裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第23號判決
裁判日期：民國100年07月12日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決
100年度訴字第23、88號民國100年6月28日合併辯論終結原告 黃靜怡 訴訟代理人 陳旻沂 律師複代理人 吳艾黎 律師原告台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳品妤 律師被告高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 郭景聖 （100年度訴字第23號）
張訓嘉 律師 何嘉昇 律師（上2律師為100年度訴字第88號訴上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年12月20日環署訴字第0990089970號訴願決定，分別提起行政訴訟（本院100年度訴字第23號、第88號），本院合併判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
（一）按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127條定有明文。經查，本院100年度訴字第23號及第88號土壤及地下水污染整治法事件，係原告台灣中油股份有限公司（下稱台灣中油公司）不服被告民國99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告（下稱系爭公告）及99年6月25日高市府環2字第0990037179號函（下稱系爭處分），及原告黃靜怡不服系爭公告及系爭處分關於高雄市○○區○○段776-
10、776-27地號（訴願決定書第4頁誤載為同段776-26地號）等2筆土地（下稱系爭2筆土地）部分，而分別提起之行政訴訟，兩件均基於同一之事實及法律上之原因，本院爰依上開法律規定合併辯論及合併裁判，先予敘明。
（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是依上開條文提起撤銷訴訟者，必原告起訴時認為自己之權利或法律上利益，受違法行政處分之侵害，始得為之。又依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第19款規定：「污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」污染土地關係人於控制場址公告後，污染行為人不明或不執行控制計畫時，並應依土污法相關規定負其責任（99年2月3日土污法第2條第19款修正理由參照），故土污法第12條有關公告污染控制場址之規定，亦兼具保障污染土地關係人之利益，避免其因違法之控制場址公告，而必須負擔後續土污法所定各項義務之規範目的，則污染土地關係人不服污染控制場址之公告者，自應許其依法請求救濟。經查，本件原告黃靜怡為系爭2筆土地之共有人，有其提出之土地及建物所有權狀、土地登記第2類謄本（部分）影本附本院及原處分卷可稽。是被告公告苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段776、776-10、776-27地號等49筆土地）為「土壤污染控制場址」（下稱系爭場址）後，原告黃靜怡即為土污法第2條第19款規定之污染土地關係人，則其主張系爭公告違反土污法第12條規定，致損害其權利或法律上利益之情形，自有提起本件行政訴訟之訴訟權能。
（三）又按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第28條第1項前段規定：「與訴願人利害關係相同之人，經受理訴願機關允許，得為訴願人之利益參加訴願。」第31條前段規定：「訴願決定對於參加人亦有效力。」是人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，固應先踐行訴願程序，始得依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟。惟依訴願法第28條第1項規定參加訴願者，因其與訴願人之利害關係相同（包含訴願參加人認為該違法行政處分亦侵害其權利或法律上利益之情形），訴願決定如駁回訴願（亦即維持該違法行政處分），則該訴願決定對訴願參加人之權利或法律上利益亦發生效力，訴願參加人對於訴願決定如有不服，亦應許其提起撤銷訴訟，謀求救濟。經查，本件原告台灣中油公司因不服系爭公告提起訴願後，訴外人國家海景名廈管理委員會亦於99年9月6日，以其住戶所有土地及建物位於系爭場址內，對於系爭公告與台灣中油公司利害關係一致，請求參加訴願；嗣於99年11月5日復變更以住戶即原告黃靜怡名義申請參加訴願，則行政院環境保護署（下稱環保署）決定駁回訴願，對訴願參加人即原告黃靜怡亦有效力。揆諸上開規定及說明，原告黃靜怡不服該訴願決定而提起本件行政訴訟，亦無不合。
二、事實概要︰緣原告台灣中油公司所屬煉製事業部高雄煉油廠苓雅寮儲運所（下稱苓雅寮儲運所）於78年間發生漏油事件後，即成立緊急處理小組，並陸續辦理土壤整治及相關調查監測工作。
嗣被告於97年間委託正修科技大學及其分包廠商中環科技股份有限公司（下稱中環公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，乃於97年2月18日會同檢測人員至系爭場址執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果2處（3個）土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度分別為1,140mg/kg、5,660mg/kg
、17,800mg/kg，超過土壤管制標準（1,000mg/kg）。被告於98年間復委託展立工程顧問股份有限公司（下稱展立公司）及其分包廠商台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並於98年5月19日至21日會同檢測人員至系爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物濃度分別為9,990mg/kg、15,000mg/kg、14,300mg/kg、10,200mg/kg，亦超過土壤管制標準。被告於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物檢測值分別為11,300mg/kg、12,700mg/kg、10,000mg/kg，仍超過土壤管制標準。被告乃依土污法第12條第2項及行為時同法施行細則第13條規定，以系爭公告而公告新光社區（含系爭2筆土地等共49筆土地）為土壤污染控制場址，並公告其測得之前揭污染物及污染情形；另依土污法第13條第1項規定，命原告台灣中油公司於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，並依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命原告台灣中油公司於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌。原告台灣中油公司不服，提起訴願；原告黃靜怡亦於99年11月5日申請參加訴願。案經環保署決定訴願駁回，原告2人仍不服，遂分別提起行政訴訟，經本院合併辯論及合併裁判。
三、原告中油公司主張︰
（一）系爭公告之內容，除說明公告依據、場址名稱、場址地號、場址現況概述及污染狀況外，並未就新光社區之「污染來源」有所說明，無從判斷被告對新光社區之污染來源是否已調查明確。原告雖於78年間發生柴油漏油事件，惟當時漏油點在高雄市○○路○○○路交叉路口西北角，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，嗣後係因高屋建設股份有限公司（下稱高屋公司）與東帝士營造股份有限公司（下稱東帝士公司）為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水致使鄰近之聯宏成功大樓建物受損，同時將油品污染物帶至新光社區。是新光社區之污染來源及成因，並非被告所預想之簡單明確，實際上尚待進一步的釐清及查證。故系爭公告並不符合土污法第2條第1項第17款及第12條第2項所規定之「污染來源明確」要件，被告遽指定新光社區為土壤污染控制場址，並不合法。
（二）系爭公告認定污染行為人為原告部分未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實、理由，復未依同法第114條第l項第2款規定事後記明理由，系爭公告顯然違法，應予撤銷：
1、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰1、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。2、主旨、事實、理由及其法令依據。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧2、必須記明之理由已於事後記明者。」行政程序法第96條第1項第1款、第2款及第114條第1項第2款分別定有明文。又最高行政法院96年度判字第594號判決略以：「‧‧‧八、‧‧‧（一）1、‧‧‧另依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。‧‧‧」又最高行政法院93年度判字第1624號判決略以：「‧‧‧四、本院按：‧‧‧書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。‧‧‧。」
