臺中高等行政法院92年度訴字第780號判決

裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第780號判決

裁判日期：民國92年12月10日

裁判案由：就業服務法

臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第七八○號
原告夢想家有限公司代表人甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年八月十八日勞訴字第○九二○○三七一六二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以偽造之診斷證明書，辦理雇主 黃張碧娟 之外籍監護工引進申辦事宜，案經行政院勞工委員會於民國（下同）九十二年四月四日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，以九十二年六月六日府勞就字第○九二○○九八一九六號違反就業服務法罰鍰處分書，處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告之業務員 施靜斯 曾立下切結書：「本人施靜斯於夢想家任職業務一職，
今因本人所開發之客戶黃張碧娟身分證字號Z000000000委任公司辦理招募外籍勞工，其所檢附申請外勞之文件包含（申請人身分證影本，戶口名簿影本，被照顧人戶口名簿影本及被照顧人申請外籍看護工之專用診斷書正本）以上文件均係由雇主提供，本人並願擔保一切並非偽造，若為偽造一切均跟夢想家有限公司無關，其文件為本人偽造本人願付一切法律之責任。」等語，此有切結書可稽，足徵本件係原告之業務員施靜斯欺瞞原告，委託他人開具系爭診斷證明書，原告完全不知施靜斯所持之診斷書係屬偽造，而且系爭證明書有蓋醫院印章、醫生印章，從外觀上完全看不出係屬偽造，原告顯已盡必要注意義務，毫無故意或過失。
⒉司法院釋字第二七五號曾作成解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰
之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第三五○號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』其與上開意旨不符部份，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」解釋文所稱「不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」將行之多年不問有無故意或過失一概處罰之原則，一舉加以變更，其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨。因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」（引自該號解釋理由書），始得加以處罰。原告既無故意亦無過失，揆諸上開司法院釋字第二七五號解釋，被告之罰鍰處分，顯與法不合。其次，本案提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。
⒊又行政秩序罰草案第五條規定：「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰
。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第十二條第二項），且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。再者，就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查體」依文義解釋及參照釋字第二七五號，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違反（參照 吳庚 著行政法之理論與實用增訂七版第四四一頁）。原告完全不知業務員施靜斯委請 張智明 代辦系爭診斷證明書，業經施靜斯證稱在卷已如前述，是原告欠缺不法故意，而就業服務法第四十條第八款並未明文處罰過失，按上開行政秩序罰草案第五條規定及學者見解，原告不應受罰。
⒋另代理人得代理者僅為法律行為及準法律行為，違法行為無所謂代理。而行
政院勞工委員會受理原告申請案，審查系爭診斷證明書後，亦於九十一年九月十一日發函許可招募，此有該會函令可證，行政院勞工委員會乃外勞聘雇業務最高行政機關，專業知識及能力不容懷疑，於審查本案時卻仍不能判斷系爭診斷證明書之真偽，原告僅是一般民間公司，又如何有能力判斷出系爭診斷証明書係屬偽造？訴願駁回理由令人難以信服。
㈡被告答辯：
⒈本件原告接受雇主黃張碧娟委託以 張漱玉 為受監護人名義，辦理聘僱外國人
之申請許可等事項，於申請時提供由財團法人私立中國醫藥學院附設醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷書」向行政院勞工委員會申請聘僱外籍監護工，惟該院於九十二年二月五日以院歷字第９２０２０４２７號函復行政院勞工委員會前開診斷證明書非該院所開立。行政院勞工委員會遂以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，此有原告從業人員施靜斯及雇主黃張碧娟委任之 黃錦椿 等之談話記錄影本附卷可稽，被告乃依規定科處原告罰鍰。
⒉本件原告所檢附之『雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書』，業經
