裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第972號判決
裁判日期：民國99年07月08日
裁判案由：有關人民團體事務
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第972號99年6月24日辯論終結原告財團法人台北市○○路基督教會代表人甲○○被告臺北市政府民政局代表人乙0000000訴訟代理人 賴惠芬
丙○○丁○○上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服臺北市政府中華民國99年2月10日府訴字第09970017000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面:本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面:
一、事實概要：原告係經被告以民國（下同）56年12月23日府民行字第63025號通知許可設立之宗教（祠）性質之財團法人，並於57年1月5日向臺灣臺北地方法院登記處聲請法人設立登記，經該院登記處於57年1月20日核准設立登記後發給法人登記證書。其章程於73年8月14日修訂第9條規定：「本會財產之變動或處分應由財團法人董事會出席董事3分之2以上決議並報呈主管機關許可後辦理之。」嗣原告於98年5月22日立契向案外人 偉欽 實業有限公司（下稱偉欽公司，該公司之代表人即原告之代表人）買受該公司所有坐落臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分土地（宗地面積為9061平方公尺，權利範圍為1376/100000，持分面積為124.68平方公尺）及其地上3筆建物（門牌號碼分別為臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1、7樓之2及9樓之3），旋於98年
5月26日立契出售其所有臺北市○○區○○段○○段651、663-7地號等2筆持分土地（宗地面積分別為1,297平方公尺及11平方公尺，權利範圍均為23/1200，持分面積分別為
24.86平方公尺及0.21平方公尺）及其地上建物（門牌號碼為臺北市○○區○○路○○○巷○號7樓）含共同使用部分（建號為638，權利範圍1/14）予案外人 陳建權 。原告於98年
8月24日檢具申請書、基財信會98年第009號董事會會議紀錄及其他相關文件，向臺北市信義區公所申請許可上開不動產之出售及購置，該區公所以98年8月31日北市信民字第09832389500號函轉被告辦理。經被告審認原告未經報准即與陳建權簽訂系爭651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物之不動產買賣契約，而原告僅有上開不動產，原告將上開不動產全部出售，將使捐助財產全數滅失，已嚴重損害法人之權益，乃依民法第32條規定，以98年9月18日北市民三字第09832377600號函（下稱原處分）否准原告所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告99年2月9日訴願書所述補充訴願理由，其中多數訴願
機關均未予回應即逕行決定，嚴重影響原告權益。又，訴願書說明第1點已顯明被告延誤逾期發函處分，明顯違反行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」臺北市政府既已將原告申請案之「處理期限」公告於臺北市政府網頁「市民e點通」，又未有任何說明，告知市民「處理期限」僅屬市府內規，此期限對市民而言，不可信賴，故市民理當信賴於臺北市政府此項對市民之公告。是以，被告已明確違反行政程序法第8條所列之「信用方法」，未保護人民正當合理之信賴，以致原處分及訴願決定均失其效力。
㈡因為要經過被告核准才能登記，這是規定，民法758條的規
定是要在地政機關登記才生效，所以沒有登記就不生效力。被告答辯狀第4頁援引法務部的解釋函，我們也沒有毀損財產，法律上和事實上的處分都沒有，被告擴大解釋變成要經過他們核准才能簽約，經過核准曠日廢時，不符合實務現況。政府有監督的權力，但並不是管制，被告擴大權力。原告有一段時間停止運作，只剩下一位常務董事有聯絡，房子空在那裡，如果維持現狀，反而損及法人業務的運作，而且會造成存續的問題，因為無法運作沒有錢，活動及房屋都需要費用。原告希望能藉著這個申請以後來恢復運作，但錢要從哪裡來？現在有房子還有點價值。原告本來想藉著賣了房子有點錢，可以用其中一部分去買汐止的三棟廠房，被告卻沒有查明廠房的殘值，也沒來詢問原告，只說有風險就駁回，但正常的買賣本來就有風險。原告有向內政部民政司請示，內政部民政司回函表示沒有任何法律有規定財團法人的主事務所必須要擁有那棟房屋的所有權，主事務所都沒有這個要求了，分事務所更不會有。