2、系爭公告認定新光社區為土壤污染控制場址，並於公告事項五載明：「其他重要事項：污染行為人為台灣中油股份有限公司。」而認定原告台灣中油公司為污染行為人，法令依據為土污法第12條第1項、第2項及行為時土污法施行細則第13條規定。然而，系爭公告有關認定明確之污染來源乙節，並未記載被告為何如此認定之理由。原告無從就系爭公告判別被告對新光社區之污染源是否經調查？為如何之調查而認定原告為污染來源？關於系爭公告未記載認定原告台灣中油公司為明確之污染來源之理由乙節，系爭公告應予撤銷。
（三）按「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：‧‧‧4、豎立告示標誌或設置圍籬。」「直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」土污法第13條第1項前段、第15條第1項第4款及第2項分別定有明文。查系爭處分係以系爭公告之內容為據而命原告台灣中油公司提送污染控制計畫及豎立告示標誌。惟承前所述，系爭公告指定新光社區為土壤污染控制場址及認定污染行為人為原告台灣中油公司等節，有程序及實體上之違法不當，依法不應予以維持，則系爭處分自應連同系爭公告一併予以撤銷，始符法理。
（四）中環公司之檢驗報告不足採信：
1、被告係於97年2月18日會同中環公司檢測，卻於99年2月19日始公告委託中環公司，並溯及00年0月0日生效，業違反行政程序法第16條第1項及第2項規定，故中環公司之檢測報告應不予適用。
2、又中環公司97年2月18日檢測時之土壤污染管制標準第4條規定：「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」該管制標準於97年5月1日修正時始被刪除，使得解釋上該條改為包含飽和含水層。惟中環公司檢測報告關於總石油碳氫化合物1,140mg/kg及17,800mg/kg之兩個採樣點卻明確備註「屬飽和含水層」，從而中環公司報告之採樣點顯與行為時管制標準不合，不足憑採。
（五）台檢公司之檢驗報告不足採信：
1、土壤含水率為何，會影響乾基與濕基之間的換算比例，比對中環公司之檢驗報告明確記載採樣點之含水率分別為30.5％、23.6％、21.9％、21.9％，但台檢公司之檢驗報告卻隻字未提；被告嗣於本件行政訴訟中所提出之台檢公司各項檢驗資料（被證1）亦未記載，使報告之讀者無法據以了解換算比例，實為嚴重疏漏。是台檢公司之檢驗報告未記載土壤含水率，並不足採信。縱然台檢公司為依環保署環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，但不表示經行政機關審查合格者，其每次採樣均符合規範，舉例而言，邇近部分GMP食品大廠不也曾經相關行政機關認證合格卻販賣含有塑化劑之食品？
2、再按「依本法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定，除經中央主管機關核准者外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。前項檢測機構應具備之條件、設施、許可證之申請、審查、核（換）發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序、儀器設備、檢測人員、在職訓練、技術評鑑、盲樣測試、檢測方法、品質管制事項、品質系統基本規範、檢測報告簽署、資料提報、執行業務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。依第1項規定進行土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定時，其方法及品質管制之準則，由中央主管機關定之。」土污法第10條定有明文。且按「檢測機構執行環境檢驗測定業務時，應遵行下列規定：‧‧‧2、依中央主管機關公告之檢測方法及品質管制事項之程序，作成標準作業程序手冊，置於檢驗室備查並據以執行檢測。3、依中央主管機關公告之品質系統基本規範編制檢驗室管理手冊執行其業務。」環境檢驗測定機構管理辦法第17條第2款及第3款亦有明文。而品保品管屬於品質系統之一部，以環境檢測而言，係為確保環境檢測自採樣至分析之整個流程符合特定規範，而使檢測結果可以信賴。從而，所謂品保品管資料並非卷附區區幾頁品保品管報告即為已足，蓋該品保品管報告僅為實驗室裡之品質管制事項，然實驗室外諸如採樣紀錄之相關說明卻付之闕如。
3、原告台灣中油公司前曾委託台檢公司檢驗「高廠地下環境調查技服工作」（台灣中油高雄煉油廠土壤採樣檢驗報告附本院卷參照），以該檢驗報告為例，該報告多達數十頁，除類似於本件卷附之品保品管報告外，尚附有土壤採樣計畫書、採樣照片、採樣點位置圖、土壤採樣紀錄表等資料，如此整份完整之報告，方屬完整之品保品管資料。兩相對照之下，本件卷附台檢公司檢驗報告之闕漏草率，顯然一望即知。
4、又按「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法」敘及：「‧‧‧三、干擾：‧‧‧
（二）火焰離子化偵測器為非選擇性偵測器，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。」以本件新光社區而言，住家非在少數，若在分析時未經過土壤淨化程序，則家庭產生的有機碳氫化合物將干擾分析結果。惟查，台檢公司之檢驗報告並無相關資料足證分析時業經分辨新光社區當地土壤之總石油碳氫化合物種類，則其中恐有非石油類之有機碳氫化合物之干擾，造成分析結果之不準確。
（六）原告台灣中油公司非污染行為人；退步言之，原告台灣中油公司亦非唯一污染行為人：
1、按最高行政法院39年判字第2號判例略以：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」又最高行政法院89年度判字第1767號判決亦謂：「‧‧‧理由‧‧‧行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。‧‧‧查所謂『大量排放空氣污染物』，既為空污法第20條第1項違章行為之成立要件。而原告並一再否認其反應器發生氣爆後，反應器內鄰二甲苯有自破裂溢散大量排放而造成空氣品質嚴重惡化、危害國民健康之情事；則就原告有『大量排放空氣污染物』之違法事實，自應由被告負舉證責任。‧‧‧。」
2、次按土污法第2條第15款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（1）洩漏或棄置污染物。（2）非法排放或灌注污染物。（3）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（4）未依法令規定清理污染物。」查原告台灣中油公司雖於78年發生柴油漏油事件，然當時漏油點在高雄市○○路○○○路交叉路口西北角，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，嗣因高屋公司與東帝士公司為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水，致使鄰近之聯宏成功大樓建物受損，同時把油品污染物帶至新光社區，屬於洩漏或棄置污染物，符合土污法第2條第15款第1目之類別。
3、從而，新光社區之污染行為人應為高屋公司與東帝士公司，而原告台灣中油公司於78年間所發生之柴油漏油事件與本件新光社區發現油品污染物間並無直接因果關係，被告並未舉證原告台灣中油公司洩漏或棄置污染物於新光社區；退步言之，縱新光社區之總石油碳氫化合物為78年之漏油，原告台灣中油公司亦非唯一污染行為人，污染行為人應包含高屋公司與東帝士公司。
4、謹陳報原告就「台灣中油股份有限公司苓雅寮儲運所（特貿二南）整治計畫」節錄之地下水流向圖。查特貿二南地區位於系爭新光社區之西側，為原告因苓雅寮儲運所漏油事件而制定整治計畫之區域，該整治計畫曾送被告審核並依法陳列、揭示完畢。根據該地下水流向圖，即可明顯看出地下水流向是往南流向高雄港通往海洋，被告質疑原告所提出「地下水流向與新光社區污染區域位置圖」之證據能力云云，實屬無稽。
5、次查，苓雅寮儲運所的地下水位因潮汐的影響，高低差最大不過16公分（以98年10月為例，地下水位高低差最大者為98年10月6日約43公分與98年10月5日約27公分，相差約16公分），與海景大樓建3層地下室開挖深度逾10公尺、東帝士85大樓建5層地下室，開挖深度逾20公尺，而在建築工程實務上興建地下建物，必須抽水使地下水位降低至略低於開挖深度以下之水位（此鑿井抽水之行為於建築工程實務稱為「點井」），可見潮汐的影響（10~20公分）根本無法和工程抽水洩降量（10~20公尺）比。
