裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1394號判決
裁判日期：民國90年08月30日
裁判案由：廣播電視法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一三九四號
原告中都國際股份有限公司代表人甲○○董事長被告行政院新聞局代表人 蘇正平 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年七月二十八日台八十九訴字第二二五三二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係廣播電視節目供應事業，被告以其製播之中都卡通台頻道於民國（下同）八十八年七月七日十四時三十分起播出之節目，內容除介紹「頭極明兒童筆記型電腦」集三十六種功能於一身，可一機多用外，並以「ＩＱ大挑戰」實驗見證使用該產品可於七天內激發幼童潛能，於測驗中獲得高分，ＩＱ指數可提昇百分之二十至五十，且於節目進行中標示諮詢專線000000000，涉及節目廣告化，違反行為時有線廣播電視法第四十二條第一項、廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一規定，乃依廣播電視法第四十五條之二規定，以八十八年七月二十七日（八八）建廣五字第一二○○二號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求撤銷原處分及訴願、再訴願決定。訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：⑴原告於八十八年七月七日十四時三十分播出之節目內容，是否有涉及「節目廣
告化」之情節？⑵原告是否為廣播電視法第二十九條之一之規範對象？⑶原告將系爭節目播出時段賣給訴外人夏比泰國際行銷股份有限公司，系爭節目
內容係由該公司自行製播，原告可否據此免除公法上之義務？㈠原告主張：
⑴根據前行政法院三十九年判字第二號判例要旨「當事人主張事實，須負舉證
責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」今原告接獲原處分書時僅有書面記載並未見側錄帶，且原處分書發文期日與所指違規期日相距甚遠，均已過原告保存播出帶之時間，實難查證是否確有被告所指之違規事實。至此，實與前揭前行政法院判例要旨有所違背，亦難昭原告信服。⑵退萬步言，縱認原告確有播出系爭節目，被告適用法律亦有違誤。原告並非
系統經營者，當不受有線廣播電視法第四十二條第一項之規範，訴願決定機關於決定書中逕謂依「廣播電視節目供應事業管理規則」此一位階屬行政命令之規則而認原告應適用有線廣播電視法，不啻違背歷屆大法官釋示之原則，即「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度」。
⑶原處分書並援引廣播電視法第二十九條之一作為處罰依據，然該條準用之條項並未包括廣播電視法第三十三條，是以處罰依據顯不存在。
⑷再者，原處分書所指播出之時段（包含節目及廣告），業由原告賣予夏比泰
國際行銷股份有限公司（以下簡稱夏比泰公司）製播其自製節目及自行招攬廣告。該節目內容、編排方式及廣告之招攬均是夏比泰公司自行為之，依契約之精神，原告並無權更改該節目內容或插播其他廣告，且若原告任意更改其內容（包含節目及廣告）亦恐有涉及侵害其著作權之虞；與本件類似之案例，即最近衛視中文台以賣時段方式給芮森國際股份有限公司（以下簡稱芮森公司）播放節目「丰姿綽約」、「窈窕淑女俱樂部」，因該節目被衛視中文台認定涉及廣告化而遭衛視中文台停播，嗣遭芮森公司以衛視中文台違約之由向法院聲請假處分，法院亦裁定衛視中文台應在雙方當初簽下協議書之合作截止日期內，芮森公司買斷之時段除播放債權人（即託播人商森公司）所提供之節目及廣告外，禁止播放其他節目或廣告。準此，依司法實務之見解即使是原告知悉夏比泰公司播出之節目有廣告化之虞亦無權更改該節目，被告對原告之處分顯令原告陷於兩難，失其妥當性。
㈡被告主張：
⑴廣播電視節目供應事業管理規則於八十九年二月十七日經行政院新聞局怡廣
一字第○二三三三號令修正發布，本件原告違規事實及原處分之裁罰，發生於廣播電視節目供應事業管理規則修正公布施行前，是本件應適用修正前之廣播電視節目供應事業管理規則。
⑵廣播電視法第二十九條之一規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新
聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，同法第二十一條第二款規定，廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。
⑶廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定：「廣播節目製作業、電視節
目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其他相關法規辦理。」另有線廣播電視法第四十二條第一項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」此所稱廣告，依有線電視廣告製作標準第二條規定，係指藉有線電視系統傳送之聲音、影像或文字，其內容為推廣商品、觀念或服務者，依法即應與節目區分。
⑷查原告所製播之「中都卡通台」頻道於八十八年七月七日十四時三十分播出
之節目，內容除介紹「頭極明兒童筆記型電腦」集三十六種功能於一身，可一機多用。並以「ＩＱ大挑戰」實驗見證使用該產品可於「七日內激發幼童潛能」，並因此於測驗中獲得高分，ＩＱ指數可提昇百分之二十至五十。且於節目進行中標示諮詢專線（000000000），節目內容明顯廣告化，已違反有線廣播電視法第四十二條第一項暨廣播電視法第二十九條之一規定，此有附卷之查驗紀錄表可證。原告播出該等廣告，違規事實洵堪認定，被告依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰新台幣九萬元，揆首揭說明，洵非無據。
⑸次查原告係合法設立之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應
事業許可證，其具節目供應事業之身分，殆無疑義。廣播電視法第二十九條之一規定廣播電視節目供應事業其節目內容及有關管理事項準用第二十一條規定，廣播電視法第二十一條第二款明文規定，廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。違反者，自應依同法第四十五條之二規定處分。系爭節目有線廣播電視法第四十二條第一項規定，違背政府法令，被告依廣播電視法第四十五條之二規定處分，並無不合。又本件處分並未引用廣播電視法第三十三條之規定。