㈢綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提
起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，並命被告作成許可原告出售台北市○○路○○○巷○號7樓房地，及購買台北縣汐止市○○街○○○巷○○○○號7樓之1、之2、9樓之3房地之申請之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠行政程序法第48條第2項規定：「期間以日、星期、月或年
計算者，其始日不計算在內。」第4項規定：「期間之末日為星期日、國定假日或其他休息日者，以該日之次日為期間之末日；期間之末日為星期六者，以其次星期一上午為期間末日。」第51條第1項規定：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。」第110條規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」第111條規定：「行政處分有下列各款規定之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求者或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、民法第32條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」第60條規定：
「設立財團者，應訂立捐助章程。但以遺囑捐助者，不在此限。捐助章程，應訂明法人目的及所捐財產。以遺囑捐助設立財團法人者，如無遺囑執行人時，法院得依主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，指定遺囑執行人。」第61條規定：「財團設立時，應登記之事項如左：一、目的。二、名稱。三、主事務所及分事務所。四、財產之總額。五、受許可之年、月、日。六、董事之姓名及住所。設有監察人者，其姓名及住所。七、定有代表法人之董事者，其姓名。八、定有存立時期者，其時期。財團之登記，由董事向其主事務所及分事務所所在地之主管機關行之。並應附具捐助章程或遺囑備案。」第62條規定：「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。」、前司法行政部67年11月30日臺函民字第10477號函釋：「財團法人處分教會財產，應如何予以便利？請討論案，經決議：㈠財團法人以一定財產，為成立之基礎，此為主管機關許可其設立之主要條件，因此，財團法人如欲處分教會財產，主管機關依照規定自得本於職權行使監督權，主管機關並得詳審其董事會處分財產之決議與計畫，如有違反設立財團宗旨之行為者，應予核駁，如其處分財產之行為，並不違反設立財團之宗旨且合於其他有關法令之規定者，自可照准…。」、內政部71年7月23日臺內民字第103139號函釋：「財團法人為公益法人，以捐助人所捐助之財產為成立基礎，以辦理公益事務為目的。財團於登記前，應得主管機關之許可，受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況，及其有無違反許可條例與其他法律規定。基於宗教財團法人之社會公益性，並為健全其財產制度，以推展其目的事業，俾增進公共福利，而規定宗教財團法人處分不動產前應送經主管機關核可，此與限制私人財產權，自有不同。」、臺北市政府91年3月27日府民三字第0910507000號函：「有關登記有案之寺廟及辦妥財團法人設立登記之寺廟、教會（堂）處分不動產應事先報經主管機關核准，其處分應包含法律上之處分及事實上之處分。」、法務部94年10月13日法律決字第0940039241號函釋：「貴府函詢有關民法第32條規定：『受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。』疑義乙案…說明…，二、按民法第32條所稱主管機關得檢查受設立許可法人之財產狀況，其檢查之範圍應包括法人財產之保存、保管運用及財務狀況等；主管機關就法人之設立許可如規定法人之財產應經主管機關同意始得處分，當屬主管機關監督權行使之範圍，法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可…。又財產之處分除法律上之處分（例如移轉、設定擔保），事實上之處分（例如毀損財產）如損及法人業務之運作或存續，亦為主管機關監督權行使之範圍。」、95年6月9日法律決第0000000000號函釋：「貴部再函詢民法第32條規定適用疑義乙案，…說明：…二、按民法第32條規定：『受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。』財團法人以一定之財產為基礎，此為主管機關許可其設立之主要條件。主管機關如規定財團處分其財產，應經主管機關之同意，當屬主管機關監督權行使之範圍…，財團法人申請設立許可，主管機關如於許可設立時要求財團重要財產之處分，應經主管機關同意，俾審查財產處分行為有無違反財團設立之宗旨，似無不可，財團未經申請處分重要財產，違反設立許可之條件者，主管機關得依民法第34條規定撤銷其設立許可。…」、被告90年5月9日北市民三字第9021081300號函：「申請設立本市宗教（祠）財團法人（業務範圍須在本市）可循左列2種方式之1提出：㈠以捐助不動產方式成立財團法人：在本市至少應具有1棟（1筆）不動產（含土地及房屋），其不動產總額須達足以達成其設立目的且不得有設定抵押權之登記…。」㈡本件原告之訴理由略謂：
