裁判字號：臺灣臺北地方法院109年簡字第213號判決
裁判日期：民國110年04月27日
裁判案由：商港法
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決109年度簡字第213號原告 曾建璋 輔佐人 曾建福 被告交通部航港局代表人 葉協隆 (局長)訴訟代理人 陸宜翔
王惠霞 上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國109年8月25日交訴字第1090018264號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣海洋委員會海巡署艦隊分署第五海巡隊（簡稱第五海巡隊）據民眾118報案，查獲於民國109年5月3日6時40分許，原告與 黃雅絹 2人所有高雄籍「勝財祥號」漁船、「勝財隆號」漁船（為高雄市政府海洋局核准兼營魩鱙漁業搭配船組），在高雄商港區域內北緯22度30.049分、東經120度18.372分（南星計畫區外海2浬）配對從事魩鱙魚捕撈作業，涉擅自在商港區域內採捕水產動物，案經第五海巡隊以109年5月4日艦第五隊字第1091501427號函移請原處分機關本部航港局處理。嗣被告據此認原告與黃雅絹2人違反商港法第36條第1項第2款規定，爰按同法第65條第3款規定，以109年6月3日航南字第1093312459號執行違反商港法案件裁處書、航南字第1093312459A號執行違反商港法案件裁處書（即本件原處分），分別裁處原告與黃雅絹2人各新臺幣(下同)10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，所謂「故意」係指明知並有意使其發生，亦或預見其發生而其發生不違本意。所謂「過失」係指按情節應注意、能注意而不注意或預見其發生而確信其不發生。航港局訴願答辯書認定以2人以上行為人故意共同完成行為即認定原告所屬「勝財祥號」（CT2-4737)與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」CCT3-3253)具有違犯行政法上義務之主觀故意，然而按照高雄市政府106年1月10日公告「高雄市魩鱙漁業作業應遵守及注意事項」第二條第三項「漁業人申請以大目袖網兼營魩鱙業者，應以兩艘漁船為一組，…」，因此原告需與同被裁罰人配對作業魩鱙漁業方屬合法作業，而航港局訴願答辯書竟以2人以上行為人故意共同完成即認定原告與同被裁罰人具有主觀故意，應屬誤認法令規定。
（二）按行政程序法第5條規定：「行政行為之内容應明確」，行政行為應具明確性，俾使人民對行政機關之行為，有預見之可能性且有所遵循，並進而知悉何者當為或不當為，特別是由行政機關單方面建構與人民之法律關係時，如其内容不明確，在行政機關相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位。經查行政院90.04.24核定版高雄港商港區域範圍示意圖，僅標明A點（東經120°14’18"，北緯22°39’）以及C點（120°20’20"，北緯22°31’10")，卻疏失怠於標示B以及D之經緯度，致使得原告僅認知商港區域為A點及C點位置之座標位置，無法應注意、能注意其商港區域範圍。
（三）再者，商港區域範圍示意圖，僅以一小文字註明：由A點（C點）向西南（225度）引一直線至海面5浬之B點（D點）試問在茫茫大海中漁業人如何區分如此只模糊之海上界線，若要求漁業人看見其商港位置即須預見進入商港區域範圍，漁業人為免誤闖商港區域將只能無限擴大商港區域範圍（事實上其商港範圍是固定的），造成壓縮到漁業人作業區域，已經嚴重影響其工作權迫使人民處於不利的地位。因此商港區域範圍未清楚標示B點及D點之經緯度，致使原告無法有預見之可能性且有所遵循，並進而知悉何者當為或不當為，特別是由行政機關單方面建構與人民之法律關係時，如其内容不明確，在行政機關相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位（影響其工作權）。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）按行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，故須行為人違反行政法上義務行為出於故意或過失者，始予處罰。所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。又所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言，同法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」。法務部96年1月3日法律字第0950041114號函示略以：「…二、所稱『故意共同實施』，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果係由2以上行為人故意共同完成者而言，故主觀上以行為人出於故意為必要，即主觀上有互相利用他方行為作為己用之意...