臺北高等行政法院108年度訴字第818號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第818號判決

裁判日期：民國109年02月06日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第818號109年1月16日辯論終結原告 馮蕙馨
林月華 邱秀賢 田臨文 共同訴訟代理人 詹晉鑒 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 劉巧媛 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年5月13日府訴二字第1086102475號、同日府訴二字第1086102474號、同日府訴二字第1086102473號及同日府訴二字第1086102480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告馮蕙馨、林月華、田臨文經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路○○○巷○○號O樓、○○○路OOO巷OO號O樓、敬業一路128巷26號7樓、敬業一路128巷28號10樓等建築物（下稱系爭建物），領有93使字第0156號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱系爭83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（下稱系爭92年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫（下稱系爭105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月22日北市都築字第10633072100號、第00000000000號、北市都築字第10633071900號、第00000000000號函通知原告改善，繼於107年2月6日北市都築字第10730205700號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函通知原告，將於107年3月5日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月7日北市都築字第10732311600號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應後。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年11月26日北市都築字第10760417511號、同年月27日北市都築字第10760417551號、同年月26日北市都築字第10760417501號、同年月27日第00000000000號裁處書（下稱原處分）分別處原告馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文新臺幣（下同）10萬元、15萬元、10萬元、15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)被告裁罰的重點是事實狀態（系爭建物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為（原告等人實際上有無居住使用，並非被告關注的重點）之延續。此益徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。原告買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，而臺北市政府對建商所為毫無管制作為，原告所為僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。
(二)相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。
(三)大彎北段商業宅現象存在已久，於該地區開發初期，大小建案即如雨後春筍般的林立，建商、代銷公司、房仲無不於各大媒體上強力放送，鼓吹市○○○○○道截彎取直、百貨商場進駐、商圈繁榮、採買方便、生活機能極佳、綠地水岸視野風光、兼具住宅品質與商業發展等賣點，相關建案的樣品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐。然被告機關於該等建案申請核照、發照程序時，竟未依照法規確實做稽查，放水讓建商取得執照。
(四)又原告檢視臺北市政府稅捐稽徵處稅單上之便民服務提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以較優惠稅率課徵房屋稅等稅賦，乃依法向臺北市政府稅捐稽徵處申請變更為住家用稅率，而臺北市政府稅捐稽徵處亦依法同意變更。甚至，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，原告向臺北市稅捐稽徵處申請變更稅率，臺北市稅捐稽徵處竟仍准許變更。另外，原告於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。就此等臺北市政府之左右手機關行為，原告當然亦會信賴。
(五)原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字。被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則、禁反言原則。
(六)關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式，其一是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在107年3月5日起，原告經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉，所居住建物之主要用途是商業區；該土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用。另臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點。是原告依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。又即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止原告為原本之使用。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。
(七)原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被告認定原告將系爭建物作為住宅使用係以原告目前適用住家用稅率為據，則是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。
(八)原告買受系爭建物時點皆在前，依都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定等，原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。
(九)被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，而臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。又本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言等語。並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
(一)原告系爭建築物其坐落土地均為臺北市○○區○○段87-2地號土地，依系爭83年都市計畫案，明定街廓編號A4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A4區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。
(二)原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
(三)關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於94年5月17日、94年7月26日、94年10月12日、95年6月21日登記為原告馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
(四)被告107年3月5日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，保全人員表示無人在家，無對講機，被告機關所屬人員不便上樓；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。再查，被告已通知原告馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文，將於107年3月5日派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告馮蕙馨等4人主張並未受原處分機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。
(五)依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定，因原告馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文所有之系爭建築物面積分別為153.43、201.34、151.96、202.01平方公尺，屬級距三及級距四。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」等規定，以原處分裁處原告馮蕙馨及邱秀賢10萬元罰鍰，另裁處原告林月華及田臨文15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
(六)原告在嗣經被告機關告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告機關告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。則倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告機關做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
(七)依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年11月26日、107年11月27日處分時，仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言等語，資為抗辯，並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)本件相關法規及其說明：
1、為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，制定有都市計畫法；依該法第3條及第5條規定，都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之，而土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。同法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條第1項及第5項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
2、次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，屬於直轄市自治事項。上開都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，其第10條第1項、第2項規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：一、住宅區。二、商業區。三、工業區。四、行政區。五、文教區。六、倉庫區。七、風景區。八、保護區。
九、農業區。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項、第2項、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。