6、進一步言之，因潮汐的影響所造成的地下水位之變化，會是整個大區域地下水位同步升降，因為沒有高低位差，地下水表面的浮油原則上不易水平流動，故對浮油流動的方向影響不大，但局部區域大量抽除地下水（如點井）所造成的地下水位洩降錐，因為會造成明顯之高低水位差，對浮油流動的方向影響極劇，兩者的差異一看即知，足證污染行為人應包含高屋公司與東帝士公司。被告漏未將高屋公司與東帝士公司並列為污染行為人，顯非適法。
（七）關於「中油苓雅寮儲運所地下水污染整治情形報告」「苓所污染整治簡報」（附鈞院100年度訴字第23號訴願卷第257頁以下）之意見：
1、該報告及簡報，或為原告以往提供給被告或有關部門參考而製作之文件，惟並未標示製作人及製作時間，原告台灣中油公司就其形式真正與實質真正表示爭執。換言之，原告台灣中油公司並不同意該報告及簡報得作為本件判斷之證據資料。
2、且就該報告及簡報內容而言，似為78年間漏油之浮油回收處理報告，惟原告台灣中油公司並非將78年漏油帶至新光社區之污染行為人，高屋公司與東帝士公司才是使新光社區當地土壤出現石油污染物之污染行為人。原告台灣中油公司僅係善盡企業社會責任而協助回收浮油，尚不得僅憑回收浮油之行為，即逕認其承認為污染行為人等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函）均撤銷。
四、原告黃靜怡主張：
（一）原告黃靜怡為系爭2筆土地之共有人，被告公告系爭場址後，依土污法第12條第3項規定，不僅必須將此事由登載於土地登記簿，進而影響原告黃靜怡對於出售系爭2筆土地應有部分及其上建物之可能性及價格，且原告黃靜怡依上開法律亦有配合相關管制措施之義務，自有「權利或法律上利益」受損情形，得依行政訴訟法第4條第3項規定而提起本件行政訴訟。
（二）系爭2筆土地早於80年5月28日間即動工而挖除地表下10公尺內（至少亦有6.62公尺）之污染土壤而興建國家海景名廈大樓，並於84年2月10日建造完成。目前該大樓地表下之使用狀況為鏤空之地下2層樓（實際為3層樓高）之停車避難空間，並無任何土壤，更沒有受污染之土壤，自不能與隔鄰附近之土地相提併論而一併公告為系爭場址。
（三）系爭漏油事件係發生於00年間，故縱使系爭2筆土地也有受到污染，也於嗣後興建大樓時，為了興建地基及地下3層樓高之停車避難空間而挖除土壤矣。且由高雄市政府工務局（84）高市工建築使字第00277號使用執照之附表可知，本棟大樓地上為21層，建物高度為69.60公尺，由此可計算得知每層樓之高度為3.31公尺；又該大樓地下有2層，亦即地下樓層之深度應有6.62公尺，若再加計地基，則其深度更深。則系爭大樓於興建時至少也挖除了10公尺深的土壤（縱認為只有2層樓高，也已挖除了6.62公尺深的土壤）。目前之使用狀態則為鏤空之空間，作為停車避難空間及放置機電及儲水設備等之用，建築材料結構則為鋼筋混凝土（RC），亦即系爭2筆土地之地表下10公尺（至少為6.62公尺）內，已無任何土壤（被告對此亦不否認地基之土壤已經挖除），更遑論有受污染之土壤。
（四）被告實施之採樣地點，只有一個SE04採樣點（採樣深度則為4公尺）疑似位於系爭776-27地號土地內（但也是在建築本體及地下室以外之法定空地內），其餘採樣點均不在系爭2筆土地內，且採樣最深之地點，只有地表下5公尺左右，可見被告係在隔鄰附近之其他土地採樣，再以大片面積區域、想當然爾之方式，將系爭2筆土地認定是在大片污染區域內而公告之，亦即被告既未考量系爭2筆土地已因興建大樓而挖除地表下10公尺（至少為6.62公尺）內之土壤，現場已為鏤空之空間，並無土壤存在之事實，即率邇將系爭2筆土地與隔鄰附近土地相提併論而一併公告為系爭場址範圍，實有違誤。
（五）縱認SE04採樣點係位於系爭776-27地號土地之法定空地內，惟該採樣點既非位於已開挖（挖除土壤）面積範圍內，且法定空地面積亦屬較小之比例（參見被告提出之「彩色地籍套疊圖及開挖面積示意圖」），甚至在興建大樓時亦已挖除法定空地內之土壤，因此被告以此較小疑似有受污染之虞之面積，即將較大面積之系爭2筆土地面積全部均公告列為污染場址範圍，仍有違比例原則。
（六）環保署訴願決定書之理由欄第七項雖謂「另有關國家海景名廈大樓於發生漏油污染後，雖於改建時將上層污染之泥土清除，惟當下漏油之污染係隨著抽水之地下水流擴散，其污染物仍會透過地下水慢慢釋出，並吸附於土壤之孔隙中」云云，惟查：
1、系爭大樓地面層樓高21層，興建時必須興建更深之地基與停車空間，因此並非採取一般透天房屋或低樓層公寓之直接明挖方式，而是採取連續壁之施工方式，亦即係先在工地四週垂直植入多片鋼板樁於地表下後，又綁鋼筋再灌入混凝土使其凝固，形成50公分寬之鋼筋混凝土牆面，以阻絕土壤崩塌及地下水流入等影響施工之不利因素後，才將四面混凝土牆所包圍之地下土壤挖除，然後在最底部興建鋼筋混凝土之地基，亦即系爭大樓於興建時，因已事先興建地下阻絕設施而無「隔鄰附近土地之污染水源或土壤再次進入系爭2筆土地內」之情形。因此，環保署訴願決定之認定與事實不符而有違誤。
2、又若考量地下水流動之特性，則似應將更大區塊或高雄市均列為公告範圍才是，但系爭場址右上角土地（應是三多戲院及其他建築物所坐落之土地）並未列為公告場址範圍內（參見被告提出之超出管制標準之網格與範圍內包含之地籍套疊圖），可見被告辯稱係考量地下水之特性，而將系爭2筆土地列為公告範圍內云云，即屬矛盾。
（七）被告泛言為了保護健康及環境而有公告列為控制範圍之必要云云。惟查，原告黃靜怡（或附近居民）並無使用地下水之情形，且系爭2筆土地已無污染土壤之存在（縱使認為SE04採樣點在776-27地號土地之法定空地內，也只是少部分之土壤），並無危及健康及環境之情形，故仍無公告列為系爭場址範圍之必要。被告公告系爭2筆土地為系爭場址範圍，實有違土污法第12條規定等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函）關於原告坐落高雄市○○區○○段776-10、776-27地號等2筆土地為「土壤污染控制場址」部分均撤銷。
五、被告則以︰
（一）本件污染經被告依法調查，由中環公司及台檢公司等具有環境檢驗測定機構許可證之公司，依環保署公告之土壤採樣方法（NIEAS102.61B）進行採樣，並以環保署公告之總石油碳氫化合物分析方法（NIEAS703.61B）進行分析。經多次檢測結果，系爭場址之污染物濃度均超過管制標準，甚有超過標準10餘倍之情形，堪信該區域土壤、地下水已遭受嚴重污染。基於維護國民健康之目的及後續管制措施施行之考量，被告將網狀採樣區域範圍內之新光社區認有相同污染源，列屬控制場址，實非無由。
（二）系爭污染物係源自苓雅儲運所78年之漏油，本件污染來源明確無疑：
1、原告台灣中油公司於98年2月12日所提「新光社區緊急應變計畫（修正二版）」敘明其自78年發生成功路漏油事件後，即陸續辦理浮油回收、油氣回收及土壤整治等工作；且於99年3月19日煉高字第09910106900號函亦自承：78年6月柴油輸油管洩漏後，由於當時東帝士85大樓基礎興建施工而大量抽出地下水，造成部分洩漏柴油也隨之擴散到附近住宅區；其並於起訴狀陳稱：78年發生柴油漏油事件，‧‧‧嗣後係因高屋公司與東帝士公司為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水致‧‧‧把油品污染物帶至新光社區。由上足見，系爭場址之污染源客觀上係來自78年苓雅儲運所漏油事件，當無疑義。原告台灣中油公司未清除油品污染物，致污染物擴散至系爭場址，自應負污染行為人責任。
2、系爭場址之土壤受污染原因，姑不論是否尚有其他污染途徑（例如漏油直接污染系爭場址之土壤，或擴散滲透至系爭場址之土壤等），惟原告台灣中油公司自承為抽取該場址受油品污染之地下水所致，而該地下水之污染原因即為苓雅寮儲運所漏油所致，則此與被告對於污染源來自漏油之認定並無二致，從而系爭場址之土壤染污來源為原告苓雅寮儲運所之漏油，已臻明確。原告台灣中油公司於20多年前即已發現苓雅寮儲運所發生漏油之土壤污染，早應盡力排除地下水中之污染並避免污染擴散，惟其竟聽任該污染物質存在於地下水中，漠視附近居民飲用水之安全，自不得以他人施工抽水之合法行為，卸免其污染行為人所應負之整治責任。
3、原告台灣中油公司雖主張依地下水之流向，78年漏油事件之油污應不會流往系爭場址云云。然而，姑且不論原告所稱地下水流向是否正確，惟地下水之水位高低並非固定一成不變，而係會隨著雨季或潮汐（苓雅寮儲運槽鄰近海邊港口），導致地下層水含量增加，而有起伏。是原告台灣中油公司陳稱78年漏油事件之油污應不會流往系爭場址云云，尚非的論。
4、至於原告台灣中油公司提出之「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」並無記載製作名義人，且未說明其觀測期間、觀測方法、觀測人員、觀測工具之名稱與數量，被告謹否認其真正。況且，該圖係本件污染發生後所單方作成，性質上本非得作為證據，自無從以此作為苓雅寮儲運所之漏油不可能擴散至系爭場址之證明。
5、由原告台灣中油公司提出之「苓所污染整治簡報」第1頁及第2頁可知，其明知其污染地下水之範圍，已擴及系爭場址下，致使系爭場址之土壤遭受污染。又依該簡報所載：「‧‧‧二、油氣回收系統改善工作：為了改善新光路140巷內及成功路東側（按即本件控制場址）油氣偏高的問題，在80年至81年間陸續設置15座抽氣井，抽取地下油氣，並在84年5月至11月間在新光路140巷內及成功路東側設置9座供氣井，以壓縮機利用Airsparging方式，將壓縮空氣經管線，送入供氣井‧‧‧。」可知原告台灣中油公司當時已明知系爭場址因苓雅寮儲運所漏油事件而導致土壤受到污染，並因而提出整治計畫。原告台灣中油公司雖於本件訴訟中否認該簡報之真正，惟該簡報係其於訴願程序中提出，臨訟卻否認其真正，改稱污染來源不明確云云，顯難採信。