僅須該2以上行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之…」，原告認未與同被裁罰人黃雅絹故意共同違反行政法上義務，係基於高雄市政府106年1月10日公告「高雄市魩鱙漁業作業應遵守及注意事項」第2點第3項「漁業人申請以大目袖網兼營魩鱙漁業者，應以兩艘漁船(筏)為一組…」，同法第8點「禁漁期及禁漁區…(二)魩鱙漁業漁船不得在距岸一千公尺以內海域作業…(三)…作業海域限於本市所轄海域，且不得進入其他公告之禁漁區作業」。是原告與同被裁罰人黃雅絹(本院109年度簡字第212號之原告)自得依高雄市政府所定漁區進行捕魚作業，不得進入已公告之禁漁區作業；縱退萬步言，原告訴願書附件4所提高雄市政府海洋局109年1月21日高市海洋行字第10930200501號函核准梓官區漁會109年度兼營魩鱙漁業漁船轄屬名冊，原告所屬「勝財祥號」(CT23-4737)漁船與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」(CT3-3253)漁船亦登載於名冊中，上開號函之說明亦述此兩艘漁船需依「高雄市魩鱙漁業作業應遵守及注意事項」辦理，上開名冊亦同時函送第五海巡隊知悉，第五海巡隊109年5月4日艦第五隊字第1091501427號函中即提及原告所屬「勝財祥號」(CT2-4737)漁船與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」(CT3-3253)漁船為高雄市政府海洋局核准兼營魩鱙漁業配對作業漁船，原告顯已違反上開注意事項公告規定，進入高雄商港區域內違規採捕水產動、植物。原告所屬「勝財祥號」(CT2-4737)漁船與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」(CT3-3253)漁船故意共同實施違反行政法上義務，自不待言。
（二）次按高雄港商港區域範圍圖(陸域及外港水域)，業經行政院90年4月24日核定在案，並由商港法第2條第2項規定之商港經營事業機構臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司揭示於網站，隨時可查得，高雄港商港區域範圍圖(外港水域)明確記載「自高雄萬壽山西麓海岸邊，東經120°14'18"，北緯22°39'之點(A)向西南(225°)引一直線至海面5浬之點(B)，再自大林蒲海岸邊，東經120°20'20"，北緯22°31'10"之點(C)，向西南(225°)引一直線至海面5浬之點
(D)，此四點(A、B、C、D)連線所涵括之水面為本港外港港區水域範圍」，且被告前又於106年2月9日以航南字第1063310428號函並附高雄商港區範圍圖請全國各漁會(包括梓官區漁會)及高雄市各區公所協助宣導高雄商港區禁止採捕水產動植物，是原告既已取得兼營魩鱙漁業許可且知悉不得進入其他公告之禁漁區作業，難謂不知相關作業需受高雄市魩鱙漁業作業應遵守及注意事項規範，確有明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意之責任，原告稱行政院90年4月24日核定版高雄港商港區域範圍示意圖，僅標明A點(東經120°14'18"，北緯22°39')以及C點(120°20'20"，北緯22°31'10")，卻疏失怠於標示B以及D之經緯度，致使得原告僅認知商港區域為A點及C點之座標位置，無法應注意、能注意商港區域範圍云云，實不足採。
（三）按商港法第1條規定「商港之規劃、建設、管理、經營、安全及污染防治，依本法之規定」，故商港區域之航道航行安全為重要管理事項，以維商港區域業務之正常合理運作及來往商、貨輪之航行安全。第五海巡隊10032艇接獲海巡署第七巡防區轉民眾118報案，高雄商港區域內「勝財隆號」漁船與「勝財祥號」漁船配對進入商港區域內從事魩鱙漁捕撈作業，隨即前往處理並錄影錄音蒐證取締，確認原告有下網及拉網採捕水產之違規事實、地點座標，此於第五海巡隊艦第五隊字第1091501427號函可稽，原告所屬「勝財祥號」(CT2-4737)漁船與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」(CT3-3253)漁船遭查獲違規地點在北緯22度30.049分、東經120度18.372分(南星計畫區外海2浬)，經座標繪定結果，確係位於高雄港之港區範圍內，是原告既有在商港區域內採捕水產動、植物之行為事實，被告據以裁罰，並無不合。又依行政罰法第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。…」之規定，被告所訴，尚難卸免其責任，此於交通部109年8月25日交訴字第1090018264號訴願決定書可稽。原告並不否認所屬之「勝財祥號」(CT2-4737)漁船確已進入高雄國際商港區域內違規採捕水產動、植物之事實，其影響商港區域安全甚鉅，前揭商港法第36條第1項第2款明定，商港區域內不得養殖及採捕水產動、植物，倘違反前述規定，依同法第65條第3款規定應處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，然原告一再昧於上開事實狡辯卸責，實不足取。
