示之陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額，應否准許，其事證既未臻明確，且此亦屬上訴人應依職權審查範圍，故被上訴人及選定人另請求上訴人應依被上訴人及選定人之申請，作成准予核定被上訴人及選定人各如原判決附表一、附表二之所示陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額之行政處分部分，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，被上訴人及選定人在請求命上訴人依照原審法院判決之法律見解另作成決定之部分，為有理由；至其餘部分，依上述說明，尚難認為有理由，故不應准許，應予駁回等由，資為其判斷之論據。
五、上訴及補充理由意旨略謂：（一）上訴人辦理國軍老舊眷村改建，對於決定同期改建眷村之範圍，亦係依眷改條例第6條第1項規定所揭示，按眷村分布位置依條件相近者整體區分規劃，本件陸光二村改建基地，上訴人本於行政裁量之結果，因認建國四村等8個眷村應改遷建至陸光二村改建基地，並報請行政院國軍老舊眷村改建推行委員會決議通過，而將建國四村等8個眷村一併調整遷建區位，則上訴人依法執行行政院國軍老舊眷村改建推行委員會之決議，自無違法可言。且基於土地資源的有限性，一旦興建永久性建物，長期間即無可能再為其他之利用，而各眷村之原眷戶，其所居住老舊眷村，其周遭環境或因社會、經濟發展而繁榮有別，致眷村所坐落土地之地價有所高低，然該因社會發展而自然上漲地價之利益，當然不能完全歸於眷村原眷戶享有，亦不能以地價高低，做為是否合併改建之重要依據。因此，上訴人合併改建之決定是否違法，不應只側重於受益人之利益，亦必須盱衡國有土地利用之侷限性，經過綜合考量後為認定。否則，僅以部分受益人之利益為出發，而忽略國有土地之有效利用，且導致其餘原眷戶因而無法受到眷改條例之照顧，絕非符合眷改條例之立法意旨。原判決對於眷改條例之立法意旨顯有誤解，且就上訴人所提出之有利主張，亦未說明其不予採認之理由，其判決當然構成違法。（二）原判決雖認為前期陸光二村等7個眷村位於原桃園縣桃園市與龜山鄉範圍，而後期建國四村等8個眷村，則均位於原桃園縣大園鄉及蘆竹鄉，故二者間之地理位置並不相近云云，然何謂相近？眷改條例暨其施行細則並無任何之規定，顯然立法者於立法之初，即將地理位置相近之不確定法律概念，委由行政機關基於其職權為認定，原判決既然認定地理位置不相近，推翻上訴人基於行政上之認定，自應說明定其認定之客觀標準與依據，否則即易流於主觀上之恣意，而不足憑取。原判決似僅以行政區劃之不同(不同鄉鎮市)，即認為前期陸光二村等7個眷村與後期建國四村等8個眷村，地理位置並不相近，卻未說明其如此認定之理由，自有判決不備理由之違法。（三）原判決復認為「建國四村等8個眷村是否一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍？尚有未明，應由上訴人依職權查明之必要」，顯然原判決似又認為後期建國四村等8個眷村，是否可與前期陸光二村等7個眷村納入同期改（遷）建眷村範圍一併調整遷建，事實不明，仍屬上訴人行政裁量範圍應查明之事項，則前後二期改建之眷村是否地理位置不相近，原判決前後認定不一，亦有判決理由矛盾之違法。其次，原判決所為另一個不利於上訴人之論斷理由，乃以本件前、後期眷村「地目」不同，進而認為兩者「區位條件亦難以同視」云云，亦與眷改條例第1條之立法意旨相悖，且在原眷戶之中創造出一種渠等無法控制之「不公平」對待，其判決當然構成違法。（四）又原判決認為上訴人加入建國四村等8個眷村，未再辦理說明會以供被上訴人決定是否參加合併後的改建計畫乙節，有違誠信原則等云云，原判決顯然未斟酌眷村改建有法定最低門檻之限制，亦未考慮重複辦理說明會與徵求改建同意，將因同意人數隨時處於變動狀態，遭致無法進行後續改建之嚴重結果，顯然窒礙難行。故原判決認定上訴人未從新辦理改建說明會，有違誠信原則云云，自有違誤。況被上訴人對於上訴人如何調整改建區位與合併改建眷村，並無請求權，亦無同意與否之權利，則上訴人決定建國四村等8個眷村，併入陸光二村等7個眷村合併改建，縱未再容被上訴人表示是否同意改建之意願，亦無違法等語，求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。