（三）關於本件污染行為人：
1、原告台灣中油公司不否認苓雅寮儲運所於78年間發生漏油事件，惟主張係因高屋公司及東帝士公司抽取地下水，將油品污染帶至新光社區所致，對於本件污染源來自其洩漏油品乙節亦不否認，依土污法第2條第15款第1目規定，已符合污染行為人。高屋公司及東帝士公司是否因抽取地下水之行為，而同為污染行為人，乃被告是否得增加認定其他污染行為人之問題，對於本件油品污染物係苓雅寮儲運所漏油事件所致，原告係土污法第2條第15款第1目洩漏污染物之污染行為人之認定並不生影響。又東帝士公司與高屋公司為興建大樓，於施工過程之抽水作業，並不符合土污法第2條第5款污染行為人之定義，此經環保署99年8月24日環署土字第0990077189號函釋在案。況且，原告台灣中油公司於系爭公告作成前，亦陳述意見主張高屋公司、東帝士公司應與其同為本件控制場址之污染行為人，而非主張其非本件污染行為人。
2、縱設本件確有多數污染行為人，惟多數污染行為人對於污染整治應負連帶責任，亦即主管機關可向其中任何一者追償百分之百之整治責任，任一污染行為人自不得因有其他污染行為人之存在而卸免其應負之連帶責任（修正後污染整治法第31條【修正前土污法第25條】、民法第273條規定參照），此為鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決之一貫見解。況且，單純抽取地下水之行為係一般興建房屋應有之合法行為，並不該當土污法第2條第15款所列污染行為人之各項污染行為類型。原告台灣中油公司主張有其他污染行為人而提起本件行政訴訟，意圖卸免其責任，自無足採。是本件土壤污染物達土壤污染管制標準，其污染來源為苓雅儲運所漏油，已臻明確，被告公告系爭場址，並認定原告台灣中油公司為污染行為人，於法並無違誤。
（四）關於中環公司之檢測報告：
1、原告雖爭執中環公司進行採樣時，被告並未依法刊登政府公報，其檢測報告不應做為公告系爭場址之依據云云。惟行政程序法第16條第1項及第2項規定，係指行政機關將公權力委託交由民間團體或個人行使，若民間團體或個人僅係輔助行政機關執行公權力，而執行公權力之主體仍為行政機關，則該個人在學理上乃稱為行政助手，與委託私人行使公權力乃屬不同情形。查被告係委託中環公司進行土壤之採樣、檢測，未涉及公權力之行使。就有關公告污染控制場址之公權力行使，仍由被告自行為之。從而，被告並無委託中環公司行使公權力，自無行政程序法第16條規定之適用。況且，被告是否於中環公司進行採樣前辦理公告，並不影響其檢驗結果之正確性，被告自得將該檢驗結果作為公告系爭場址之依據。退步言之，縱中環公司之檢測結果無法作為公告系爭場址之依據。但被告另委託台檢公司之檢測結果亦顯示系爭控制場址中有7處採樣點之總石油碳氫化合物逾管制標準，是被告認定、公告系爭場址，於法洵屬有據。
2、又系爭公告除以中環公司之檢測報告為據外，並有台檢公司之檢測報告為公告之依據，而台檢公司之檢測時點係於98年間，故修正前土壤污染管制標準第4條之規定，並不適用於台檢公司之檢測報告。又系爭公告除以97年2月18日中環公司之檢測結果為據外，尚有98年5月19日至21日及98年10月12日台檢公司之檢驗結果為依據。參以「苓雅區意誠里新光社區土壤污染查證TPH檢測數據」可知，扣除中環公司97年2月18日所為，總石油碳氫化合物為1,140、17,800mg/kg之檢測點外，系爭場址另有其他8處檢測點所含總石油碳氫化合物總量逾管制標準，足認系爭場址應公告為污染控制場址。被告以此檢測結果作為公告之依據，即屬有據。
（五）關於台檢公司之檢測報告：
1、被告係於98年3月25日公告委託展立公司辦理系爭場址之污染調查及查證計畫。展立公司並未親自執行採樣與檢測作業，而由分包廠商台檢公司負責執行。台檢公司係經環保署依環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，應可推定其檢驗程序符合環保署公告之規範標準。被告以台檢公司作成之檢測報告，認定系爭場址之總石油碳氫化合物超過土壤污染管制標準，難謂有瑕疵。此外，台檢公司所作成4處土壤樣品之檢測報告，均有品保品管報告，原告台灣中油公司指摘台檢公司之檢測報告無品保品管報告云云，容有誤會。
2、依台檢公司內部之檢驗紀錄表可知，台檢公司進行採樣檢測時，均有紀錄並換算其乾基、濕基之比率：
（1）本件總石油碳氫化合物檢測結果之單位為mg/kg，亦即每公斤之土壤中所含有總石油碳氫化合物之毫克量，先此說明。
（2）其次，所謂乾基係指土壤樣品之除去水分後之情形，而濕基則是指土壤樣品包含水分之情形。兩者差異對檢驗結果之影響在於若濕基未除去水分換算成乾基，則因為土壤樣品之重量包括土壤本身加上水分之重量，因而稀釋、低估污染物質之濃度。
（3）由於乾基、濕基之換算乃屬較枝微之細節，一般檢驗報告本身多不會特別記載，是故原告提出之檢驗報告亦未特別記載乾、濕基之換算。根據被告另向台檢公司請求提供其內部之檢驗紀錄表可知，該公司對於每件土壤樣品均有記載其土壤水分含量，並換算其土壤樣品之乾重，並無原告所指摘之瑕疵。
3、台檢公司之檢驗報告乃經判別屬於柴油降解圖譜，且社區內其他點位之土壤分析結果，並未出現總石油碳氫化合物之濃度，從而本件土壤樣品可排除非石油類碳氫化合物之干擾：
（1）原告並未就本件情形具體主張哪些種類之「家庭類之碳氫化合物」干擾台檢公司之檢驗。況且。家庭污水均有納管處理，而系爭場址之土壤亦無掩埋家庭垃圾。原告空言主張有「家庭類之碳氫化合物」之干擾云云，已難採信。
（2）家庭類之碳氫化合物多屬低碳數之分子（C6-C9），其特性屬易揮發，不會長期存留於土壤中，與汽、柴油等高碳數（C10-C40）之碳氫化合物為不易揮發之特性不同，故不會影響檢測結果。又依「苓雅區意誠里新光社區土壤污染查證TPH檢測數據」表可知，台檢公司所為之13處採樣中，扣除其中7處逾管制標準之處外，其餘6處採樣點之總石油碳氫化合物總量均低於60mg/kg，是縱設以60mg/kg為系爭場址內非石油類總碳氫化合物之背景值，本件檢測結果仍逾越管制標準。
（3）台檢公司之檢驗報告中，係分別檢測土壤樣品中低碳數（C6-C9），與高碳數（C10-C40）之濃度，其中單就高碳數之檢測值，均已逾越管制標準，足見環境中非石油類碳氫化合物之干擾並不存在。
（4）再者，「土壤淨化程序」並非環保署公告之標準檢驗程序內容，得否要求台檢公司為之，已非無疑。且依該檢驗方法第2點規定：「二、適用範圍‧‧‧（二）本方法僅限於具GC操作經驗，並對判別石油系碳氫化合物氣相層析圖譜分析能力之分析員才可執行；‧‧‧。」足見該檢驗方法第3點僅係說明可能出現之干擾情形，提醒檢驗人員注意，並非應另進行土壤淨化程序。
（5）經查，台檢公司之檢測報告係經其實驗室人員將檢驗數值與柴油標準品比對，判定均為柴油降解圖譜，且系爭場址內其他點位之土壤分析結果，並未出現總石油碳氫化合物之濃度，從而認定可排除有所謂非石油類碳氫化合物之影響。原告台灣中油公司徒然指摘應為土壤淨化程序云云，即非可採。
（六）系爭公告認定原告台灣中油公司為污染行為人部分，已踐行行政程序法相關規定：
1、依最高行政法院96年度判字第594號、97年度判字第214號判決意旨：行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。
2、本件被告於公告認定原告台灣中油公司為污染行為人前，即依行政程序法第102條規定，以99年3月4日高市府環2字第0990012068號函請其就採樣方法、檢測標準、劃定土壤污染場址範圍於文到10日內檢具相關證明資料向被告提出說明，而原告台灣中油公司亦補充污染行為人之事證，其函文內容並未否認其為系爭污染之污染行為人。由公文往返進行多次的意見陳述，足以證明被告先前即已將原處分之事實及理由對原告台灣中油公司加以詳述。另外，被告於99年10月4日高市府環2字第0990058740號函所附之答辯書內容及99年12月1日高市府環2字第0990072338號函之說明，亦已補充載明行政處分應記明之理由，均足以證明被告已踐行行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實及理由，亦已依同法第114條第1項第2款規定，踐行事後記明理由之法定程序。
3、又針對系爭公告所依據之事實及認定理由，被告於訴願程序中提出答辯狀敘明：「自訴願人苓雅寮儲運所於78年間發生漏油事件，新光社區發展協會來函反映該社區土壤污染嚴重，‧‧‧按『污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物‧‧‧。』為土污法第2條第15款‧‧‧所明定‧‧‧經本府於公告認定訴願人為污染行為人前即以高市府環2字第0990012068號函請訴願人陳述意見，而訴願人亦補充污染行為人之事證，其函文內容主張東帝士營造公司及高屋建設公司應同為污染行為人，並未否認其為本案之污染行為人，且本府亦依土污法第2條第15款污染行為人定義函復訴願人‧‧‧足以證明本府先前按土污法第2條第15款要件之事實及理由對訴願人加以詳述。」換言之，縱認系爭公告未清楚敘明認定原告台灣中油公司為污染行為人之事實與理由，被告亦已於訴願程序中事後補正，足以使原告台灣中油公司瞭解其受處分之原因事實及法令依據，從而依行政程序法第114條第1項、第2項之規定及最高行政法院96年度判字第594號判決之意旨，系爭公告尚難謂有原告台灣中油公司所指摘之瑕疵。原告台灣中油公司指摘系爭公告並未記載事實及理由云云，顯有誤會。