原告以臺北市政府網站「市民e點通」網頁所示「宗教（祠）財團法人申請變更財產許可」之處理期限為15日，即為對市民之承諾，具有法律之效力與責任，認基財信98字第010號申請書送達臺北市信義區公所日期為98年8月24日，被告原處分發文日期為同（98）年9月18日，原告收受原處分日期為同（98）年9月24日，則被告之處理時間自原告送件日起至原告收文日止共計31天，已逾15天之多，違反臺北市政府及行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」既為逾時不覆，在限期之日即為無異議，應視為同意即為核准之意，至逾期所發之函理當自始即不具效力。
㈢卷查本案，分述如下：
⒈按臺北市政府網站「市民e點通」網頁所示之處理期限係
依行政程序法第51條第1項規定授權訂定，其中「宗教（祠）財團法人申請處分財產、合建、自建許可」之處理期限為22日（原告誤為「宗教（祠）財團法人申請變更財產（處分財產、合建、自建完成後）許可」之處理期限），查原告以基財信98字第010號申請書送達臺北市信義區公所收文日期為98年8月24日（星期一），臺北市信義區公所函轉被告日期為同（98）年8月31日（星期一），被告收文日期為同（98）年9月2日，原處分發函日期為同（98）年9月18日（星期五），是以該公所與被告之處理時間依行政程序法第48條第2項及第4項規定，扣除始日、期間末日為星期日，共計22天，並未逾越臺北市政府所定公告之處理期限。且原處分生效時點依行政程序法第110條規定，書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，原處分並無同法第11
1條所定之情形，當自98年9月29日送達原告時起即發生效力。原告辯稱原處分為逾時不覆，應視為核准之意，至逾期所發之函理當自始即不具效力云云，自與上開規定不符，故原告主張原處分係程序違法自不足採。
⒉復進一步就系爭申請案實質內容言，經查原告係以捐助不
動產成立之教會財團法人，原捐助財產為臺北市○○路○段○巷○號房地各1筆，嗣因財產有變更情形，至今僅存莊敬路事務所房地各1筆及原信義路事務所門前既成道路。按民法第32條規定，受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定；又財團法人為公益法人，以捐助人所捐助之財產為其成立基礎，此為主管機關許可其設立之主要條件，且受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，其倘欲處分所有財產，主管機關自得本於職權行使監督權，並得詳審其董事會處分財產之決議與計畫，如有損及法人業務之運作或存續等違反設立財團宗旨之行為者，應予核駁，有首揭前司法行政部67年11月30日（67）臺函民字第10477號、內政部71年7月23日臺內民字第103139號及法務部94年10月13日法律決字第0940039241號、95年6月9日法律決第0000000000號等函釋意旨可參。再按臺北市政府91年3月27日府民三字第09105507000號函釋，有關經登記有案之寺廟及辦妥財團法人設立登記之寺廟、教會（堂）處分不動產應事先報經主管機關核准，所稱之「處分」係包括法律上及事實上之處分，且原告捐助暨組織章程第9條亦規定，原告財產之變動或處分經由董事會出席3分之2以上之決議並報呈主管機關許可後處理。
⒊今原告先立契約向偉欽公司買受該公司所有之臺北縣汐止
市○○段○○○○段406地號持分土地及其地上3筆建物， 嗣立契 出售其所有臺北市○○區○○段○○段651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物予陳建權，按被告90年5月9日北市民三字第9021081300號函略以：「申請設立本市宗教（祠）財團法人（業務範圍須在本市）可循左列2種方式之1提出：㈠以捐助不動產方式成立財團法人：在本市至少應具有1棟（1筆）不動產（含土地及房屋），其不動產總額須達足以達成其設立目的且不得有設定抵押權之登記…。」【被告97年10月22日北市民三字第09733152500號函將設立財產總額調整為新臺幣（下同）2,000萬元），雖不得以現行設立財產總額要求已設立之財團法人補足差額，惟上開設立條件仍係被告審核財產處分之依據。今原告申請處分不動產獲取現金，將使法人所有財產僅存道路用地1筆，與主管機關許可其設立之主要條件（即在臺北市至少應具有1棟（1筆）不動產（含土地及房屋），其不動產總額須達足以達成其設立目的】，顯有不符。
