臺中高等行政法院90年度訴字第1578號判決

裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1578號判決

裁判日期：民國91年04月04日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一五七八號
原告東亞防火板股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林玲珠 律師被告臺中縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年九月二十一日（九○）環署訴字第○○四一二三○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告從事水泥業，工廠未取得排放許可證排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於民國（下同）八十九年八月十一日十三時三十分派員前往稽查發現並予採樣，檢驗結果放流水未符合標準，乃移由被告據以各裁處新台幣（下同）九萬元罰鍰，並限期於八十九年十月三十一日前補正排放許可證及改善放流水完成。惟改善期限屆滿，原告未檢具符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗，原告遲至八十九年十一月十七日始向被告報備，廢水改採貯留方式回收循環使用。被告乃視為原告未完成改善，依據水污染防治法第七條第一項、第三十八條及第五十四條規定，自八十九年十一月一日起至同年月十六日止裁處原告按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（計十六日，共九十六萬元）。原告不服提起訴願，行政院環境保護署以原處分書適用法條及違規事實之填載均有瑕疵，將原處分撤銷，責由被告另為處分（九十年四月十八日環署訴字第○○○六一三四號訴願決定）。被告依法重新開具處分書，原告仍為不服，提起訴願，未獲變更，遂依法提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈原告從事水泥業，關於製造過程中所產生之廢水，早於八十三年間即已申請貯
留許可在案，惟近年來由於地震頻繁，原告所有貯存廢水之貯存桶、輸送管路因而遭到震壞，致廢水因而滲出管外而流於地面水體，經行政院環境保護署稽查督察大隊中區隊現場查獲，並採樣檢驗，檢驗結果未符合放流水標準，而遭被告於八十九年九月六日八九府環一三字第○一七五七八號函以「原告違反水污染防治法第七條規定處九萬元之罰款，並限期改善完妥及違反水污染防治法第十四條規定，處九萬元罰鍰，並限於八十九年十月三十一日前補正完成」。原告收受該處分後，旋即進行改善，並於改善期限屆滿前之八十九年十月二十日將現有設備維修更新完竣，繼續以貯存回收、循環再利用方式處理，並靜候被告前來查驗。
⒉被告於八十九年九月六日八九府環三字第○一七五七八號函說明中，僅「限期
八十九年十月三十一日前改善完妥，逾期未改善，將依法自八十九年十一月一日起執行按日連續處分。」並未同時告知原告「應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善。」將自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰，被告之告戒程序已然有瑕疵在先，又被告基於主管機關之職責，本應於原告改善完成前盡其輔導、督促原告改善之職責，惟被告自八十九年八月十一日本件第一次至原告處查驗時起，迄至原處分之制裁止，未曾對於原告盡到輔導之職責，且未斟酌原告於改善工程所作之努力，於改善期滿後更未立即派員前來查驗，遲至同年十一月十四日下午約六時許始來電告以原告為何未申請查驗，原告獲悉後，旋即於翌日檢附所示之函件報備，惟被告仍以九十年五月九日府環水字第○三五四四四號函，認原告違反水污染防治法第三十八條及依同法第五十四條規定視為未完成改善，自八十九年十一月一日起按日連續處罰至八十九年十一月十六日止，共十六日。每日科處罰鍰六萬元，共計九十六萬元，被告身為防治水污染，確保水資源清潔，以維護生態體系之主管機關，依其職責，本應於通知改善期限屆滿後立即前來查驗，以收防治污染之效，惟被告未此之為，致原告被視為未完成改善之時間拉長，而予以按日連續處罰，令原告平白被認定違反天數長達十六日而遭鉅額罰鍰，自有失行政公平原則且顯然已構成權力之濫用（最高行政法院八十三年度判字第二三三○號、八十九年度判字第二五七三號判決意旨參照）。
⒊按日連續處罰之制度本質，性質上係屬行政執行罰，為學說及行政法院一致之
見解，其目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（最高行政法院八十九年判字第二五七三號判決、鈞院九十年度訴字第一一八七號判決參照）。本件原告業經改善完成，且於八十九年十一月十五日發文通知被告改善完畢，被告於同年月十七日收文後派人查驗（按實際查驗日期為被告收文後一、二天，被告於鈞院準備程序供稱十一月二十幾日去查驗，與事實不符，併此敘明），檢驗結果合格，原告顯然已經履行及實現行政實體法應履行之行政上義務。因此被告於原告改善後，始行使職權，以九十年五月九日九十府環水字第○三五四四四號附第九○至一○五號處分書，依系爭法令回溯執行對原告作成按日連續處罰之原處分時，已無系爭法令「授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務」之授權目的所規範之情事存在，且按日連續處罰之規定，如上所述，旨在警惕督促受處分人改善違規情事，則原處分之機關自應儘速按日送達處分書，否則難謂有警惕督促之功能，本件被告累積多達十六份處分書一次送達，且於原告完成改善之後，其作成亦已違背正當法律程序，自難謂為合法，被告對原告作成處分，顯然悖於系爭法令之授權目的，而有權力濫用之違法。
⒋據報載近來最高行政法院基於按日連續處罰有濫用權力之嫌，及處分書送達方
式及告知程序之瑕疵等理由，已判決撤銷多起處罰廠商之處分，又與本件同因未於期限內申報改善報請查驗而遭處罰之案件，日前亦經高雄行政法院判決撤銷原處分，足供本件參酌。
⒌退萬步言之，本件縱認被告按日連續處罰之處分仍屬於法有據，惟被告就八十
九年十一月一日起至八十九年十一月十六日止按日連續處罰之原處分，其間有八十九年十一月五日、十一月十二日等例假日，原告並未生產而排放廢水，則上開期日之處罰亦應予扣除。
