裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第5213號判決
裁判日期：民國93年01月28日
裁判案由：私立學校法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第五二一三號
原告甲○○
乙○○丙○○台灣省桃園縣私立永平高級工商職業學校右一人代表人丁○○校長）共同訴訟代理人 沈政雄 律師被告教育部代表人 黃榮村 部長）訴訟代理人 林瑤 律師
李家慶 律師右一人複代理人 洪紹恒 律師右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國九十一十二月三日院台訴字第０九一００九一一一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分關於撤銷已核備原告甲○○、乙○○及丙○○董事之資格部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：私立永平高級工商職業學校（以下稱永平工商）董事會於八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議改選第九屆董事，由訴外人戊○○、 張百塘 、 蘇志民 、 于克非 、 林武治 、 朱仁旺 、 吳麗華 、 林佳生 、 朱仁才 、 李立文 、葉佳文、 朱仁湖 、 曹秀清 等十三人當選董事。嗣該董事會以當選之戊○○、張百塘及蘇志民未繳交履任同意書，無法報請主管機關核備，於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次會議補選缺額董事三人，由原告甲○○、乙○○、丙○○當選，並檢具該董事會第八屆第十一次及第十二次會議決議紀錄等資料，報經前台灣省政府教育廳(下稱省教育廳)以八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查(下稱同意備查函)。戊○○等復於八十七年七月三十一日以省教育廳違法核備永平工商第九屆董事云云，向被告提出陳情。經該部交由前省教育廳以八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函復前開核備並無不當等語。戊○○、張百塘、 洪忠梅 及 康爾吉 不服，提起訴願，經前台灣省政府八十八年三月二日八八府訴二字第一四八０一九號訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關另為處分。省教育廳乃以八十八年三月二十九日八八教三字第０四五九七號函撤銷前開同意備查函及八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函。惟永平工商董事會不服，提起訴願，因自八十八年七月一日起省教育廳改隸被告，乃由被告以八十九年一月十八日台（八九）訴字第八八一四一七六一號訴願決定駁回其訴願後，永平工商董事會不服，向行政院提起再訴願，經行政院以八十九年九月三十日台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定將原決定撤銷，命被告於三個月內另為適法之決定。被告於九十年一月十八日以台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定將原處分撤銷，並據該訴願決定意旨，以九十一年三月十八日台（九０）教中（三）字第九０五二０六九七號函略以：永平工商董事會檢送第八屆第十一次會議改選第九屆董事案，仍應維持省教育廳前開同意備查之效力。至該屆董事會第十二次會議，因其會議通知之寄發日期不符行為時私立學校法第二十七條第二項「應於會議前十日」寄發開會通知之規定，依職權將已核備原告甲○○、乙○○及丙○○三位董事資格予以撤銷。惟基於維護法安定性及避免影響永平工商校務之推動，並損及其他董事之權益，依行政程序法第一百十八條但書規定，該撤銷案應自發文日生效等語。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分關於撤銷已核備原告甲○○、乙○○及丙○○董事之資格部分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原處分是否抵觸行政程序法第一百二十一條第一項之規定？㈠原告主張之理由：
⒈按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍」為行政程序法第十條