4、原處分除經被告99年6月7日高市府環2字第0990032557號書面公告外，亦已合法送達處分書與原告台灣中油公司，此有原告台灣中油於公告處分送達證書上蓋用外收發室及代收人員章戳在卷可稽。
5、系爭污染控制場址公告後，被告依土污法第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定命原告採取相關措施，於法有據，原告台灣中油公司自應儘速依上開規定辦理污染控制計畫之提送及在該污染場址豎立告示標誌。
（七）關於原告黃靜怡爭執系爭公告土壤污染控制場址之範圍，不應包括系爭2筆土地部分：
1、被告查證新光社區土壤污染，係依環保署公告之土壤採樣方法（NIEAS102.61B），並參酌環保署97年7月9日環署土字第0970051491號函復被告所屬環保局略以：「主旨：
有關苓雅寮儲運站漏油造成附近新光社區土壤及地下水污染乙案‧‧‧說明：‧‧‧三、‧‧‧為確實達到保護環境及維護國民健康之目的，應以污染可能分布之最大範圍規劃採樣位置。‧‧‧。」規劃採網格方式做採樣布點，並經勘察現場周圍環境，考量該地區已興建大樓，就實際環境為地下管線密布且能採樣之地點有限，只能就空地巷弄採樣；又採樣深度係視可能的污染源位置、場址及污染物之特性、地下水位深度而定，然國家海景名廈位於採樣布點網格範圍，所位之網格採樣點位S03（TWD97座標E：
177946、N：0000000位於意誠段781地號）、SE04（座標E：177981、N：0000000位於意誠段776-27地號）、SL-KHC-2（座標E：177985、N：0000000位於意誠段776地號），其土壤污染採樣檢測結果總石油碳氫化合物（TPH）分別為14,300及12,700、10,000mg/kg，超過管制標準10至14倍。按土污法第2條第17款污染控制場址之定義，故被告以保護環境及維護國民健康為考量，並依本案實際情形，將國家海景名廈大樓所位於之網格納入系爭土壤污染控制場址之範圍，並無違誤。
2、惟被告進行土壤採樣時乃基於維護大樓建築物完整性及地基安全性，就實際環境無法採樣，況本件訴訟標的內容為公告系爭2筆土地為土壤污染控制場址之一，但原告黃靜怡析述理由概為已將污染物阻隔於大樓建築物外，然隔鄰附近土地之污染土壤依然環伺於外，按油品非地下水中既存之物質，雖施工挖土可挖除既有污染物質，惟地下水遍及相關地號，施工抽水即可造成污染物質之擴散而聚積施工地點，爰依環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋：「‧‧‧二、‧‧‧（二）如污染為不連續，惟就較大尺度空間評估，污染為普遍現象，仍得視為全面性之污染。」認定系爭2筆土地為系爭土壤污染控制場址範圍，亦無不合。原告黃靜怡前揭爭執，顯不足採。
3、原告爭執並無使用地下水之情形，則無危及健康及環境云云，然本件訴訟標的為公告土壤污染控制場址，而非地下水污染控制場址，原告主張顯有誤解。
4、按土污法第2條第17款規定：「污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」是污染場址經查證後，確認其土壤污染物濃度已達污染管制標準者，且污染來源明確，依前開規定即應由所在地主管機關公告為控制場址，以揭露污染資訊並利後續之管制作業，故被告依土污法將位於採樣網格內地號納入土壤污染控制場址之範圍並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、前揭事實概要欄所載之事實，有中環公司土壤檢測報告、台檢公司土壤樣品檢驗報告、被告99年3月4日高市府環2字第0990012068號函、99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函、國家海景名廈管理委員會99年9月2日（99）國總字第002號函、原告台灣中油公司訴願書、原告黃靜怡訴願參加申請書、原告起訴書附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，應堪認定。本件兩造爭點為：被告公告高雄市苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段776、776-10、776-27地號等49筆土地）為土壤污染控制場址，是否合法？被告認定原告台灣中油公司為污染行為人，並命其提送污染控制計畫書送被告審核及於系爭場址豎立告示標誌，是否合法？茲分述如下：
（一）按「本法用詞，定義如下：‧‧‧4、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。‧‧‧17、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址‧‧‧。」「主管機關依本法第11條第2項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：1、場址名稱。2、場址地址、地號或位置。3、場址現況概述。4、污染物及污染情形。5、其他重要事項。前項第1款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第4款之污染情形，於控制場址時，應列明可能之污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」分別為土污法第2條第4款、第17款、第12條第1項、第2項及行為時土污法施行細則第13條所明定。是以，因非自然環境存在之物質介入，致土壤品質變更，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞之場址，經主管機關查證後，認為土壤污染來源明確，且土壤污染物濃度達土壤污染管制標準者，應公告為土壤污染控制場址。又依土壤污染管制標準第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：總石油碳氫化合物（TPH）（Totalpetroleumhydrocarbons）：1,000mg/kg。」又行為時環保署94年11月30日環署檢字第0940097070號公告實施之「土壤採樣方法」（NIEAS102.61B）規定：「‧‧‧二、適用範圍：本方法適用於執行『土壤及地下水污染整治法』所規定各種不同目的之土壤污染採樣工作。所採集土壤樣品適宜作為檢測之用。對於受污染土壤或疑似遭受污染場址之土壤採樣，應依據採樣目的及該場址特性所擬定之採樣計畫書執行。」又行為時環保署96年10月17日環署檢字第0000000000C號公告自97年2月15日起實施之「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀/火焰離子偵測器法」（NIEAS703.61B）規定：「‧‧‧二、適用範圍：（一）本方法適用於土壤中總石油碳氫化合物（含碳數C6到C40）之石油系污染檢測，其中低碳數（如汽油類）之石油系污染分析是相當於烷類從C6到C9的範圍，高炭數（如柴油類或柴油以上）之石油系污染分析是相當於烷類從C10到C40的範圍。‧‧‧。」是被告自應依此採樣及檢測方法之規定，辦理土壤採樣及樣品分析檢測。
（二）經查：
1、苓雅寮儲運所於78年間發生油管漏油事件後，原告台灣中油公司即陸續辦理浮油回收、油氣回收、土壤整治及相關調查監測工作等情，為兩造所不爭執，除如前述外，並有被告環境保護局79年8月15日79高市環局2字第16007號函、高雄煉油總廠79年8月29日儲苓字第3074號函、高雄市苓雅區新光社區發展協會98年3月17日高市苓區新民字第098003號函（附79年8月4日民眾日報剪報資料）及原告台灣中油公司所屬煉製事業部（下稱煉製事業部）製作之「新光社區緊急應變計畫修正二版」附原處分卷及訴願卷可稽，應堪認定。又被告為辦理系爭場址土壤污染之採樣、檢驗分析，委託正修科技大學及中環公司於97年2月18日至系爭場址執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果3個樣品測得之總石油碳氫化合物（C10至C40）濃度分別為1,140mg/kg（編號SL-KHC-1、深度3至3.5公尺）、5,660mg/kg（編號SL-KHC-2、深度2至2.5公尺）及17,800mg/kg（編號SL-KHC-2、深度3.5至4公尺），超過「總石油碳氫化合物」之管制標準（1,000mg/kg）；又被告委託展立公司及台檢公司於98年5月19日至21日會同檢測人員至系爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品測得之總石油碳氫化合物（C6至C40）濃度分別為9,990mg/kg（編號S01）、15,000mg/kg（編號S02）、14,300mg/kg（編號S03）、10,200mg/kg（編號S06），均超過土壤管制標準；被告於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物（C6至C40）檢測值分別為11,300mg/kg（編號SE03）、12,700mg/kg（編號SE04、深度2.8至3公尺）、10,000mg/kg（編號SE04、深度3.8至4公尺），仍超過土壤管制標準等情，亦有前揭中環公司土壤檢測報告、台檢公司土壤樣品檢驗報告可稽，兩造對於被告確有於97、98年間，於系爭場址辦理前揭土壤採樣及樣品檢測工作等情，亦不爭執（原告台灣中油公司係爭執前揭檢測結果不可採，詳如下述），足認被告係因苓雅寮儲運所曾於78年間發生漏油事件，系爭場址土壤有因漏油受污染之虞，經查證後認為土壤污染來源明確，且土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，遂於99年6月7日為系爭公告。