⒋縱原告買受臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分
土地及其地上3筆建物以為法人所有財產，惟查上開土地及建物前經臺灣士林地方法院(下稱士林地方法院)以95年7月3日士院鎮95執全莊字第496號函囑託該管地政事務所辦理假扣押登記（限制範圍全部）在案，次查上開40
6地號持分土地（權利範圍為1376/100000）前經所有權人偉欽公司分別設定本金最高限額抵押權予永豐商業銀行股份有限公司（下稱永豐銀行，設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為1,540萬元）、台灣中小企業銀行股份有限公司（下稱中小企銀，設定權利範圍為468/100000，擔保債權總金額為1,200萬元）及最高限額抵押權予案外人 林榮貴 （設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為2,800萬元）；上開土地上之建物臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1及7樓之2等2筆房屋亦經設定本金最高限額抵押權予永豐銀行（設定權利範圍全部，擔保總金額為1,540萬元）及最高限額抵押權予林榮貴（設定權利範圍全部，擔保債權總金額為2,800萬元），另一地上建物臺北縣汐止市○○街○○○巷27之19樓之3房屋亦經設定本金最高限額抵押權予中小企銀（設定權利範圍全部，擔保總金額為1,200萬元），有上開土地及建物登記第二類謄本影本可憑。
⒌再查原告買受上開不動產之買賣契約書第7條規定：「甲
方（原告）擬處分本件買賣之標的物時，乙方（即偉欽公司）應予不妨礙甲方處分之時限內清償本標的物之銀行融資餘額，並塗銷設定抵押及其他他項權利。」原告於登記取得上開不動產時，偉欽公司不須塗銷上開不動產之抵押權設定，日後，偉欽公司如未能依約清償其債務，經其債權人聲請法院強制執行時；原告之財產並無任何保障，該財產恐有遭強制執行而喪失之可能，是以被告依民法第32條所定監督之責，審認原告所為出售其所有臺北市○○區○○段○○段651、663-7地號等2筆持分土地及其地上建物而購置未塗銷最高限額抵押權之不動產，不僅對法人業務及財務產生極不利之影響，甚將嚴重影響法人之存續；且原告未依上開規定於報經主管機關核准後，再行辦理處分（法律上處分或事實上之處分）事宜，亦違反原告之章程規定。故被告所為之處分自屬有據，且揆諸首揭法令規定及函釋意旨，亦無不合。
⒍另原告擬以出售所有財產所得價金買受偉欽公司（該公司
之代表即原告之代表人）所有之臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分土地及其地上3筆建物，並業於98年
5月22日與前揭房地所有權人偉欽公司簽訂「不動產買賣契約」，惟查偉欽公司代表人為甲○○先生與原告代表人係同一人，甲○○既同為買、賣雙方之代表人，則恐違反民法第106條前段規定：「代理人非經本人之許諾，不得為本人與自己之法律行為，亦不得既為第三人之代理，而為本人與第三人之法律行為。」併請鈞院審酌。
㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、57年1月5日原告之法人登記聲請書、73年8月9日原告之法人登記證書、81年8月27日原告之法人登記證書、原告財產清冊、 馬樂怡 56年12月捐助證明書、原告捐助暨組織章程、臺灣臺北地方法院(下稱臺北地方法院)98年10月1日民事裁定確定證明書、臺北地方法院73年度法字第80號民事裁定、原告捐助暨組織章程原條文與修正條文對照表、原告與偉欽公司98年5月22日不動產買賣契約書、原告與陳建權98年5月26日不動產買賣契約書、原告98年8月24日基財信98字第010號申請書、原告98年5月15日董事會議紀錄、98年8月24日原告購入（增加）財產清冊、98年8月24日原告出售（減少）財產清冊、98年
8月24日原告變更後財產清冊、建築改良物所有權狀、土地所有權狀、他項權利證明書、臺灣土地銀行股份有限公司98年5月13日抵押權塗銷同意書、臺北市建物登記第二類謄本、臺北市土地登記第二類謄本、臺北市松山地政事務所建物測量成果圖（臺北市○○區○○段651、663-7地號）、臺北縣汐止地政事務所建物測量成果圖（臺北縣汐止市○○段○○○○段康寧街169巷27之1號7樓之1、7樓之2、9樓之3）、現場照片影本、臺北市信義區公所98年8月31日北市信民字第09832389500號函、原告98年11月27日訴願書、被告76年10月6日（76）北市民三字第15036號函、原告98年10月17日所簽切結書、切結書、臺北市政府91年3月27日府民三字第09105507000號函、被告90年5月9日北市民三字第9021081300號函、被告97年10月22日北市民三字第09733152500號函、偉欽公司公司登記資料查詢、原告98年5月12日第4屆董事名冊、臺北市大安區公所71年10月8日北市安民字第32178號審核宗教財團法人案件簡便行文表、原告財產清冊、臺北市大安地政事務所96年6月30日北市大地三字第09830904700號函、臺北市古亭地政事務所98年6月29日北市古地三字第09831062100號函、臺北市中山地政事務所98年6月30日北市中地三字第09831118600號書函、臺北市建成地政事務所98年6月29日北市建地三字第09831032