規定所明文。依行為時私立學校法第二十三條第一項、第二十七條第二項及第三項所規定之「核備」，參照同法原第十九條之立法紀錄所載，第一屆董事之產生規定須送請主管教育行政機關核備，主要係就該董事是否有同法第十五條、第十七條及第十八條等消極董事資格之規定作審查而已。是嗣後各屆董事之產生，亦須將董事名冊送請主管機關核備之上開規定，自應作相同解釋。再由行為時同法施行細則第七條規定報請核備時所檢送之資料，均涉及當選董事之個人基本資料，亦可推知，所謂核備，主管機關應審查者，並不包括會議召開及決議程序部分甚明。原告甲○○等三人並無私立學校法所規定不得擔任董事之事由，前省政府教育廳審核後同意決議原告甲○○等三人董事案備查，於法並無違誤。準此，行為時私立學校法第二十七條第三項所規定「會議前十日」之召集程序規定，既非主管機關於審核董事名冊時所應審查之事項，且本件已確定核備處分所依據之該次會議決議，亦未由民事法院以確定判決撤銷或確認其為無效，被告逕自認為該次會議決議程序違反強行規定而有瑕疵，認為影響重大，一部分撤銷已核備之處分，依法即有未合。再者，永平工商董事會第八屆第十二次會議之召集程序，亦未違反行為時私立學校法第二十七條第三項有關會議前十日之規定，至被告援引七十九年四月十七日（七九）技字第一六六二二號函釋，於本件同意函作成時，私立職業學校之主管機關為臺灣省政府教育廳並非被告，且其受文者為各私立專科學校董事會，對永平工商自不生拘束力，更無謂此為強行規定之可言。
因此，被告援引上揭函釋而認原同意備查函違反強行規定，自不足採。
⒉次按，行政機關對於違法之授益處分，原則上固得撤銷，惟須具備如下要件
：⑴撤銷對於公共利益並無重大危害；⑵該處分之受益人並無信賴利益，或其信賴利益未大於撤銷所欲維護之公益。惟原處分就撤銷原同意備查函所維持之公益及影響為何？撤銷後，原董事會之人數是否足以辦理補選或如何補救等事項，均未予考慮即作成原處分，已不符合行政程序法第一百十七條但書規定。又原處分撤銷原同意備查函，致得行使職權之董事已不足法定人數，無法依法召集董事會，更無從就有關私立學校之重要事項作成決議，私立學校校務推展及董事會之運作均遭停滯，足見原處分之作成，對永平工商之公共性及自主性有重大危害，依上開行政程序法第一百一十七條但書規定，即不得予以撤銷。又依行政程序法第一一九條規定之反面解釋，受益人若無該條三款所定之情形，即可推定其享有值得保護之信賴利益。原告並無上開規定第一、二款規定之情形，而有關會議前十日之計算並無違法，被告縱使另有解釋，並未下達，對於原告自不生拘束力，無從認為原告明知行政處分違法或因重大過失而不知。況原同意備查函縱使違法，但於已確定六年後，即使不撤銷，亦無任何人權益受有影響，即無須以撤銷方式而欲維護之公益。反之，一旦撤銷，卻使永平工商第九屆董事會，於第十屆董事改選案完成核備程序前，既無法補選缺額第九屆董事席次或推選董事長，以致校務推展停滯，影響師生權益甚鉅。益證本件原告等受益人之信賴利益，顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益，依前開規定亦不得使原同意備查函之效力喪失。⒊又查，本件已逾越行政程序法第一百二十一條第一項規定之除斥期間，依法
亦不得撤銷原同意備查函：蓋被告自認戊○○等人早於八十五年五月二十三日起即多次向渠陳情，足見被告至早於八十五年五月二十三日即知有渠所稱之撤銷原因，卻遲至九十一年三月十八日，即已相隔近六年，再予撤銷，自牴觸前開規定。至訴願決定理由雖謂：「前台灣省政府教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表雖曾誤為同意永平工商第八屆第十二次會議選出訴願人等為董事部分之備查，惟既無法依行政程序法第一百一十四條規定補正，原處分機關九十一年三月十八日重為本件處分時自得依職權同時一部分撤銷核備永平工商第八屆第十二次會議選出訴願人等為董事資格部分之處分，並無所稱違反行政程序法第一百二十一條第一項規定之情形」云云。然查，本件原處分之作成已逾越首揭規定之除斥期間甚明，本屬不得撤銷，與行政程序法第一百一十四條規定並無相干，訴願決定上開理由，核不足採。
⒋末查，被告稱於九十年十月五日第二屆第十七次私立學校諮詢委員會，作成
撤銷原告甲○○等三位董事資格之決議云云。然此決議，顯係為作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，並未依行政程序法第一百零二條、第一百零四條等規定，，通知相對人及利害關係人（如：學校、同屆其他董事），給予陳述意見之機會，自屬違法。又被告撤銷已逾越行政救濟期間之違法行政處分，除須符合行政處分違法之要件外，尚須無行政程序法第一百一十七條但書規定之情形。而本件有無前開但書所定不得撤銷之情形，倘未令受益人及第三利害關係人陳述意見，如何審酌、判斷撤銷對於受益人及第三人權益之影響、受益人之信賴利益值得保護否、信賴利益是否大於撤銷所欲維護之公益？如上所述，被告以原處分使原同意備查函之效力喪失後，對於原告永平工商及其董事會之後續運作，實有重大影響，訴願決定理由以系爭第十二次會議程序不合法之事實，客觀上明白且足以確認，依行政程序法第一百零三條第五款規定，自得不給予陳述意見之機會云云，亦不足採。