（四）次按商港法第65條第3款規定：「有下列情形之一者，由航港局或指定機關處行為人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰…三、違反第三十六條第一項規定」。被告審酌相關違規事證，考量原告所屬「勝財祥號」(CT2-4737)漁船與同被裁罰人黃雅絹所屬「勝財隆號」(CT3-3253)漁船配對共同採捕水產動、植物之違規情節，以法定罰鍰最低額10萬元分別裁處原告與同被裁罰人黃雅絹罰鍰各10萬元，此為依法律授權所做之裁量決定，自無不合。
（五）綜上所述，本件原告為無理由，敬請察核予以駁回。有關商港法第36條第1項第2款規定，原告於高雄商港區域範內採捕水產動、植物之行為顯已違反行政法上義務，應負行政處罰責任，被告係依法裁量核處罰鍰10萬元，並無不合。
四、本院之判斷：
（一）按商港法第36條第1項第2款規定「商港區域內，不得為下列行為：…二、養殖及採捕水產動、植物」、第65條第3款規定「有下列情形之一者，由航港局或指定機關處行為人新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰…：…三、違反第36條第1項規定」。
（二）經查，原告與黃雅絹2人各所有高雄籍「勝財祥號」漁船、「勝財隆號」漁船（為高雄市政府海洋局核准兼營魩鱙漁業搭配船組），第五海巡隊據民眾118報案，查獲於109年5月3日6時40分許，「勝財隆號」漁船、「勝財祥號」漁船在高雄商港區域內北緯22度30.049分、東經120度18.372分（南星計畫區外海2浬）配對從事魩鱙魚捕撈作業，涉擅自在商港區域內採捕水產動物，隨即於同日7時6分在北緯22度29.725分、東經120度18.450分（南星計畫區外海2.1浬）執行登檢取締等情，有第五海巡隊109年5月4日艦第五隊字第1091501427號函（本院卷第71頁）、海巡隊檢查紀錄表（本院卷第73、74頁）、查獲位置圖（本院卷第81頁）、蒐證照片（本院卷第82-96頁）、「勝財祥號」小船資料（本院卷第97頁）、臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司網路公布之高雄港商港區域範圍圖（行政院
90.04.24核定版，本院卷第39、159、163-164頁、訴願可閱卷第25頁）在卷可憑，並為原告所不爭執，堪信為真實。
（三）至於原告所稱行政院90.04.24核定版高雄港商港區域範圍示意圖，僅標明A點（東經120°14'18"，北緯22°39'）以及C點（120°20'20"，北緯22°31'10")，卻疏失怠於標示B以及D之經緯度，致使得原告僅認知商港區域為A點及C點位置之座標位置，無法應注意、能注意其商港區域範圍商港區域範圍示意圖，僅以一小文字註明：由A點（C點）向西南（225度）引一直線至海面5浬之B點（D點）試問在茫茫大海中漁業人如何區分如此只模糊之海上界線，因此商港區域範圍未清楚標示B點及D點之經緯度，致使原告無法有預見之可能性且有所遵循云云。惟按高雄港商港區域範圍圖(外港水域)，業經行政院90年4月24日核定在案（本院卷第39、159、163-164頁、訴願可閱卷第25頁），並由商港法第2條第2項規定之商港經營事業機構臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司揭示於網站，隨時可查得，高雄港商港區域範圍圖(外港水域)明確記載「自高雄萬壽山西麓海岸邊，東經120°14'18"，北緯22°39'之點(A)向西南(225°)引一直線至海面5浬之點(B)，再自大林蒲海岸邊，東經120°20'20"，北緯22°31'10"之點(C)，向西南(225°)引一直線至海面5浬之點(D)，此四點(A、B、C、D)連線所涵括之水面為本港外港港區水域範圍」。且被告前又於106年2月9日以航南字第1063310428號函並附高雄商港區範圍圖寄發全國各漁會(包括「勝財祥號」漁船所轄屬梓官區漁會)及高雄市各區公所協助宣導高雄商港區禁止採捕水產動植物（本院卷第161-162頁），是原告所有之「勝財祥號」漁船又已取得兼營魩鱙漁業許可，有高雄市政府海洋局109年1月21日高市海洋行字第10930200501號函暨所附核准梓官區漁會轄屬申請109年度兼營魩鱙漁業之名冊在卷可憑（訴願可閱卷第21、22頁），基於高雄市政府106年1月10日公告「高雄市魩鱙漁業作業應遵守及注意事項」第2點第3項「漁業人申請以大目袖網兼營魩鱙漁業者，應以兩艘漁船(筏)為一組…」，同法第8點「禁漁期及禁漁區…(二)魩鱙漁業漁船不得在距岸一千公尺以內海域作業…(三)…作業海域限於本市所轄海域，且不得進入其他公告之禁漁區作業」。是原告為「勝財祥號」漁船之所有人，「勝財祥號」漁船又已取得兼營魩鱙漁業許可，原告並有因為「勝財祥號」漁船捕撈而賺取漁獲金錢，業具船長 曾建隆 證述在卷（本院卷第268頁），自有透過「勝財祥號」漁船經營漁業之意思，即應督促船長將漁船依高雄市政府所定漁區進行捕魚作業，須注意不得進入已公告之禁漁區作業，更應透過梓官區漁會知悉高雄港商港區外港港區水域範圍，卻不注意未監督、管理、督促船長讓船長將漁船駛至高雄商港區域內北緯22度30.049分、東經120度1