500號函、臺北市士林地政事務所98年6月29日北市士地三字第09831131600號函、臺北市信義區公所98年8月24日北市信民字第09832320500號函、被告98年8月17日北市民三字第09831950200號函、原告董事會專案表決投票紀錄等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:被告以原告未經報准即與陳建權簽訂系爭651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物之不動產買賣契約，而原告僅有上開不動產，原告將上開不動產全部出售，將使捐助財產全數滅失，已嚴重損害法人之權益，另原告買受之上開不動產設有最高限額抵押權，債務人偉欽公司如未能依約清償其債務，經其債權人聲請法院強制執行時；原告之財產並無任何保障，恐有遭強制執行而喪失之可能，乃依民法第32條規定，作成原處分否准原告所請，是否適法?本院判斷如下：
㈠按民法第32條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管
機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」第60條規定：「設立財團者，應訂立捐助章程。但以遺囑捐助者，不在此限。捐助章程，應訂明法人目的及所捐財產。以遺囑捐助設立財團法人者，如無遺囑執行人時，法院得依主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，指定遺囑執行人。」第61條規定：「財團設立時，應登記之事項如左：一、目的。二、名稱。三、主事務所及分事務所。四、財產之總額。五、受許可之年、月、日。六、董事之姓名及住所。設有監察人者，其姓名及住所。七、定有代表法人之董事者，其姓名。八、定有存立時期者，其時期。財團之登記，由董事向其主事務所及分事務所所在地之主管機關行之。並應附具捐助章程或遺囑備案。」第62條規定：「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。捐助章程或遺囑所定之組織不完全，或重要之管理方法不具備者，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，為必要之處分。」、土地登記規則第42條規定：「申請人為法人者，應提出法人登記證明文件及其代表人之資格證明。其為義務人時，應另提出法人登記機關核發之法人及代表人印鑑證明或其他足資證明之文件，及於登記申請書適當欄記明確依有關法令規定完成處分程序，並蓋章。前項應提出之文件，於申請人為公司法人者，為法人登記機關核發之設立、變更登記表或其抄錄本。義務人為財團法人，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。」、前司法行政部67年11月30日（67）臺函民字第10477號函釋：「財團法人處分教會財產，應如何予以便利？請討論案，經決議：（一）財團法人以一定之財產，為成立之基礎，此為主管機關許可其設立之主要條件，因此，財團法人如欲處分教會財產，主管機關依照規定自得本於職權行使監督權，主管機關並得詳審其董事會處分財產之決議與計畫，如有違反設立財團宗旨之行為者，應予核駁，如其處分財產之行為，並不違反設立財團之宗旨且合於其他有關法令之規定者，自可照准…。」、內政部71年7月23日臺內民字第103139號函釋：「財團法人為公益法人，以捐助人所捐助之財產為成立基礎，以辦理公益事務為目的。財團於登記前，應得主管機關之許可，受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況，及具有無違反許可條例與其他法律規定。基於宗教財團法人之社會公益性，並為健全其財產制度，以推展其目的事業，俾增進公共福利，而規定宗教財團法人處分不動產前應送經主管機關核可，此與限制私人財產權，自有不同。」、91年1月10日臺內民字第09100020810號函釋：「經登記有案之寺廟及辦妥財團法人設立登記之寺廟、教會（堂），其處分不動產應事先報經主管機關核准，所稱之「處分」係包括法律上及事實上之處分。」上揭函釋與法律規定意旨，尚無違背，被告辦理相關案件，自得援用之。法務部94年10月13日法律決字第0940039241號函釋：「主旨：貴府函詢有關民法第32條規定：『受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。』疑義乙案…說明：…