六、本院查：
（一）按眷改條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20％為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」
（二）查依眷改條例第1條前段規定，眷改條例原則上係以興建住宅方式照顧原眷戶，並提高土地使用之經濟效益為主要目的，依上引同條例第5條第1項前段規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
由此可知，除提高土地使用之經濟效益外，眷改條例所規定者，關係原眷戶之權益重大，故對原眷戶權益之保障規定，主管機關應依法適用，尚不得以提高土地使用之經濟效益為由而予忽視。是原判決認為：上訴人僅以提高改建土地經濟效益，以達整體最佳效益之裁量規劃為理由，並未審酌將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改(遷)建眷村範圍，並未符合眷改條例第6條第1項所定眷村分布位置及條件是否相近等要件，據以作成將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍之處分，實有違眷改條例第6條第1項規定等由，核與眷改條例立法目的及上開規定相符。上訴意旨仍執原詞，主張：
上訴人辦理國軍老舊眷村改建，對於決定同期改建眷村之範圍，亦係依眷改條例第6條第1項規定所揭示，按眷村分布位置依條件相近者整體區分規劃，本件陸光二村改建基地，上訴人本於行政裁量之結果，因認建國四村等8個眷村應改遷建至陸光二村改建基地，並報請行政院國軍老舊眷村改建推行委員會決議通過，而將建國四村等8個眷村一併調整遷建區位，則上訴人依法執行行政院國軍老舊眷村改建推行委員會之決議，自無違法可言。且基於土地資源的有限性，一旦興建永久性建物，長期間即無可能再為其他之利用，而各眷村之原眷戶，其所居住老舊眷村，其周遭環境或因社會、經濟發展而繁榮有別，致眷村所坐落土地之地價有所高低，然該因社會發展而自然上漲地價之利益，當然不能完全歸於眷村原眷戶享有，亦不能以地價高低，做為是否合併改建之重要依據。因此，上訴人合併改建之決定是否違法，不應只側重於受益人之利益，亦必須盱衡國有土地利用之侷限性，經過綜合考量後為認定。
否則，僅以部分受益人之利益為出發，而忽略國有土地之有效利用，且導致其餘原眷戶因而無法受到眷改條例之照顧，絕非符合眷改條例之立法意旨。又原判決復以本件前、後期眷村「地目」不同，進而認為兩者「區位條件亦難以同視」，亦與眷改條例第1條之立法意旨相悖，且在原眷戶之中創造出一種渠等無法控制之「不公平」對待，其判決當然構成違法等情，指摘原判決違背法令，無非係上訴人主觀法律歧異見解，尚難謂原判決有違背法令情事。
（三）次查上訴人先行規劃改建之本件陸光二村等7個眷村，均分別位於原桃園縣龜山鄉及桃園市，地目多為田、建等較有使用價值之類別，此有遷建原桃園縣「陸光二村」改建基地規劃圈眷村國有可計價土地清冊影本附於前審卷可參（見原審前審卷二第60頁至第72頁），與嗣後另行啟動改建程序之其他本件建國四村等8個眷村，均位於原桃園縣蘆竹鄉及大園鄉，地目多為雜、溜等明顯較不具使用價值之類別相比，其「地理位置已不相近」，兩規劃改建案之「區位條件亦難以同視」，實不符合眷改條例授權主管機關得整體分區規劃之前提乙節，亦經原判決敘明其認定事實所憑之證據及得心證之理由，核與證據及論理法則均無違。按「地理位置相近」屬於不確定法律概念，自應受法院審查，法院認定原桃園市與蘆竹鄉、大園鄉地理位置不相近，核與經驗法則無違。故上訴意旨猶以：原判決雖認為，前期陸光二村等7個眷村位於原桃園縣桃園市與龜山鄉範圍，而後期建國四村等8個眷村，則均位於原桃園縣大園鄉及蘆竹鄉，故二者間之地理位置並不相近云云，然何謂相近？眷改條例暨其施行細則並無任何之規定，顯然立法者於立法之初，即將地理位置相近之不確定法律概念，委由行政機關基於其職權為認定，原判決既然認定地理位置不相近，推翻上訴人基於行政上之認定，自應說明定其認定之客觀標準與依據，否則即易流於主觀上之恣意，而不足憑取。原判決似僅以行政區劃之不同(不同鄉鎮市)，即認為前期陸光二村等7個眷村與後期建國四村等8個眷村，地理位置並不相近，卻未說明其如此認定之理由，自有判決不備理由之違法等情，係對原判決依法取捨證據認定事實職權行使之爭執，核無足取。