8.372分（南星計畫區外海2浬）配對從事魩鱙魚捕撈作業之違規事實，縱無故意，亦有過失。
（四）最後按商港法第4條第1項規定「國際商港之指定，由主管機關報請行政院核定後公告之；商港區域之劃定，由主管機關會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之」。即高雄港國際商港區域之劃定，係法律授權主管機關（交通及建設部）會同會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之，亦即在法定事項範圍之內，依法律保留原則「層級化」之理論，核屬執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關會商內政部及有關機關後，報請行政院核定作為必要之規範。是依系爭行政院90年4月24日核定之高雄港商港區域範圍（外港水域）公告，依前所述，乃細節性、技術性之事項，應屬行政裁量之範圍，經核系爭公告之內容不僅具有法律明確之授權為基礎，其授權條款之適用，亦無悖於授權目的或逾越授權範圍，自得加以援用。原告僅稱「造成壓縮到漁業人作業區域，已經嚴重影響其工作權迫使人民處於不利的地位」、「特別是由行政機關單方面建構與人民之法律關係時，如其内容不明確，在行政機關相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位（影響其工作權）」云云，顯不足採。再者，被告前已於106年2月9日以航南字第1063310428號函並附高雄商港區範圍圖請全國各漁會(包括原告漁船所屬梓官區漁會)及高雄市各區公所協助宣導高雄商港區禁止採捕水產動植物（本院卷第161-162頁），原告既為兼營魩鱙漁業，卻仍執意忽略高雄商港區範圍圖A、B、C、D點所應具有座標之地域而讓船長將漁船駛入公告禁止區域內進行魩鱙魚捕撈作業，可認至少具有應注意能注意而不注意之過失，主觀歸責明確，原告稱原告僅認知商港區域為A點及C點位置之座標位置，無法應注意、能注意其商港區域範圍云云，即無從作為有利於己之認定。
（五）至於原告主張稱原告非行為人云云。惟按民法第224條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任」，乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」，法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任，最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議內容可資參照。查本件原告所有之高雄籍「勝財祥號」漁船為船長曾建隆指揮將該漁船駛至高雄商港區域內北緯22度30.049分、東經120度18.372分之地點捕撈魚類，船長曾建隆並有為原告捕撈賺取漁獲金錢之情，證人曾建隆到庭證述明確（本院卷第267-268頁），則船長曾建隆顯係為原告就其所有「勝財祥號」漁船之使用人。曾建隆身為船長，更自承在本件指揮駕駛「勝財祥號」漁船之前已有取得高雄港商港區範圍示意圖（本院卷第267頁），因此曾建隆係海上航行專業人員，卻忽略高雄商港區範圍圖A、B、C、D點所應具有座標之地域卻仍在公告禁止區域內魩鱙魚捕撈作業，可認亦至少具有應注意能注意而不注意之過失，主觀歸責應屬明確，原告就船長曾建隆之過失將該漁船駛至高雄商港區域內北緯22度30.049分、東經120度18.372分之地點捕撈魚類，即可類推適用行政罰法第7條第2項規定，原告就該使用人船長曾建隆過失負推定過失行為責任。此外，原告輔佐人於本院審理時自承「船主出漁船，由船長聘請員工出海捕撈，捕撈的東西變賣的現金之後，一半的金額給船主，另一半的金額由船長獲得」等語（本院卷第268頁），以及原告所有「勝財祥號」漁船既已取得兼營魩鱙漁業許可，可認原告係為兼營魩鱙漁業，卻仍執意忽略高雄商港區範圍圖A、B、C、D點所應具有座標之地域而未監督、管理、督促漁船使用人之船長而讓船長將漁船駛入公告禁止區域內進行魩鱙魚捕撈作業，已如前述，因此原告係怠於盡其注意義務，未對「勝財祥號」漁船使用人之船長完整監督、管理、督促船長而讓船長將漁船指揮駛入公告禁止區域內進行魩鱙魚捕撈作業，足見原告更應有監督疏失之責。則原告之使用人船長縱非故意違反商港法第36條第1項第2款規定之行政法上義務，但因其就此一行政法上義務應予注意，並能注意，而不注意，致其發生，或者應避免能避免違法情節發生，卻未積極避免肇致違法事實發生，自屬過失，故而原告仍應負擔違反商港法第36條第1項第2款規定之過失行為人責任。
五、綜上，本件原告主觀上疏於注意未能完整監督、管理、督促船長而讓船長使用人將系爭漁船「勝財祥號」指揮駛至在商港區域內採捕水產動物之違規事實明確，被告以原告違反商港法第36條第1項第2款規定，以及類推適用行政罰法第7條第2項規定，而依同法第65條第3款規定，以原處分裁處原告法定最低額10萬元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年4月27日
行政訴訟庭法官范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國110年4月27日
書記官蔡凱如