二、按民法第32條所稱主管機關得檢查受設立許可法人之財產狀況，其檢查之範圍應包括法人財產之保存、保管運用及財務狀況等；主管機關就法人之設立許可如規定法人之財產應經主管機關同意始得處分，當屬主管機關監督權行使之範圍，法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可…。又財產之處分除法律上之處分（例如移轉、設定擔保），事實上之處分（例如毀損財產）如損及法人業務之運作或存續，亦為主管機關監督權行使之範圍。」、95年6月9日法律決字第0950021319號函釋：「主旨：貴部再函詢民法第32條規定適用疑義乙案…說明：…二、按民法第32條規定：『受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。』財團法人以一定之財產為基礎，此為主管機關許可其設立之主要條件。主管機關如規定財團處分其財產，應經主管機關之同意，當屬主管機關監督權行使之範圍…，財團法人申請設立許可，主管機關如於許可設立時要求財團重要財產之處分，應經主管機關同意，俾審查財產處分行為有無違反財團設立之宗旨，似無不可，財團未經申請處分重要財產，違反設立許可之條件者，主管機關得依民法第34條規定撤銷設立許可…。」㈡查原告係以捐助不動產成立之教會財團法人，其章程於73年
8月14日修訂第9條規定：「本會財產之變動或處分應由財團法人董事會出席董事3分之2以上決議並報呈主管機關許可後辦理之。」(見原處分卷第33頁)原捐助財產為臺北市○○路○段○巷○號房地各1筆(見原處分卷第30頁)，嗣因財產有變更情形，至今僅存莊敬路事務所房地各1筆及原信義路事務所門前既成道路(見原處分卷第147頁)，為原告所不爭(見本院卷第41頁)。原告於98年5月22日與偉欽公司簽訂不動產買賣契約書，買受偉欽公司所有坐落臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分土地及其地上3筆建物（門牌號碼分別為臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1、7樓之2及9樓之3），旋於98年5月26日與訴外人陳建權簽訂不動產買賣契約書，出售其所有臺北市○○區○○段○○段651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物（門牌號碼為臺北市○○區○○路○○○巷○號7樓）含共同使用部分（建號為638，權利範圍為1/14）等事實，有不動產買賣契約書、申請書、原告基財信會98年第009號董事會會議紀錄、土地登記簿謄本及建物所有權狀等件附卷可按
(見原處分卷第39-85頁)。原告於98年8月24日，檢具申請書等相關文件，向臺北市信義區公所申請許可上開不動產之出售及購置，該區公所以98年8月31日北市信民字第09832389500號函轉被告辦理。經被告審認，原告未經報准即與陳建權簽訂系爭651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物之不動產買賣契約，原告將其僅有之不動產全部出售，將使其捐助財產全數滅失，已嚴重損害法人之權益。又原告所買受之臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分土地及其地上3筆建物，前經士林地方法院以95年7月3日士院鎮95執全莊字第496號函囑託該管地政事務所辦理假扣押登記（限制範圍全部）在案，另上開406地號持分土地（權利範圍為1376/100000）前經所有權人偉欽公司分別設定本金最高限額抵押權予永豐銀行（設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為1,540萬元）、中小企銀（設定權利範圍為468/100000，擔保債權總金額為1,200萬元）及最高限額抵押權予案外人林榮貴（設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為2,800萬元）；上開土地上之建物臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1及7樓之2等2筆房屋亦經設定本金最高限額抵押權予永豐銀行（設定權利範圍全部，擔保債權總金額為1,540萬元）及最高限額抵押權予林榮貴（設定權利範圍全部，擔保債權總金額為2,800萬元），另一地上建物臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號9樓之3房屋亦經設定本金最高限額抵押權予中小企銀（設定權利範圍全部，擔保債權總金額為1,200萬元），有土地及建物登記第二類謄本影本可憑(見原處分卷第151-164頁)。