2、次查，被告於系爭場址測得之污染物質，係屬高炭數（如柴油類或柴油以上）之石油系污染，與苓雅寮儲運所之漏油種類（柴油）相符。又依前揭緊急應變計畫所載：「‧‧‧三、污染改善方式‧‧‧1、浮油回收工作：苓站於成功路柴油管線漏油事件，立即進行緊急補漏工作，並委請國外顧問公司執行漏油回收抽取工作及污染範圍調查工作。民國78年6月至民國84年5月間，陸續委託衛世敦、芮德、泰懋及磐亞等數家公司於苓站內部及鄰近區域執行漏油回收及污染調查等工作並設立回收井及監測井約120口左右。浮油的回收作業，民國79年由衛世敦公司負責漏油污染評估及長期回收工作之設計，‧‧‧於該報告中首次證明成功路附近為柴油污染，該年共回收浮油約1,290公秉；同年11月芮德公司接手進行浮油回收工作，依據芮德公司80年8月的報告，總計浮油擴散範圍的面積為35,000平方公尺，經過數年不斷的浮油回收工作，浮油範圍逐漸縮減及油厚逐漸減薄，該公司至81年12月間回收了約522公秉的浮油；民國81年12月與民國82分別由泰懋公司與磐亞公司進行浮油回收作業，兩公司於該年共回收了約163公秉的浮油；民國83年後由磐亞公司執行回收作業，估計當時之浮油面積約在15,000至20,000平方公尺，直到84年4月底，共回收了137公秉，而後於監測井並未發現有明顯油層。‧‧‧。」該計畫之附圖1「場址曾實施之調查與改善措施說明」並載明系爭場址為該緊急應變計畫範圍，且原告台灣中油公司亦曾在系爭場址，分別於78年至84年執行浮油回收工作、84年至88年持續監測、81年進行地盤變動情形調查、82年起執行油氣回收工作、83年規劃現地生物整治工作。衡諸該緊急應變計畫係被告委託中環公司採樣土壤，發現其中1個樣品檢測值為5,660mg/kg，逾土壤污染管制標準，依土污法第16條及同法施行細則第21條規定，函請原告台灣中油公司採取緊急必要措施，並要求提送緊急應變計畫後，由煉製事業部所製作提出（煉製事業部98年2月12日煉高字第09800085990號函及被告98年3月16日高市府環2字第0980015274號函附原處分卷及訴願卷參照），原告台灣中油公司亦不否認該計畫形式上之真正，是該緊急應變計畫所載內容應可採信；參以系爭場址與苓雅寮儲運所僅相隔寬約30公尺之成功路，但浮油範圍卻廣達15,000至20,000平方公尺，事件發生後迄84年4月底止，仍只能整治到無明顯油層之程度，尚未完全清除漏油，原告台灣中油公司亦曾於該場址執行回收浮油油氣、監測及整治工作等情，足認被告於97年及98年間於系爭場址測得之總石油碳氫化合物，係源自苓雅寮儲運所78年間之漏油。另依訴願卷（第260頁至第268頁）之「苓所污染整治簡報」所載：「一、苓所地下水浮油改善經過及執行成果：‧‧‧成功路以東之民宅區殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間（如附圖二84年4月地下水浮油厚度等高線圖），因此後續之土壤整治工作只能以現地生物整治方式進行。二、油氣回收系統改善工作：為改善新光路140巷內及成功路東側土壤油氣偏高的問題，在80年至81年間陸續設置15座抽器井，抽取地下油氣，並在84年5月至11月間在新光路140巷內及成功路東側設置9座供氣井，以壓縮機利用Airspargng方式，將壓縮空氣經管線，送入供氣井，以抑制厭氧菌產生，培養好氧菌，嗤食地下碳氫化合物，並利用自動設備監測及紀錄油氣之出口濃度‧‧‧。」該簡報之附圖1「80年1月地下水浮油厚度等高線圖」並載明系爭場址（包含成功路東側及新光路140巷）於80年1月間仍係污染範圍，其浮油面積及厚度甚至更甚於苓雅寮儲運所；附圖3「苓所成功路油氣回收系統改善工程之供氣井位置圖」亦載明原告台灣中油公司於系爭場址設置油氣回收井、油氣觀測井、供氣井位置。原告台灣中油公司雖爭執該簡報形式上之真正，惟對於該簡報係其於訴願程序所提出乙節，並不爭執，堪認該簡報係其製作提出，而有關原告台灣中油公司於成功路東側之民宅區（即系爭場址）執行回收浮油、油氣、現地生物整治工作之內容，與前揭緊急應變計畫所載相符，則該簡報內容亦堪採信，是系爭場址迄84年4月止，仍有殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間。益證系爭場址確有污染物存在，且該污染物質係源自於苓雅寮儲運所78年之漏油。是被告認定系爭場址之土壤污染來源明確，並無不合。
3、又依環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋略以：「‧‧‧二、有關土壤及地下水污染範圍調查之樣品檢測結果逾管制標準時，鄰近地區有部分樣品測值低於管制標準，致影響污染範圍研判乙節，因污染物之物理化學特性、土壤地質條件及地下水文狀況、氣候、人為擾動、整體採樣結果時空之代表性等因素，以致污染物之傳輸及流布評估異常複雜，須依個案實際情形判斷污染範圍，無法以單一規則應用於所有污染場址，合先敘明。惟仍可依污染原因、污染物之物化特性、污染物傳輸途徑、受體性質、傳輸邊界、污染發生時間長短等資料推估其可能污染範圍。在劃定污染範圍時，亦應考量多種不同情況，以利後續主管機關管制措施之施行，例如︰（1）污染範圍之劃定，應以自然邊界或人為之有形（如圍籬、田埂）或無形（如地號）界限為準，以利管制。（2）如污染為不連續，惟就較大尺度空間評估，污染為普遍現象，仍得視為全面性之污染。（3）污染範圍判定與污染證據應符合比例原則，除增加檢測密度以加強事證外，必要時得予鑑界區隔處理。‧‧‧。綜上，污染範圍之劃定，除應以保護環境及維護國民健康為最重大之考量因素外，污染事證強度、後續主管機關管制措施、土地禁止處分及財產保全等因素亦應一併考慮，故土壤及地下水污染控制場址或整治場址污染範圍之劃定，實應依個案之實際情形予以分別考量，方能達成土污法立法之原意。」該函釋係環保署本於主管機關之地位，就土污法有關必須判斷及劃定污染範圍之規定（例如行為時土污法施行細則第13條第1項第2款規定公告控制場址時，應公告場址地址、地號或位置、同條第3項規定公告控制場址時，應列明可能污染範圍等），所為闡明法規原意之解釋，另參以土污法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定（土污法第1條規定參照），而公告污染控制場址之目的係為控制污染範圍，防止污染物質擴散，故污染控制場址範圍本即不以已經實際受污染之場址為限，主管機關預測污染可能擴散之範圍，亦應為控制場址。此觀諸行為時土污法施行細則第13條第3項規定，公告控制場址應列明「可能」之污染範圍；第14條第1項第5款及第6款明定，污染控制計畫內容應包括污染控制及防治方法、污染監測方法甚明。則前揭環保署函釋要求劃定控制場址或污染範圍時，應依污染原因、污染物之物化特性、污染物傳輸途徑、受體性質、傳輸邊界、污染發生時間長短等資料推估可能污染範圍，並應考量各種不同情況劃定污染範圍，避免主管機關恣意判斷及劃定，與土污法之立法目的並無不合，自得援用。又依土壤採樣方法規定：「‧‧‧六、採樣及保存：‧‧‧（二）採樣點配置與採樣深度：‧‧‧1、採樣方式：‧‧‧依據場址特性、污染情況，常用的污染調查採樣方式如下：‧‧‧系統及網格採樣：利用虛擬網格方法，在網格內或交叉處採樣，當污染趨勢或分布範圍過大且不明確實，可依此結果找尋高污染區，在常用的網格訂點方法中，若無特殊考量，以瓶架網格、平行網格及矩行網格採得高濃度點的機率較高。‧‧‧2、採樣深度：採樣深度依場址及污染物特性而定，通常可分為淺層污染採樣及深層污染採樣。‧‧‧。」經查，被告委託中環公司及台檢公司查證系爭場址之土壤污染情形，係依環保署公告之土壤採樣方法規定，並參酌環保署97年7月9日環署土字第0970051491號函意旨：「主旨：有關苓雅寮儲運站漏油造成附近新光社區土壤及地下水污染乙案‧‧‧說明：‧‧‧三、‧‧‧為確實達到保護環境及維護國民健康之目的，應以污染可能分布之最大範圍規劃採樣位置。‧‧‧。」規劃採網格方式做採樣布點，經勘查現場周圍環境後，考量系爭場址已興建大樓，實際環境為地下管線密布，能採樣之地點有限，只能就空地巷弄採樣；採樣深度則係視可能的污染源位置、場址及污染物之特性、地下水位深度而定等情，業據被告陳述在卷；原告對於被告陳稱係依前揭網格方法辦理土壤採樣工作乙節，亦不爭執。又如前述，台檢公司於編號S01、S02、S03、S06、SE03、SE04採樣點所採集樣品之檢測結果高於超過土壤管制標準。其中編號S01至S03採樣點係位於成功路，編號S06採樣點係位於新光路、編號SE03、SE04採樣點係在新光路140巷，有台檢公司「土壤採樣記錄表－深層採樣」「採樣位置簡圖」附本院卷可稽，並有訴願卷（第149、150頁）附之「採樣網格規劃及檢測數據」「超出管制標準之網格與範圍內包含之地籍套疊圖」「預定公告土壤污染控制場址及污染管制區範圍（黃色區塊）」可查。台檢公司雖未於系爭場址全部49筆土地上都執行採樣檢測工作，亦只有7個樣品測得之污染物濃度有超過管制標準之情形。