臺灣高等法院94年度上字第679號民事判決

裁判字號：臺灣高等法院94年上字第679號民事判決

裁判日期：民國95年02月27日

裁判案由：返還土地

臺灣高等法院民事判決94年度上字第679號上訴人台北市瑠公農田水利會法定代理人乙○○訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師被上訴人台北市政府工務局新建工程處法定代理人甲○○訴訟代理人 劉志鵬 律師
李元德 律師 吳世宗 律師上列當事人間返還土地事件，上訴人對於中華民國94年7月4日臺灣臺北地方法院93年度重訴字第1051號第一審判決提起上訴，本院於95年2月15日言詞辯論終結，判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人後開第2項之訴及假執行之聲請，並該訴訟費用部分廢棄。
被上訴人應給付上訴人新台幣壹佰陸拾玖萬零伍佰柒拾玖元。
其餘上訴駁回。
廢棄改判部分第一、二審訴訟費用，由被上訴人負擔，駁回上訴部分第二審訴訟費用由上訴人負擔。
本判決命被上訴人給付部分，於上訴人以新台幣伍拾柒萬元為被上訴人預供擔保後得假執行，但被上訴人如以新台幣壹佰陸拾玖萬零伍佰柒拾玖元為上訴人預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
一、本件上訴人係主張被上訴人於上訴人所有土地上闢建道路，侵害其土地所有權，本於國家賠償法第2條第2項前段及民法侵權行為法律關係，訴請被上訴人賠償，核其所請求保護者，乃其私法上之權利，自得提起民事訴訟，被上訴人抗辯本件應屬行政爭訟，非普通法院所得審理，尚屬誤會，合先敘明。
二、上訴人起訴主張：坐落台北縣○○區○○段○○段371、371-2、372-2、373-2地號土地為上訴人所有，被上訴人未經上訴人同意亦未經合法徵收補償程序，即逕將上開土地規劃為「大安龍門國中預定地周邊道路新築工程」（下稱系爭道路新築工程）用地範圍，並闢建道路，成為台北市○○○路○段○○巷道路之一部分，不法侵害上訴人就系爭土地之所有權。為此依國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條第1項規定，請求被上訴人給付相當於租金之損害金新台幣（下同）0000000元及自民國93年8月1日起至將系爭土地全部返還予上訴人之日止按月給付上訴人121317元。原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並聲明：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人給付上訴人0000000元，並自93年8月1日起至將坐落台北市○○區○○段3小段371、371-2、372-2、373-2地號土地全部返還予上訴人之日止或至前開土地辦理徵收補償程序完畢之日止按月給付上訴人121317元。⑶願供擔保請准宣告假執行。
三、被上訴人則以：上訴人係一公法人，非國家賠償法第2條第2項所稱之「人民」，且被上訴人開闢道路係合法公權力之行使，並無不法可言，上訴人亦未因被上訴人開闢道路之行為受有損失，其請求賠償，顯無理由。況本件已逾2年時效期間，上訴人自不得再為請求。至上訴人指稱被上訴人就漸次發生之損害未逾2年時效部分，被上訴人仍應負損害賠償責任乙節，因被上訴人僅為新建工程機關，並非路權管理機關，系爭土地經開闢道路後，其管理使用等事項，均非屬被上訴人權限，縱上訴人得請求未逾2年時效部分之損害金，亦與被上訴人無涉等語，資為抗辯。並聲明：⑴上訴駁回。⑵如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
四、查坐落台北市○○區○○段3小段371、371-2、372-2、373-2地號土地為上訴人所有，被上訴人未經上訴人同意，亦未經徵收補償程序，即於90年11月5日動工於上開土地如附圖所示甲、乙、丙、丁、戊部分計427平方公尺（面積、位置均詳如附圖）闢建為台北市○○○路○段○○巷道路之一部分。此為兩造所不爭執，復有土地登記謄本、被上訴人92年8月28日北市工新配字第09261901500號函、92年11月4日北市工新配字第09262419100號函可稽（見原審卷第19至25頁、本院卷第42頁），並經原審履勘現場暨囑託台北市大安地政事務所派員測量繪製複丈成果圖查明屬實（見原審卷第
44、79、80頁）。
五、按開道路乃國家應行完成之公共任務，故其行為係屬具有公法性質之給付行政行為，亦即所謂單純統治之行政行為，而非行政私法之行為，雖未帶有命令或強制之手段，亦應認係公權力之行使。如其不法侵害人民之權利者，國家並不負民法上之侵權行為損害賠償責任，而僅生能否依國家賠償法請求賠償之問題，最高法院78年度台再字第30號判決見解亦同，可資參照。本件上訴人主張被上訴人闢建道路而不法侵害其土地所有權，縱屬非虛，揆諸前揭說明，被上訴人亦不負民法上之侵權行為損害賠償責任，則上訴人依民法第184條第1項規定請求被上訴人為損害賠償，即有未合。