3、依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。是故，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物若因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。
4、另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，本院予以尊重。
5、再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，原告主張被告不具有作成原處分之事務處理權限云云，委無足採，先予敘明。
(二)經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年都市計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號A4供一般商業使用之商業區內（見原處分2卷第9-28頁）。
依「83年計畫案」明定街廓編號A4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用，該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（見原處分2卷第19-26頁）。又臺北市政府92年計畫案，明定「
（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（見原處分2卷第29-47頁）。另臺北市政府105年計畫案，維持92年計畫案關於系爭建築物所在A4街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（見原處分2卷第61頁）。由此可知，依建物登記資料，系爭建築物於93年間獲核發使用執照顯示（見原處分2卷第9-17頁），自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係娛樂區且不得供住宅使用之限制。又上述使用分區管制要點內容，除臺北市政府依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，亦可向被告詢問，原告無法證明有相關資訊不公開透明或難以取得的情形。且被告曾以106年通知改善函通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語（見原處分1卷第1-3、29-31、57-59、85-87頁）；嗣於107年間通知辦理現場勘查（見同上卷第7-8、35-36、63-64、91-92頁）後，並以函文再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被告陳述意見（見同上卷第15-17、43-45、71-73、99-101頁），惟原告均未提出具體事證供被告審核。是原告主張購買系爭房屋時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認原告仍具違章故意。況原告身為所有權人，對於房屋使用之合法性負有查證義務，而依一般智識之人施以通常之注意即可查證得知，其對於違規作住宅使用，縱無故意，亦有過失，原告主張其就系爭建物違規使用並無故意或過失云云，委無足採。則被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰各10萬元、15萬元、10萬元、15萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（見同上卷第23-26、51-54、79-82、107-110頁），揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。
(三)按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件，此可揆諸首揭說明及最高行政法院判決意旨自明。司法院大法官釋字第742號解釋理由書意旨固謂：「定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟（如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求附帶審查都市計畫是否違法，惟根據現於立法院審議中行政訴訟法第2編第5章「都市計畫審查程序」修正草案，未來不論都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該草案之規定提起行政救濟），然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨。故原告主張管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂云云，並非可採。
(四)原告雖主張中央法令或臺北市相關自治條例規定，並無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，且99年6月23日修正前之臺北市土地使用分區管制規則明文肯認商業區得為住宅使用，修正後更名為臺北市土地使用分區管制自治條例始改為負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭83年都市計畫顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云。惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定:「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。準此，現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。原告主張前揭都市計畫並無限制不得作為住宅使用之管制，原處分認定原告違反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據而違反法律保留原則云云，委無足採。
(五)原告雖主張原處分違反信賴保護原則等，依法應予撤銷云云。惟查：
1、建商、代銷公司或仲介等銷售廣告行為，並非行政機關所為，已不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。在原告取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。原告主張因建商公開廣告資訊、賣方或一般仲介業者提供資訊，使其誤認得對系爭建物作住宅使用，因而不知違法等語，實難採為得以豁免其責任之依據。
2、另查，土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之目的。另房屋稅課徵是依房屋用途所表徵財產價值的不同，區別適用的差別稅率，房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意義。及戶籍登記是透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可。綜言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，原告應不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。依都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，即無使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自無信賴保護可言。原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則等云云，自無足採。
(六)原告另主張：原告買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效云云。惟按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。又人民所負行政法上義務者有二，即：1.行為責任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。2.狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年判字第180號判決參照）。換言之，行為完成構成要件後，違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。經查，原告為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅。原告此部分之主張，亦非可採。
(七)原告另主張原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云。惟按新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院大法官釋字第577號解釋理由參照）。又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院大法官釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至大彎北段違規住宅裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
(八)原告復主張原處分含糊以住宅違規使用裁罰，又未能說明現況下，原告應如何依法辦理變更，有違明確性原則等等。惟按，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。查原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被告早以106年通知改善函送原告，有如前述，被告指導原告停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，原告尚難以不知情為由主張免責。
(九)又按臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」細譯前開條文，可知該等條文規定乃針對上開分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，以保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定；有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者（臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令參照）。
查系爭建物位於83年都市計畫案之A4街廓商業區，早已載明不得供作住宅使用，而系爭建築物完工及原告登記所有於後，核與上開規定規範之情節有間，原告主張系爭建物得繼續違法使用，原處分有違誠信原則云云，不足採認。
(十)原告雖主張對本件之違規行為係違法性認識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性，應有行政罰法第8條但書之適用云云。惟按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，即學說上所稱「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人須對自己行為究係違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。本件臺北市政府於原告登記為系爭建物所有權人之前，即已發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務。且被告已先後以106年通知改善函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，然原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實知之甚明。是原告不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」要件，原告此部分主張，亦難採認。
六、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段違規住宅裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均不影響判決結果，爰不分別斟酌論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項，判決如主文。
中華民國109年2月6日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年2月6日
書記官王月伶