⒍綜上所陳，本件原告於八十九年十一月十五日提出申請改善完成並經查驗合格
，被告遲至九十年五月九日始溯及八十九年十一月一日起至同年十一月十六日止按日連續處罰原告每日六萬元之罰鍰，自與水污染防治法第三十八條之立法目的不符，而於法不合，訴願決定未予糾正仍予維持，自亦有違誤之處，爰狀請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，實感德便。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「事業‧‧‧排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事
業排放廢水違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未改善者，按日連續處罰。」、「事業未於依第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」水污染防治法第七條第一項、三十八條及第五十四條分別定有明文。又「本法第三十八條所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。」為水污染防治法施行細則第六十四條第一款所明定。原告因違反水污染防治法事件經被告裁處罰鍰，並限期於八十九年十月三十一日前改善完成在案，惟原告未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準之檢驗報告報請查驗，被告乃視為原告未完成改善，自八十九年十一月一日起按日連續處罰至同年月十六日，每日各裁處六萬元罰鍰（計十六日，共九十六萬元），有水污染稽查記錄，水質樣品檢測報告，處分書十六張可稽，揆諸前揭法條規定，被告依法處分，並無違法或不當。
⒉行政院環境保護署九十年四月十八日環署訴字第○○○六一三四號訴願決定
，以被告先前之處分書「違規事實」欄記載為經限期改善屆期仍未完成改善，「處分理由及法令依據」欄記載為「違反水污染防治法第三十八條規定」，未能充分說明「經通知限期改善而視為未完成改善」之處分構成要件及違規事實，且漏未援引水污染防治法第五十四條規定，將原處分撤銷，並責由被告另為適法之處分，被告依據行政院環境保護署意旨，重新查明並開具處分書，則本件違規事實及處分構成要件業臻明確，即原告經通知限期改善，逾期未報備改善，視為未完成改善，違反水污染防治法第三十八條規定，原告依法仍應受罰。又原告從事水泥業多年，對於上開水污染防治法相關之法令規定，自應予以了解注意，不能以不知法令而訴請免罰，又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，不以出於故意為必要，有過失者亦得處罰（司法院釋字第二七五號解釋意旨參照），凡違反法律禁止規定者，即推定有過失，原告不能以疏忽主張阻卻受罰之責任。綜上所述，原告違規行為明確，被告依法處分並無違法或不當，原告提起之訴顯無理由，求為判決將原告之訴駁回。
理由
一、本件被告以原告係從事水泥業，工廠未取得排放許可證排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於八十九年八月十一日十三時三十分派員前往稽查發現並予採樣，檢驗結果放流水未符合標準，乃移由被告據以各裁處九萬元罰鍰，並限期於八十九年十月三十一日前補正排放許可證及改善放流水完成。惟改善期限屆滿，原告未檢具符合放流水標準之檢驗報告，向環保主管機關報請查驗，原告遲至八十九年十一月十七日始向被告報備，廢水改採貯留方式回收循環使用。被告乃視為原告未完成改善，依據水污染防治法第七條第一項、第三十八條及第五十四條規定，自八十九年十一月一日起至同年月十六日止裁處原告按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（計十六日，共九十六萬元）。原告不服提起訴願，行政院環境保護署以原處分書適用法條及違規事實之填載均有瑕疵，將原處分撤銷，責由被告另為處分（九十年四月十八日環署訴字第○○○六一三四號訴願決定）。被告依法重新開具處分書，自八十九年十一月一日起至同年月十六日止裁處原告按日連續處罰，每日各裁處六萬元罰鍰（計十六日，共九十六萬元），固非無見。
二、經查按日連續處罰之制度本質，性質上係屬行政執行罰（行政院環境保護署八十九年十月廿三日（８９）環署水字第００六二六四五號函亦同此認定），而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善的意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。本件原告因違反水污染防治法被裁處罰鍰並限期改善後，原告已將廢水改採貯留方式回收循環使用，於八十九年十一月十五日以東總字第○二五號函報請被告查驗，該函被告已於八十九年十一月十七日收受，此有該函附於原處分卷可稽，嗣被告派員至原告現場查驗合格，亦據被告訴訟代理人丙○○於九十一年一月三十一日本院行準備程序中自承在案。則依上開說明，原告既已於八十九年十一月十七日報請被告查驗並已查驗合格，被告自不得於改善完成後再就改善前原告之違法行為予以處罰。是被告於原告改善完成後之九十年五月九日，始行使職權，以九十年五月九日九十府環水字第○三五四四四號處分書，回溯執行八十九年十一月一日起至八十九年十一月十六日止之按日連續處罰（先前經訴願機關撤銷之被告八十九年十一月二十一日八九府環三字第○二四○八二號處分書，亦同此情形），即有權力濫用之違法（最高行政法院八十九年度判字第二五七三、三四一五號判決參照）。原處分既有上開違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏誤。原告起訴據以指摘，為有理由，自應由本院將原處分及訴願決定均予以撤銷，以昭折服。至於兩造其餘之主張，與本件判決結果無影響，自無再一一加以審究之必要，併此敘明。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年四月四日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官沈水元
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年四月四日
法院書記官杜秀君