然而，參諸系爭場址於80年間本即屬於受苓雅寮儲運所漏油污染範圍，嗣原告台灣中油公司陸續執行回收浮油、油氣及整治工作後，仍有殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間，前 揭苓 所污染整治簡報及附圖記載甚明。遲至台檢公司於98年間執行採樣及檢測後，於系爭場址範圍內，仍有7處採樣點測得之總石油碳氫化合物濃度遠高於管制標準。再比較前揭「苓所污染整治簡報」之附圖1及「超出管制標準之網格與範圍內包含之地籍套疊圖」可知，台檢公司編號S01採樣點所在之網格區域於80年間尚非屬於浮油污染範圍，惟於98年卻測得超過管制標準將近10倍的污染物質，則考量系爭場址之土壤係受柴油污染，污染事證極為明確；污染時間長達約20年；柴油之傳輸途徑可能因地下水位隨著各種自然或人為因素流動而擴散；柴油滲入土壤進入地下水後，會浮於水面上擴散，遇建物阻絕後，殘餘微量浮油即可能積聚在建物基礎下或基礎和基礎之縫隙間，是系爭場址雖已無明顯油層存在，為不連續之污染，但一旦建物曾經受浮油污染，仍可能長時間存在於受污染建物等情形，則基於保護環境及維護國民健康之考量，被告依前揭環保署95年3月23日函釋意旨，以較大尺度空間評估，將網狀採樣區域範圍內之新光社區均劃定為土壤污染控制場址範圍，亦無不合。準此，被告因系爭場址土壤有受漏油污染之虞，經查證後認為土壤污染來源明確，且土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，於99年6月7日為系爭公告，即無違誤。
（三）又依土污法第2條第15款第1目規定，洩漏或棄置污染物，造成土壤或地下水污染之人，即為污染行為人。又「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：‧‧‧4、豎立告示標誌或設置圍籬。」「直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」亦分別為土污法第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項所明定。土污法第2條第15款規定洩漏污染物，造成土壤或地下水污染者，為污染行為人。衡諸污染行為人之設定，係為貫徹環境法上之污染者負責原則，污染行為人不僅應為其未盡防護措施致污染物質外溢之行為負責，並對其造成之污染狀態負有預防污染擴散之義務（前揭行為時土污法施行細則第14條第1項第5款及第6款規定參照）。而污染物質可能因自然或人為因素擴散至他處，則預防洩漏污染物質因自然因素或人為因素而擴散，仍屬污染行為人應負責之範圍，以避免污染行為人因第三人行為介入，而解免其應負擔之整治及預防義務。經查，系爭場址之土壤污染物質係總石油碳氫化合物，其來源係苓雅寮儲運所78年之漏油，已如前述。則原告台灣中油公司所屬苓雅寮儲運所洩漏污染物，經擴散至系爭場址後，造成系爭場址之土壤污染超過管制標準，顯見原告台灣中油公司未盡其整治及預防污染擴散之義務，依土污法第2條第15款規定，即為污染行為人。被告以系爭處分，命原告台灣中油公司於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，並命其於文到1個月內採取在系爭場址豎立告示標誌之應變必要措施，與前揭土污法第2條第15款、第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定，亦核無不合。
（四）原告雖執前詞以為爭執。惟查：
1、土污法第2條第17款及第12條第2項係以「土壤污染來源明確」「地下水污染物濃度」為公告土壤污染控制場址之要件，亦即只要符合土壤污染來源明確，且達一定標準者，即應由主管機關公告為土壤污染控制場址；而所謂「污染來源明確」係指主管機關於有土壤污染之虞之場址查證後，已能確認該場址確有污染物質存在，並掌握污染係源自何種污染物質而言，與污染行為人之認定係屬二事。是原告台灣中油公司陳稱：苓雅寮儲運所78年間之漏油點係在新光路與成功路交叉路口西北角，依地下水流向，不至於流往新光社區，應係高屋公司及東帝士公司為興建大樓抽取地下水，才將油品污染物帶至新光社區云云，僅係爭執何人才是土污法第2條第15款規定之污染行為人？系爭污染物質應由何人負責？惟其既不否認該污染物質係源自苓雅寮儲運所之漏油，亦非爭執被告於系爭場址測得之污染物質另有其他污染源，自不影響系爭土壤污染控制場址之認定及公告。原告台灣中油公司執前詞爭執系爭場址之土壤污染來源尚非明確云云，顯屬誤解。至於高屋公司及東帝士公司因興建大樓抽取地下水，造成系爭浮油擴散之行為，是否符合土污法第2條第15款規定之污染行為人，則屬於被告是否亦應公告認定高屋公司及東帝士公司為污染行為人之問題，亦無礙原告台灣中油公司為污染行為人，依土污法應負污染整治責任之認定。
2、其次，被告已提出台檢公司編號S01、S02、S03、S06、SE
03、SE04採樣點採得樣品之品保品管報告，有各樣品之品保品管報告附本院卷可稽。又被告於100年5月24日所提出答辯狀附件1土壤樣品檢驗報告及100年6月21日所提出答辯狀附件2之「土壤中總石油碳氫化合物檢驗記錄表」亦載明上開樣品（樣品編號分別為PL0000000、PL0000000、PL0000000、PL0000000、PLA002502、PLA002503、PLA002504）以乾重為基礎之土壤水份含量分別為31.56％、24.38％、23.38％、24.65％、24.03％、22.02％、28.51％；乾重分別為7.928g、8.557g、8.831g、8.122g、8.785g、8.607g、7.935g，亦有該檢驗紀錄表附本院卷可稽。前揭檢驗紀錄表詳載分析日期為98年5月25日及98年10月15日、檢驗員及驗算員編號、審核人員並於該紀錄表蓋章，自得採信。則原告台灣中油公司爭執台檢公司檢驗報告有未附品保品管報告、未記載土壤含水率，影響乾基與濕基換算比例之瑕疵云云，亦有誤會。原告台灣中油公司之訴訟代理人於本院100年6月28日行言詞辯論時雖又爭執：「‧‧‧三、關於台檢公司的檢驗報告部分，原告認為有瑕疵，說明如下：（一）就被證2的資料裡面，有關含水率在8.69、5.61、8.61三個採樣樣本，原告認為含水率偏低，非常不符常情，因此原告質疑為其檢驗結果不夠精確，不足採信。」但未對此提出具體說明，其空言該檢測結果不夠精確云云，亦不可採。又依「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法」規定，樣品採樣應參考環保署公告之土壤採樣方法；採樣後之樣品低碳數油品污染樣品需於攝氏4度之下冷藏，並需在14天內完成分析，高碳數油品污染樣品需於攝氏4度下冷藏，並需在採樣後14天內完成萃取，萃取後40天內完成分析；該檢測方法之步驟依序為：（1）篩選：樣品先依篩選流程進行篩選分析；（2）樣品進樣方式及前處理方法；（3）氣相層析；（4）建立起始減量線及減量線之分析確認；（5）減量線查核；（6）樣品分析機分析的品質管制；（7）水分測定；（8）計算。是前揭環保署公告之檢測方法中，從採樣、樣品保存至檢驗步驟均無「土壤淨化程序」，原告台灣中油公司亦未具體說明所謂「土壤淨化程序」之內容及操作方法，則台檢公司縱未進行原告所稱之「土壤淨化程序」，亦難遽認定係違法。原告雖又爭執台檢公司檢驗結果可能受家庭產生之有機碳氫化合物干擾云云。惟「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法」固載明火焰離子化偵測器為非選擇性，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。惟此係指樣品在正常採樣、保存及執行檢驗步驟情形下，對檢測結果可能產生之干擾而言。但台檢公司編號S01採樣點測得之總石油碳氫化合物超過標準約10倍，編號S02採樣點檢測值超過標準15倍，編號S03採樣點檢測值超過標準14.3倍，編號S06採樣點檢測值超過標準10.2倍，編號SE03採樣點檢測值超過標準11.3倍、編號SE04採樣點檢測值分別超過標準12.7倍及10倍，是系爭場址土壤中測得之總石油碳氫化合物濃度極高，除非前揭採樣點之家庭有機碳氫化合物含量異於常情，否則該檢測值已顯逾非石油類有機碳氫化合物在正常採樣、保存及執行檢測步驟情形下，可能對檢測結果產生干擾之程度，則原告台灣中油公司自應就前揭檢測點之家庭有機碳氫化合物含量有遠超過一般場址之異常情事，才造成檢測值超過管制標準10倍以上乙節，提出具體事證及說明。惟原告台灣中油公司之訴訟代理人僅於本院行前揭言詞辯論時泛稱：本件是以社區為採樣範圍，一般而言，在社區採樣較工廠採樣更容易受到家庭類碳氫化合物干擾，所以良好的檢驗場址，應該去做土壤淨化層才妥適云云，亦未提出具體事證，其前揭情詞自不可採。