㈡被告主張之理由：
⒈按私立學校法並未限制主管教育機關就核備事項之審查只限於董事之消極資
格，主管教育機關自應就私立學校法中關於董事選任之一切規定事項均進行審查，以為決定核備與否之基礎，此有法務部八十年二月六日（八十）法律字第０二０二一號函釋及最高行政法院七十二年度判字第一七二五號判決可參。再參照行為時私立學校法施行細則第十一條規定，董事之選聘既應專案報請主管教育機關核備，則主管教育機關就關於董事選聘之一切事項自應有審查合法法與否之權限，而不只限於董事資格。又查行為時私立學校法第二十七條第三項規定，董事會欲進行董事之選舉，該董事會議之議程應於會議前十日通知各董事。有關「會議前十日」之計算方式，應依民法第一百二十條以及第一百二十一條規定之方法計算，就此被告前曾多次發函各私立大學院校董事會說明解釋，而法務部就此亦採與被告相同之解釋（參法務部八十六年（八六）法律決字第０二六四四七解釋函）。本件永平工商董事會第八屆第十二次會議係於八十五年三月二十二日開會，依法董事會至遲應於八十五年三月十一日將開會通知寄出；然永平工商董事會遲至八十五年三月十二日方寄發開會通知，已違反「應於會議前十日」寄發開會通知之強行規定，其召集程序具重大瑕疵，省教育廳就違反此等強行規定之系爭第十二次會議作成核備處分，該核備處分即屬違法，被告依法自應將其撤銷。
⒉本件並無行政程序法第一百十七條但書之情事：⑴按現行私立學校法第二十
六條第三項規定：「董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解聘、解職致人數不足時而無法召集董事會議時，應由各該主管教育行政機關遴聘適當人員為董事，補足其任期。」，是如永平工商董事會人數不足而無法召集董事會議時，主管機關自得依上開規定遴聘適當人員為董事，且被告業已依該規定，遴聘適當人員擔任永平工商董事，是被告撤銷原核備處分，尚不至影響永平工商校務之運作，遑論對公益產生任何重大危害。⑵又查訴外人戊○○等人早於八十五年五月二十三日起即多次就本次選舉爭議同被告及行政院陳情及提起行政爭訟，並向民事法院起訴請求確認原告等人之董事身分關係不存在訴訟，其間甚至經省教育廳放八十八年三月廿九日以八八教三字第０四五九七號函撤銷核備處分，自難謂原告對於省教育廳之核備處分已產生信賴，而有保護其信賴之必要。再者，為維護法安定性公益之考量，被告乃依行政程序法第一百十八條規定，敘明原告董事選舉之撤銷核備，自發文日起生效；則系爭適法處分顯係承認原告其前之董事資格，是被告自無原告所稱「侵害其信賴保護利益之情形」。
⒊按行政程序法第一百二十一條規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分
機關或其上級機關如有撤銷原因時起二年內為之。」查永平工商第九屆董事資格雖自八十五年間即發生爭議，惟有關省教育廳之核備處分是否具有應予撤銷之爭議，則係待行政院於八十九年九月三十日以台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定書，撤銷被告之駁回決定，命由被告另為適法決定，始確認原核備處分具有瑕疵。被告乃據前揭行政院撤銷決定之意旨，於九十年一月十八日以台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定書，撤銷省教育廳之撤銷核備處分，並於九十一年三月十八日另為系爭適法處分。是有關行政程序法第一百二十一條規定：「原處分機關或其上級機關知有撤銷原因」之二年期間，自應自被告接獲行政院八十九年九月三十日再訴願決定之日起算，從而被告就違法之原核備處分予以撤銷，並未逾越二年之期限規定。
⒋末查，被告之撤銷核備處分所根據之事實，即本件永平工商第八屆董事會第
十二次會議，其會議日期及通知日期分別為八十五年三月二十二日及八十五年三月十二日，原告自始即不否認，被告自得依行政程序法第一百零三條第五款規定，不待原告就該期間算之事實再為陳述而為處分。
理由
一、按行政程序法第一百十七條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」又「第一百十七條之撤銷，應自原處分機關或上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」亦為同法第一百二十一條第一項所明定。