（四）又查按眷改條例第20條第3項所定，原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。又被上訴人及選定人填具陸光二村改建基地原眷戶改（遷）建申請書，係參據上訴人繕發之陸光二村改（遷）建說明書，而決定是否同意改遷建，此有兩造所不爭之「陸光二村改建基地」原眷戶眷舍改（遷）建申請書附於原處分卷可參（見原處分卷第8頁至第9頁）。是以，被上訴人及選定人同意系爭眷村改遷建，係基於上述說明書而為。而上訴人嗣後將陸光二村等7個眷村與建國四村等8個眷村一併遷建，顯已變更被上訴人及選定人將來可領得之補助購宅款等權益，基於誠信原則，上訴人自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願，然上訴人並未依此為之，單方逕行作成合併本件改遷建之處分，殊與誠信原則有違，自屬違法等由，亦經原判決闡述甚詳，於法並無不合。上訴意旨仍執原詞謂：原判決顯然未斟酌眷村改建有法定最低門檻之限制，亦未考慮重複辦理說明會與徵求改建同意，將因同意人數隨時處於變動狀態，遭致無法進行後續改建之嚴重結果，顯然窒礙難行。故原判決認定上訴人未從新辦理改建說明會，有違誠信原則云云，自有違誤。況被上訴人對於上訴人如何調整改建區位與合併改建眷村，並無請求權，亦無同意與否之權利，則上訴人決定建國四村等8個眷村，併入陸光二村等7個眷村合併改建，縱未再容被上訴人表示是否同意改建之意願，亦無違法等語，加以爭執，乃係對原判決敘明不採之事項，再事爭執，難認有理。
（五）另查本件被上訴人及選定人所申請如原判決附表一、附表二所示之陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額，應否准許，因原說明書所列之金額為初步核算，仍須由上訴人進一步依法計算核定，是原判決以被上訴人及選定人另請求上訴人應依被上訴人及選定人之申請，作成准予核定被上訴人及選定人各如原判決附表一、附表二之所示陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額之行政處分部分，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，被上訴人及選定人在請求命上訴人依照原審法院判決之法律見解另作成決定之部分，為有理由；至其餘部分，尚難認為有理由等情，核無不合。復查原判決已敘明：上訴人俟法院撤銷原處分後，其是否將建國四村等8個眷村一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍，尚涉及其他原因事實及法令規定，換言之，本件被上訴人及選定人所申請如原判決附表一、附表二所示之陸光二村改建基地同期改建眷村各階級坪型原眷戶短付之輔助購宅款金額，應否准許，其事證既未臻明確，且此亦屬上訴人應依職權審查範圍等由，準此可知，原判決所述：「建國四村等8個眷村是否一併調整遷建，納入同期改（遷）建眷村範圍？尚有未明，應由上訴人依職權查明之。」係屬撤銷原處分後之處置，尚不影響判決結果，是以上訴意旨以此謂原判決有理由矛盾之違法，亦難認有理。
（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，諭知撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於被上訴人96年11月20日之申請事件，應依原判決之法律見解對於被上訴人另為處分，被上訴人其餘之訴駁回，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年2月25日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官劉穎怡法官林文舟法官胡國棟法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國104年2月26日
書記官葛雅慎