再查原告買受上開不動產之買賣契約書第7條約定：「甲方（即原告）擬處分本件買賣之標的物時，乙方（即偉欽公司）應予不妨礙甲方處分之時限內清償本標的物之銀行融資餘額，並塗銷設定抵押及其他他項權利。」(見原處分卷第40頁)原告於登記取得上開不動產時，偉欽公司不須塗銷上開不動產之抵押權設定，日後偉欽公司如未能依約清償其債務，經其債權人聲請法院強制執行時，原告之財產並無任何保障，該財產恐有遭強制執行而喪失之可能，是被告依民法第32條所定監督之責，審認原告所為出售其所有臺北市○○區○○段○○段651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物而購置未塗銷最高限額抵押權之不動產，嚴重影響其法人之存續。從而，被告否准原告申請許可其不動產出售及購置之處分，揆諸首揭規定及函釋意旨，尚無不合。
㈢原告雖主張臺北市政府網站「市民e點通」網頁所示「宗教
（祠）財團法人申請變更財產許可」之處理期限為15日，即為對市民之承諾，具有法律之效力與責任，原告申請書送達臺北市信義區公所日期為98年8月24日，原處分發文日期為同（98）年9月18日，原告收受原處分日期為同（98）年9月24日，則被告之處理時間自原告送件日起至原告收文日止共計31天，已逾15天之多，違反臺北市政府及行政程序法第
8條規定，為逾時不覆，在限期之日即為無異議，應視為同意即為核准之意，至逾期所發之函理當自始即不具效力云云。惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條固有明文規定。再按行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政機關欲去除信賴基礎。查臺北市政府網站「市民e點通」網頁所示之處理期限係依行政程序法第51條第1項規定授權訂定，其中「宗教（祠）財團法人申請處分財產、合建、自建許可」之處理期限為22日，原告主張為「宗教（祠）財團法人申請變更財產（處分財產、合建、自建完成後）許可」之處理期限為15日，容有誤解。次查，原告以基財信98字第010號申請書送達臺北市信義區公所收文日期為98年8月24日（星期一），臺北市信義區公所函轉被告日期為同98年8月31日（星期一），被告收文日期為98年9月2日，原處分發函日期為同98年9月18日（星期五），與臺北市政府所定公告之處理期限22日尚稱相當合理。縱令原處分處理期限逾越臺北市政府所定公告之處理期限22日，核與行政程序法第8條規定之信賴保護原則無涉，不因此發生視為被告同意之效力，亦不構成行政程序法第111條所定行政處分無效之情形。是原告此部分之主張，尚非可採。
㈣原告另主張其有一段時間停止運作，只剩下一位常務董事有
聯絡，房子空在那裡，如果維持現狀，反而損及法人業務的運作，因為無法運作沒有錢，原告希望能藉著賣了房子有點錢，可以用其中一部分去買汐止的三棟廠房，被告沒有查明廠房的殘值，也沒來詢問原告，只說有風險就駁回，但正常的買賣本來就有風險，被告有擴大權利之情形云云。惟查:⒈系爭651及663-7地號等2筆持分土地及其地上建物係原
告僅有具有價值之不動產，原告出售之處分行為，將使其捐助財產全數滅失，而留存價值甚低之道路用地1筆，嚴重損害原告法人之權益，已如前述。又原告所買受之臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號持分土地及其地上3筆建物，業經士林地方法院以95年7月3日士院鎮95執全莊字第496號函囑託該管地政事務所辦理假扣押登記（限制範圍全部）在案，有土地及建物登記第二類謄本在卷可按(見原處分卷第151-164頁)。而假扣押係債權人就金錢請求或得易為金錢請求之請求，為保全將來之強制執行，將債務人之責任財產查封，剝奪其處分權，防止責任財產因債務人之處分而喪失，以維持財產之現狀。另土地登記規則第141條第1項規定「土地經法院或行政執行處囑託辦理查封、假扣押、假處分或破產登記後，未為塗銷前，登記機關應停止與其權利有關之新登記。但有下列情形之一為登記者，不在此限：一徵收、區段徵收或照價收買。二依法院確定判決申請移轉、設定或塗銷登記之權利人為原假處分登記之債權人。繼承。四其他無礙禁止處分之登記。」則原告所買受之上開不動產，在假扣押登記塗銷前，不能辦理所有權移轉登記，偉欽公司已陷於給付不能之狀態，而原告與偉欽公司之不動產買賣契約書就此並未有特別約定(見原處分卷第39-41頁)，原告是否確能取得上開不動產之所有權，已非無疑。
⒉再按「最高限額抵押權係指債務人或第三人提供其所有之