⑹次查，原告所提衛視中文台之案例，係衛視中文台自行認定節目涉及廣告化
而予以停播，而遭法院依合約精神作成禁止播放節目或廣告之裁定。按有線廣播電視法第四十二條第一項之規定係為維護公共利益，原告與第三人間之合約有何約定，純屬私權間之法律關係，不得據此免除其公法上應負之義務，原告對其播出之節目，未盡審查義務，顯有應注意、能注意而不注意之過失，被告依法予以核處，認事用法並無不當，此與法院依據當事人一方（即衛視中文台）片面自行停播經法院作成禁止播放節目或廣告之裁定，自難相提並論。
⑺綜右論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採。
理由
甲、程序方面：本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面
一、按「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其他相關法規辦理。」，行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條定有明文。又按「本法用辭定義如下︰‧‧‧一三、有線廣播電視節目（以下簡稱節目）︰指系統經營者播送之影像、聲音，內容不涉及廣告者。一四、有線廣播電視廣告（以下簡稱廣告）︰指系統經營者播送之影像、聲音，內容為推廣商品、觀念、服務或形象者。」、「節目應維持完整性，並與廣告區分。」有線廣播電視法第二條第十三款、第十四款、第四十二條第一項亦有明定。另按「為管理與輔導廣播及電視事業，以闡揚國策，宣導政令，報導新聞，評論時事，推廣社會教育，發揚中華文化，提供高尚娛樂，增進公共福利，特制定本法。」、「本法用詞釋義如左：‧‧‧一一、稱廣播電視節目供應事業者，指經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶之事業」、「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」、「廣播電視節目供應事業管理規則，由新聞局定之。」、「廣播、電視節目內容，不得有左列情形之一：‧‧‧二、違背‧‧‧或政府法令。」、「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」廣播電視法第一條、第二條第十一款、第二十九條之一、第五十條第一項、第二十一條第二款、第四十五條之二分別定有明文。
二、本件原告所製播之中都卡通台頻道，於八十八年七月七日十四時三十分起播出之節目內容，涉及節目廣告化，遭被告裁罰新台幣九萬元，揆諸首揭規定，並無違誤。原告起訴意旨雖稱：其接獲原處分書時僅有書面記載並未見側錄帶，且原處分書發文期日與所指違規其日相距甚遠，均已過原告保存播出帶之時間，實難查證是否確有被告所指之違規事實云云。惟查上開節目內容除介紹「頭極明兒童筆記型電腦」集三十六種功能於一身，可一機多用外，並以「ＩＱ大挑戰」實驗見證使用該產品可於七天內激發幼童潛能，於測驗中獲得高分，ＩＱ指數可提昇百分二十至五十，且於節目進行中標示諮詢專線000000000，系爭節目內容確有節目廣告化之情節存在，此有側錄帶及查驗紀錄附卷可稽，原告播出該等廣告，違規事實洵堪認定。
三、原告係經被告許可設立之廣播電視節目供應事業，領有被告核發之節目供應事業許可證，其俱有節目供應事業之身分，核屬廣播電視法第二條第十一款所稱之廣播電視節目供應事業者，自有廣播電視法第二十九條之一之適用。依首揭法條規定，廣播、電視節目內容，不得有違背政府法令；節目應維持完整性，並與廣告區分。上開法條規定均係強制規定，原告自應加以遵守。然原告所製播之「中都卡通台」於八十八年七月七日十四時三十分播出之節目內容涉及廣告化，被告以原告違反有線廣播電視法第四十二條第一項及廣播電視法第二十九條之一規定，依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰新台幣九萬元，認事用法並無不合。原告雖訴稱其非系統經營者，當不受有線廣播電視法第四十二條第一項之規範，且被告援引僅具行政命令位階之「廣播電視節目供應事業管理規則」作為原告應適用有線廣播電視法之依據，顯有違反歷屆大法官釋示之原則，即「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度」云云。惟查對於人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容、目的及範圍應具體明確，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。又行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院大法官會議解釋第三一三號、四○二號、四七九號釋示在案。依廣播電視法第五十條規定，由法律授權新聞局自行制定廣播電視節目供應事業管理規則，依行為時廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其他相關法規辦理。上開規則並未就節目供應事業者設有罰則規範，揆諸上開解釋意旨，該規則並無違反法律授權明確性原則，是原告所訴自不足採。
四、原告雖又訴稱原處分所指播出時段，業由原告出賣予夏比泰公司製播其自製節目及自行招攬廣告，原告無權更改該節目內容云云。惟查有線廣播電視法第四十二條第一項之規定係為維護公共利益，原告與第三人間之合約，純屬私權間之法律關係，不得據此免除其公法上應負之義務，原告對其播出之節目，未盡審查之注意義務，任令該違法節目於有線電視播送系統頻道中播出，自有過失，應負法律上責任。又原告引用「衛視中文台」案例作為免責立論，惟法院就衛視中文台片面自行停播所為之假處分裁定之依據與本件不同，自難相提並論。
五、從而，被告依首揭規定，核處原告罰鍰，並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，核無理由，應予駁回。
丙、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月三十日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官徐瑞晃
法官吳慧娟法官李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年八月三十一日
書記官陳清容