3、至原告台灣中油公司爭執中環公司之土壤檢測報告違反行政程序法第16條及97年5月1日修正前土壤污染控制標準第4條規定乙節。依該修正前之土壤污染控制標準第4條規定：「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」是中環公司於97年2月執行土壤採樣時，於編號SLK-KHC-1及SLK-KHC-2（採樣深度3.5至4公尺）採得屬飽和含水層之土壤樣品，固不得據為認定系爭場址之污染物質有無逾越管制標準之依據。又依行政程序法第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第1項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之。」土污法第5條規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：1、轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治工作實施方案、計畫之規劃、訂定及執行。2、轄內土壤、底泥及地下水污染整治自治法規之訂定及釋示。3、轄內土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執行事項。4、轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治之研究發展及宣導。5、轄內土壤、底泥及地下水污染預防及整治之人員訓練。6、其他有關轄內土壤、底泥及地下水污染之管理、預防及整治。」是有關土壤污染預防、監測及整治工作之執行事項係屬被告之主管事項，被告如擬將其權限委託民間團體或個人辦理，自應先依行政程序法第16條規定委託及公告後，該民間團體或個人始得據以辦理之。經查，被告係先於97年2月18日會同中環公司人員至系爭場址執行採樣、檢驗分析工作，嗣於99年2月19日始依行政程序法第16條規定，公告委託正修科技大學及中環公司辦理土壤、地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並溯自97年1月1日起生效乙節，有被告97年2月19日高市府環2字第0970008467號函（附同案號公告）附原處分卷可稽，顯與行政程序法第16條之規定不符。則原告台灣中油公司爭執中環公司前揭報告不可採，固非無據。惟如前述，被告於98年3月25日另委託展立公司及台檢公司後（被告98年3月25日高市府環2字第0980017534號函及公告【附同案號公告】附原處分卷參照），而台檢公司至系爭場址執行採樣、檢測之土壤樣品，其中共有7個採樣點檢測結果總石油碳氫化合物檢測值，超過土壤管制標準規定，已足以認定系爭場址之土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，系爭公告即無違誤。
4、又行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」又被告於訴願程序提出答辯之書面中，業已補充載明行政處分應記明之理由，應可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序（最高行政法院97年度判字第214號判決意旨參照）。經查，本件被告於訴願程序中，以99年10月4日高市府環2字第0990058740號函附答辯書陳稱略以：「‧‧‧四、惟查：（一）‧‧‧3、自訴願人苓雅寮營運所於78年6月間發生漏油事件，致附近環境嚴重土壤及地下水污染，新光社區發展協會即屢屢反應該社區土壤污染嚴重，再經本府於97年2月18日、98年5月19日、20日、21日、98年10月12日分別派員至苓雅區意誠里新光社區進行土壤污染採樣及查證結果，其土壤樣品之總石油碳氫化合物檢驗值均已超過土壤污染管制標準1,000mg/kg。又本漏油污染事件經數次公害糾紛調處會議，且訴願人亦針對污染場址提送新光社區緊急應變計畫，來函說明三『本事業部亟思得以積極的行動，來進行新光社區的地下污染改善作業‧‧‧。』等語。據上，均足以認定新光社區場址之土壤污染來源，已臻明確。另訴願人主張：‧‧‧。按土污法第2條第1項第17款污染控制場址定義，更可佐證新光社區場址土壤污染來源係因訴願人在78年的柴油漏油事件，所洩漏之污染物。‧‧‧（二）1、訴願人為新光社區土壤之污染行為人，此業經本府99年6月7日高市府環2字第0990032557號函書面公告在案‧‧‧。2、‧‧‧另訴願人就本府公告內容第五點載明污染行為人為訴願人，並未就土污法第2條第15款要件之事實及理由加以詳述等語，經查本府於公告認定訴願人為污染行為人前即以高市府環2字第0990012068號函請訴願人陳述意見，而訴願人亦補充污染行為人之事證，其函文內容主張東帝士營造公司及高屋建設公司應同為污染行為人並未否認其為本案之污染行為人，且本府亦依土污法第2條第15款污染行為人定義函復訴願人‧‧‧足以證明本府先前依土污法第2條第15款要件之事實及理由對訴願人加以詳述之作為並無違誤。‧‧‧3、‧‧‧訴願人之行為與新光社區土壤污染結果的確有因果關係之事實，已毋庸置疑。‧‧‧再者，訴願人主張高屋建設股份有限公司和東帝士營造股份有限公司應同為新光社區土壤污染場址的污染行為人等語，惟按土污法第2條第1項第17款污染行為人之定義，訴願人所主張高屋建設公司和東帝士營造公司同為污染行為人與該土污法定義未符，本府復於99年7月5日以高市府環2字第099003951號函詢貴署有關『新光社區土壤污染場址』之污染行為人認定疑義，貴署對上述訴願人主張亦認為不符土污法第2條第15款污染行為人之定義‧‧‧。」（該答辯狀附訴願卷參照），足認被告已於訴願程序中事後補正其認定原告台灣中油公司為污染行為人之事實、理由及法令依據。依行政程序法第114條第1項、第2項規定及最高行政法院97年度判字第214號判決意旨，系爭公告尚難謂有未記載事實及理由之瑕疵。
5、至原告黃靜怡爭執國家海景名廈大樓興建時開挖至約10公尺深，大樓地下室已施作鋼筋混凝土，現場為鏤空之空間，並無土壤存在，且編號SE04採樣點非位於已開挖範圍內，只佔較小面積，被告公告系爭2筆土地全部均系爭場址範圍有違比例原則云云。經查，國家海景名廈大樓係於80年5月28日動工，83年11月30日完工，84年2月10日取得使用執照（高雄市政府工務局使用執照附本院卷參照）。是該大樓地下室已開挖部分，固已無土壤存在。惟依土污法第12條第2項、同法施行細則第13條規定、環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋意旨及前揭說明，主管機關有關污染範圍之判斷及劃定，具有預測、估計之性質，只要是依法評估後可能之污染範圍，即得列為污染控制場址範圍。而如前述，系爭場址之污染物具有可能積聚在建物基礎下或基礎和基礎縫隙間之特性。是系爭場址之污染物質既仍存在於該大樓周遭，則地下水位一旦因自然（例如潮汐或地下水位升降）或人為因素（附近施工抽水）而升降或流動時，仍不能排除浮油有被帶至該大樓基礎下方或吸附於該大樓基礎之可能，若未將該大樓坐落之系爭2筆土地全部劃為系爭場址範圍，俾污染行為人於該土地執行污染物質之控制、防治及監測，將造成土壤污染控制、防治及監測之漏洞。因此，被告認定系爭2筆土地均為系爭場址範圍，即無違誤。又依土污法施行細則第13條第1項第2款規定，主管機關公告控制場址時，應公告該場址地址、地號或位置；同條第2項並規定，場址名稱得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。是被告將系爭2筆土地整筆地號均公告為系爭場址範圍，亦符合上開規定。至原告黃靜怡爭執若考量地下水流動特性，則應將更大區塊或高雄市均列為公告範圍乙節。經查，系爭2筆土地早於80年間即係污染最嚴重區域之一，但系爭場址之右上角土地則未受到污染（前揭苓所污染整治簡報附圖1參照）；且被告委託台檢公司於98年5月至編號S04採樣點、98年10月於編號SE01採樣點之檢測結果均無污染物濃度超過管制標準之情形（該2採樣地點在系爭場址右上角即意誠段765、778-6、778-7、778-8地號土地附近，被告100年5月11日高市府四維環土字第1000048441號函暨準備書狀附卷之「超出管制標準之網格與範圍內包含之地籍套疊圖」「採樣網格規劃及檢測數據圖」○○○區○○段新光社區所屬地號分布圖」參照），依土污法第12條第2項、同法施行細則第13條規定及環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋意旨，被告並無據以預測上開土地有遭污染之具體事證，自不能將系爭場址右上角即意誠段765、778-6、778-7、778-8地號土地及高雄市均列為系爭場址之公告範圍，已甚明確。原告黃靜怡前揭主張，自有誤解，亦不可採。
七、綜上所述，原告台灣中油公司及黃靜怡之主張，均不可採。被告依土污法第12條第2項公告高雄市苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段776、776-10、776-27地號等49筆土地）為土壤污染控制場址，並認定原告台灣中油公司為污染行為人，依土污法第13條第1項規定，命其於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，及依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命其於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告台灣中油公司及黃靜怡起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年7月12日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官戴見草法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年7月12日
書記官黃玉幸