六、次按都市計畫法第42條規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所……。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」；都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」台北市政府即針對都市○○道路之開闢及其用地之徵收，並訂有「台北市○市○○道路開闢及用地徵收審查基準」（見原審卷第122頁)；另「台北市市區道路管理規則」第15條復規定：「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地。但損壞地上物應予補償。」是依該規定政府機關於埋設地下物時，始例外得不徵購其用地；倘非屬埋設地下設施物之情形，原則上政府機關仍應辦理徵購補償。從而，系爭土地縱屬都市○○道路用地，其所有權既屬上訴人所有，被上訴人自仍應踐行徵收補償等相關程序始得謂係合法取得、使用闢建本件道路之用地。是系爭土地縱屬都市○○道路用地，揆諸前開說明，自仍應依法定程序踐行徵收補償等程序後辦理，惟被上訴人未踐行行政徵收程序，亦未依前揭規定辦理，即逕於系爭土地上闢建道路，難謂適法。而開闢道路乃國家應行完成之公共任務，屬公權力之行使，從而，上訴人謂被上訴人所為行使公權力行為，具有不法性乙節，即屬可採。
七、再按國家賠償法第2條第2項前段規定，凡公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，國家即應負損害賠償責任。本件被上訴人未經合法徵收程序即逕於上訴人所有土地上闢建道路，顯足以減損上訴人就該土地所享有之權能，上訴人因此受有損害，當無疑義。復按依國家賠償法得請求國家賠償者，係指合於該法第2條第2項及第3條第1項規定之「人民」。其所謂「人民」，當指對稱於「國家」以外，而得為權利義務主體之人，原則上為中華民國人，包括自然人與依法設立之法人在內（參見法務部75年10月22日法75律字第13047號函及 吳庚 所著「行政法之理論與實用」93年8月增訂8版第712頁）。從而，上訴人雖屬公法人，仍得依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求損害賠償。
八、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，國家賠償法第10條第1項定有明文。查上訴人曾於92年8月18日發函請求被上訴人盡速辦理土地徵收補償，經被上訴人於92年8月28日覆函請俟該處籌妥財源後再行辦理徵收補償；復於92年10月28日發函請求被上訴人在未辦理徵收前給付相當租金之損害賠償，經被上訴人於92年11月4日函覆拒絕；有被上訴人92年8月28日北市工新配字第09261901500號函、92年11月4日北市工新配字第09262419100號函可稽（見原審卷第24、25頁），是上訴人已踐行書面先行程序。
九、次按國家賠償法第8條第1項固規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」，惟所謂「知有損害」係指明知而言。如當事人間就知之時間有所爭執，應由賠償義務人就請求權人知悉在前之事實，負舉證責任（最高法院72年台上字第1428號判例參照），換言之，其因過失而不知者，並不包括在內。查系爭工程於90年11月5日開工，91年7月5日竣工，有系爭工程結算驗收證明書可稽（見本院卷第42頁）。上訴人主張其於92年6月17日接獲台北市政府建設局及台北市議會來函，指出上訴人所有台北市○○區○○段3小段373地號土地遭人竊佔築牆；繼於92年6月27日由台北市議會 蔣乃辛 議員召集下，上訴人及台北市政府建設局官員進行現場會勘，始知悉在旁之系爭土地竟遭闢建為道路。則上訴人於94年3月1日追加依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被上訴人賠償，並未逾2年時效期間。被上訴人雖辯稱應系爭工程早於90年1月9日即已公告，並於90年11月5日開工，本件請求自已罹於時效云云。惟查該公告連同施工範圍圖僅張貼於台北市政府大門口及士林、北投、中正、內湖、南港、大同、中山、大安、信義、松山、文山、萬華等區公所布告欄暨預定施工路段要道地點與現場兩端，此觀該公告之公告事項一甚明。則該公告及施工範圍圖顯未分別送達各土地所有權人，被上訴人復未能舉證證明曾通知上訴人或上訴人知曉上情，揆諸前揭說明，自難徒憑張貼公告，即謂被上訴人已明知受有損害，是被上訴人所為時效抗辯，尚難認屬有據。
十、被上訴人另辯稱系爭土地屬都市○○道路用地，今被上訴人將之開闢為道路，並未加重都市計畫法第51條對系爭土地之限制，上訴人顯未因此額外受有其他限制或損害云云。按都市計畫法第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」依此規定，公共設施保留地，在未經政府合法徵收使用前，土地所有權人仍得在不妨礙指定目的使用範圍內使用其所有土地。而土地之利用方式多端，非必然須為建築目的之使用，是系爭土地自不因規畫為道路用地，即完全喪失利用機能。且行政院亦於68年1月12日以68內字第0381號函明確核示：「查水利會之灌溉圳道係以引水灌溉為其目標，雖兼具排洩雨水功能，但都市計畫公共設施性質不同，與市區道路旁所設之排除都市污水之溝渠亦有別，以無公用地政關係可言，是本案所需使用之水利溝圳地，如已廢置無需繼續供作灌溉使用者，應予依法收購；至現仍供作灌溉使用者，並兼作市區排水者，自得繼續其從來之使用，惟如需配合都市計畫予以整修改善，截彎取直縮小斷面等，除仍供水道使用部分應繼續使用外，其餘土地如為都市計畫公共設施，亦須予以收購。」（見本院卷第110頁）被上訴人未經徵收程序，遽於系爭土地上闢建道路，顯侵害上訴人就系爭土地之合法使用權益，上訴人因此受有損害，至為灼然。