財團法人私立中國醫藥學院附設醫院於九十二年二月五日以院歷字第９２０２０４２７號函稱該證明書非本院開具，是本件原告受雇主黃張碧娟委託辦理聘僱外國人之申請許可事項所檢附之診斷證明書可認定為不實之資料。再者，本件申請資料即『雇主聘僱外籍勞工申請表』之受委託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，並有專業人員 邱志義 （許可證號０８８８）之印文，則原告提供不實診斷證明書向行政院勞工委員會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定，有相關雇主聘僱外籍勞工申請表及雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書影本等附原處分卷可稽。另「私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員。前項就業服務專業人員之資格及數額，於私立就業服務機構許可及管理辦法中規定之。」、「雇主委由私立就業服務機構辦理前項申請時，前項第一款申請書，應經該私立就業服務機構所置專業人員簽名。」分別為就業服務法第三十六條及外國人聘僱許可及管理辦法第七條第二項所明定，故原告業務員施靜斯所提供之『雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書』應經原告專業人員邱志義簽名，作初次管理及審核，並非本末倒置持偽造診斷證明書向財團法人私立中國醫藥學院附設醫院確認真偽。又原告既係經行政院勞工委員會許可之私立就業服務機構（許可證號０８８８），亦屬公司組織之私法人，其從業人員施靜斯因執行職務所為之意思表示及行為，效果應直接歸屬於原告，原告亦不得以其從業人員施靜斯之違法行為而冀圖卸責。
⒊原告之從業人員施靜斯於談話紀錄中業自承「（黃張碧娟本次申請外籍監護
工是由你辦理，是否正確？）是。（你服務的仲介公司是哪一家？能否提供在職證明？）我是夢想家有限公司的業務，可以提供公司在職證明。（雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書是由誰提供的？） 鄧文凱 ，000年0月000日生，行動電話0000000000及0000000000。（申請文件內中國醫葯學院附設醫院開立診斷證明書，醫院未向你收費且未開立醫院收據給你，提供者如何說明？）他說它提供的資料都是因為他與醫院很好，透過關係拿的，絕對是合法的。（你有沒有要補充說明？）我無犯罪意圖，亦未藉此獲取不當利益，只因診斷書被詐騙集團訛騙，實情有可原，如果知道資料是假的，打死我也不會將資料送勞委會，請貴府從輕發落，併案處理，給我一個自新的機會，從輕處分。」是原告之從業人員施靜斯於受監護人張漱玉未經醫師檢查下，既委請訴外人鄧文凱代辦由該醫院出具之診斷書，自難謂其針對「提供不實診斷證明書」一節，已盡必要之注意義務。
⒋再者，原告之從業人員施靜斯針對系爭診斷證明書有前開所述情事，事前既
已知悉，卻未予究明，仍據以原告名義向行政院勞工委員會申請辦理外國人之聘僱許可，則原告對其所屬從業人員施靜斯所為之執行職務行為，應負法律責任，是被告以原告違反就業服務法第四十條第八款規定而科處罰鍰，於法並非無據。至原告所稱「就業服務法第四十條第八款僅限於故意犯」一節，與現行法制未合，尚難執為免責之論據。
理由
一、原告未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：：：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體：：：」、「違反：：：第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍需以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
：：：」業據司法院釋字第二七五號解釋在案。
三、本件原告受雇主黃張碧娟委託，以張漱玉為受監護人名義，辦理外籍監護工之引進申辦事宜，詎原告持其業務員施靜斯偽造之財團法人私立中國醫藥學院出具張漱玉（受監護人）診斷證明書，向行政院勞工委員會申請聘僱家庭外籍監護工。
案經該會職業訓練局調查發現原告涉嫌提供不實之財團法人私立中國醫藥學院附設醫院診斷證明書向該會申請聘僱外籍監護工，遂於九十二年四月四日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移請被告查處，嗣經被告審查屬實，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，於九十二年六月六日以府勞就字第○九二○○九八一九六號違反就業服務法罰鍰案件處分書，依同法第六十五條第一項之規定，處原告罰鍰三十萬元。原告不服，循序提起本件訴訟為如事實欄所載之主張。經查：
㈠系爭診斷證明書並非由雇主所提供，業經雇主黃張碧娟委託其子黃錦椿於被告
製作談話筆錄時陳述綦詳。又系爭診斷證明書係因鄧文凱說他與醫院關係很好，乃由施靜斯支付一萬元予鄧文凱後，由鄧文凱提供予施靜斯等情，亦據原告之業務員施靜斯於被告製作談話筆錄時供陳明確。另張漱玉之診斷證明書並非財團法人私立中國醫藥學院附設醫院所開具，此亦有該醫院九十二年二月五日院歷字第九二○二○四二七號函附原處分卷足稽。又原告於九十一年九月九日向行政院勞工委員會職業訓練局申請提出之「雇主聘僱外籍勞工申請表」上，有原告印信、代表人甲○○之印章，並載明專業人員邱志義，是原告確有具名持該偽造之診斷證明書向行政院勞工委員會申請外籍監護工之事實。
㈡系爭診斷證明書既非由雇主所提供，則原告對其承辦人員本應負高度監督審查
之責，詎其未就相關文件之真偽落實管理及審核之責，致予其承辦人員有提供不實資料之機會，自難謂已就「提供不實診斷證明書」一節，盡必要之注意義務。況參酌民法第二百二十四條「債務人之代理人或使用人關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。：：：」之法理，本件原告依就業服務法第四十條之規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時本即負有提供真實資料之義務，惟其從業人員施靜斯竟提供偽造之診斷證明書，原告自應就該提供偽造診斷證明書之行為負責，其主張為無過失核無足採，其既無法舉證證明自己無過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，即應受處罰。至原告所指行政秩序罰草案第五條規定，既僅係草案階段，未經立法通過，自無拘束本院之效力，併予敘明。
三、綜上所述，被告所為之處分核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月十日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中華民國九十二年十二月十日
法院書記官蔡宗融