不動產，就債權人對債務人一定範圍內之不特定債權，在一定金額限度內為擔保之特殊抵押權。是以最高限額抵押權所擔保者，係在一定範圍內之法律關係(即基礎關係)所不斷發生之債權，故抵押權存續期間內已發生之債權，雖因清償或其他事由而消滅，原訂之抵押權契約依然有效。嗣後在存續期間內陸續發生之債權，債權人仍得對抵押物行使權利。(二)最高限額抵押契約定有存續期間者，其訂約之目的顯在擔保存續期間內所發生之債權，亦即凡在存續期間內所發生之債權皆為抵押權效力所及，除債權人拋棄其權利外，自不許抵押人於抵押權存續期間屆滿前任意終止契約。縱令嗣後所擔保之債權並未發生，僅債權人不得就未發生之債權實行抵押權而已，非謂抵押人得於存續期間屆滿前任意終止契約而享有請求塗銷抵押權設定登記之權利。故定有存續期間之最高限額抵押契約，未定有決算期者，在期間未屆滿前，須其擔保之債權所由生之契約已合法終止，或因其他事由而消滅，且無既存之債權，而將來亦確定不再發生債權，其原擔保之存續期間內所可發生之債權已確定不存在，依抵押權之從屬性，方許抵押人請求塗銷抵押權設定登記，此為本院83年台上字第1055號判例意旨所在。」最高法院92年度台上字第2340號判決意旨參照。
⒊查原告所買受之坐落臺北縣汐止市○○段○○○○段406
地號土地（權利範圍為1376/100000）前經所有權人偉欽公司分別設定本金最高限額抵押權予永豐銀行(設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為本金最高限額1,54
0萬元、存續期間自86年1月18日起至116年1月17日止)，中小企銀(設定權利範圍為468/100000，擔保債權總金額為本金最高限額1,200萬元，存續期間自86年10月28日起至136年10月27日止）及最高限額抵押權予案外人林榮貴（設定權利範圍為908/100000，擔保債權總金額為最高限額2,800萬元，存續期間自94年12月7日起至110年12月31日止）；坐落臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1及7樓之2等2筆房屋亦經設定本金最高限額抵押權予永豐銀行（設定權利範圍全部，擔保總金額為本金最高限額1,540萬元，存續期間自86年1月18日起至11
6年1月17日止）及最高限額抵押權予林榮貴（設定權利範圍全部，擔保債權總金額為最高限額2,800萬元，存續期間自94年12月7日起至110年12月31日止），坐落臺北縣汐止市○○街○○○巷27之19樓之3房屋亦經設定本金最高限額抵押權予中小企銀（設定權利範圍全部，擔保總金額為最高限額1,200萬元，存續期間自86年10月28日起至
136年10月27日止），有上開土地及建物登記第二類謄本影本可按(見原處分卷第151-164頁)。可知，原告所買受之坐落臺北縣汐止市○○段○○○○段406地號土地，擔保債權總金額合計高達5,540萬元，坐落臺北縣汐止市○○街○○○巷27之1號7樓之1及7樓之2等2筆房屋，擔保債權總金額合計高達4,340萬元，坐落臺北縣汐止市○○街○○○巷27之19樓之3房屋，擔保債權總金額計1,20
0萬元。另依原告提出之增加財產清冊記載，上開不動產市價至少共約3,600萬元(見原處分卷第54頁)，足見，擔保債權總金額5,540萬元高於上開不動產之市價3,600萬元，而最高限額抵押之存續期間分別至110年、116年及136年始行屆滿，在此存續期間內陸續發生之債權，債權人永豐銀行等均得對抵押物行使權利。一旦偉欽公司未能依約清償債務，其債權人可隨時聲請法院強制執行，查封拍賣上開不動產受償，原告並無任何保障，嚴重影響其法人之存續。且原告迄未提出財產評估資料證明上開不動產之殘值，則原告空言主張，未能舉證以實其說，不能採信。原告復陳稱正常的買賣本來就有風險(見本院卷第41頁)，則其明知所買受之上開不動產可能遭債權人拍賣致財產全數喪失之風險，仍以1,200萬元之價金，買受上開不動產，無條件擔任偉欽公司之物上保證人，不能認係有利於原告之業務運作，是原告此部分之主張，委無可採。
㈤至原告主張法律未規定財團法人的主事務所必須要擁有房屋
的所有權云云，並提出內政部民政司98年6月17日台內中民字第0980000185號函為憑。惟查，該函係內政部民政司對偉欽公司就「宗教財團法人等非營利之財團法人新設立及遷址，是否可以承租方式取得使用權作為主事務所之用」乙事，所為之回覆(見本院卷第47頁)，與本件被告應否許可原告買賣不動產，並無直接關連，尚難據為有利於原告之認定。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判命被告應作成許可原告出售台北市○○路○○○巷○號7樓房地，及購買台北縣汐止市○○街○○○巷○○○○號7樓之1、之2、9樓之3房地之申請之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月8日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官吳慧娟
法官陳心弘法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月8日
書記官劉道文