被上訴人復辯稱上訴人為農田水利會，具有公性質之任務，且
須配合政府土地政策之執行，財務亦須經主管機關核定，非如一般人民得自行決定其土地利用，系爭土地未經主管機關變更使用用途，上訴人自不得主張系爭土地得使用於其他非農田水利事業之用途，更不得依此主張受有任何損害等語。查台北市農田水利會組織規程第110條規定：原登錄為水或溝地目之圳渠用地，其廢止公用、堵塞、填平、變更用途或出售，應先報請主管機關核准後始得辦理（見本院卷第87頁）。而系爭土地所在之瑠公圳系統之大安支線上段圳路，因無灌溉通水作用，業經上訴人於75年間予以報廢，並依法報請台北市政府建設局准予同意備查在案，有上訴人函、台北市政府建設局75年8月6日建三字第54366號函可稽（見本院卷第111至114頁）。又台北市政府為使台北市各農田水利會有效處理及運用其不動產，並保障其權益，所訂定之「台北市農田水利會不動產處理要點」第11條第1項規定：會有零土地位於政府未徵收之八公尺（含）以下之計畫道路或都市○○道路土地外公共設施保留地，以不低於政府當年期公告土地現值加一定百分比方式讓售予合乎規定之相鄰地界土地所有權人。同條第4項規定：對於僅使用該道路土地而不願購買者，應予收取公告現值四成之使用費。同要點第14條規定：政府機關因公需用會有土地者，應依法徵收。同要點第18條規定：會有非事業用不動產，合於下列規定之一者，得出租：1.已依耕地三七五減租條例出租者。2.供公務、公用事業或公益慈善用途者。3.因水利會業務或業務發展需要者（見本院卷第88至89頁）。系爭土地既經依法廢圳在案，自得依前開要點予以使用。被上訴人未經徵收程序，亦未給付使用費或租金，即逕於系爭土地闢建道路，自足以使上訴人受有損害。
按土地遭他人無權占有侵奪，可能受有相當於租金之損害，此
乃社會通常之觀念。查上訴人會有土地出租作業規定第5條關於租金之計算標準為：「依申報地價總額6%計算」（見原審卷第30頁），較諸前開「台北市農田水利會不動產處理要點」第11條第4項使用費之收取標準為低，衡諸系爭土地位於台北市○○區○○○路○段旁，附近公寓、大廈鄰立，現供作道路使用，有卷附照片可佐（見原審卷第47至52頁）。是上訴人主張其所受相當於租金之損害，應依申報地價總額6%計算，尚稱允當。次查系爭土地於90年11月5日開工，91年7月5日竣工，92年1月24日驗收完畢，所建道路占用面積計427平方公尺，有工程結算驗收證明書及複丈成果圖在卷足稽（見本院卷第42頁、原審卷第80頁）。而被上訴人為新建工程機關，並非路權管理機關，此據被上訴人陳述明確，並為上訴人所不爭執，復有被上訴人組織簡介、台北市政府工務局養護工程處組織簡介及業務職掌附卷足參。是被上訴人於道路興建驗收完畢後，即將道路交由路權管理機關維護，不再為道路之權責單位，上訴人認被上訴人於驗收後仍有占用土地情事，洵屬誤會。又按舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價80%為其申報地價。平均地權條例第16條前段定有明文。查系爭371、371-2、372-2、373-2地號土地90年至92年各筆之公告地價依序為52300元、52300元、52300元、79808元，依80%計算其申報地價各為41840元、41840元、41840元、63846元（元以下四捨五入）。系爭土地自90年11月5日開工至92年1月24日驗收完畢，計446日。依上開標準計算，上訴人所受相當於租金之損害計為0000000元（計算式詳如附表）。
綜上所述，上訴人本於國家賠償法第2條第2項前段，請求上訴
人給付0000000元，洵屬有據，應予准許。逾此所為請求，為無理由，應予駁回。又上訴人勝訴部分，兩造分別陳明願供擔保為准、免假執行之宣告，經核於法並無不合，爰分別酌定相當擔保金額准許之。至於上訴人敗訴部分，其假執行之聲請失所附麗，應併予駁回。原審就上開應准許部分，為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，尚有未洽，上訴意旨求予廢棄改判，為有理由，爰由本院予以廢棄改判如主文第2項所示，並依聲請為附條件之准、免假執行之宣告。至於上訴人之請求不應准許部分，原判決為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，經核於法並無不合，上訴意旨求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟
法第450條、第449條第1項、第79條、第463條、第390條第2項、第392條，判決如主文。
中華民國95年2月27日
民事第一庭審判長法官張耀彩
法官林金吾法官盧彥如正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國95年3月1日
書記官鄭兆璋附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。