二、本件永平工商董事會於八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議改選第九屆董事，並選出十三名董事。嗣該董事會以當選之戊○○、張百塘及蘇志民未繳交履任同意書，無法報請主管機關核備，再於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次會議補選缺額董事三人，由原告甲○○、乙○○、丙○○當選，並檢具該董事會第八屆第十一次及第十二次會議決議紀錄等資料，報經省教育廳以八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查，並因戊○○等人提出陳情，再以八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函覆前開核備並無不當等語。戊○○等人不服前開覆函，提起訴願，經前台灣省政府八十八年三月二日八八府訴二字第一四八０一九號訴願決定撤銷原處分，省教育廳乃以八十八年三月二十九日八八教三字第０四五九七號函撤銷前開覆函及同意備查函。
惟永平工商董事會不服，提起訴願，因自八十八年七月一日起省教育廳改隸被告，即由被告以八十九年一月十八日台（八九）訴字第八八一四一七六一號訴願決定駁回其訴願後，永平工商董事會提起再訴願，經行政院以八十九年九月三十日台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定將原決定撤銷，命被告於三個月內另為適法之決定。被告於九十年一月十八日以台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定將原處分撤銷後，乃依前揭訴願決定意旨及主管教育行政機關之職權，審認永平工商董事會召開前開第八屆第十二次會議，未依行為時私立學校法第二十七條第二規定於會議前十日寄發通知，其召集程序有重大瑕疵，以九十一年三月十八日台（九０）教中（三）字第九０五二０六九七號函撤銷省教育廳前開函核備永平工商董事會檢送該次會議選任甲○○、乙○○、丙○○董事資格之處分，固非無見。
三、惟查，原處分機關省教育廳於八十五年五月七日所為前開核備永平工商董事會第八屆第十二次會議補選原告甲○○、乙○○及丙○○董事資格之同意備查函，雖訴外人戊○○等人多次陳情該次會議違法，並因渠等不服省教育廳之覆函而提起行政爭訟，惟戊○○等人就原處分機關省教育廳所為前開同意備查函，並未於法定期間內提起訴願，該處分即因法定救濟期間經過而有形式確定力等情，亦為兩造所不爭，則揆諸首揭規定，被告如以永平工商董事會召開之第十二次會議，未於會議前十日寄發通知，違反行為時私立學校法第二十七條第二項之強制規定，認原處分機關省教育廳所為前開同意備查原告甲○○等三人董事資格之處分於法有違，而欲依職權撤銷該確定之違法行政處分，自應於其知有撤銷原因時起二年內為之。然查，依行為時私立學校法第四條之規定，省教育廳為永平工商之主管教育行政機關，被告主管全國教育行政事務，自為原處分機關省教育廳之上級機關，且被告因訴外人戊○○檢舉永平工商董事會第十一次、第十二次會議改選第九屆董事有違法情事，早於八十六年八月十二日組成專案小組進行調查時，即發現永平工商董事會召集之前開第八屆第十二次會議，其召集程序有違反行為時私立學校法第二十七條第二項規定之前開撤銷原因，此有被告八十六年十一月二十二日台技㈠字第八六一三六九三四號函附調查報告附原訴願卷可稽，斯時被告未依職權撤銷原處分機關省教育廳就該次會議補選原告甲○○等三人董事資格所為之核備處分，竟遲至九十一年三月十八日始以本件台（九０）教中（三）字第九０五二０六九七號函撤銷前開確定之核備處分，已逾首揭行政程序法第一百二十一條第一項所定二年之法定期間，依法自有未合。
四、從而，被告前開撤銷原處分機關省教育廳前開核備原告甲○○等三人董事資格之處分，於法即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於撤銷已核備原告甲○○、乙○○及丙○○董事資格之處分，自屬有據，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年一月二十八日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官徐瑞晃
法官吳慧娟法官蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年一月二十八日
書記官李淑貞