裁判字號：臺中高等行政法院92年訴更一字第20號判決
裁判日期：民國92年12月10日
裁判案由：廢棄物清理法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴更一字第二○號
原告永隆五金鑄造廠股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 謝勝隆 律師被告臺中縣龍井鄉公所代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十年八月二十一日九十府訴委字第二三六八四四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：原告所屬員工 陳棋水 於民國（下同）八十八年四月二十六日十八時，駕駛原告所有車號000000號貨車載運原告鑄造廢砂事業廢棄物，傾倒於台中縣○○鄉○○段第一六九四、第一六九四之一、第一六九四之二、第一六九四之三地號等土地上，為台中縣環境保護局及台中縣警察局龍津派出所員警當場查獲，經台中縣環境保護局以八十八年五月五日八八環一字第二六九五九號函告發原告違反廢棄物清理法第十五條之規定，移由被告依同法第二十四條處以新台幣（下同）六千元罰鍰，原告對之並無不服，且已於八十八年五月二十六日繳納完畢。惟因原告先前所傾倒之事業廢棄物尚未清除，被告遂以八十八年九月十八日八八龍鄉清字第○一五八四二號函請原告於文到一個月內（即八十八年十月二十四日前）清除完畢，屆時若未清除，將依廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定連續處罰。因原告未於限期屆滿前清除該廢棄物，被告即於九十年五月二十五日開立九十清字第一二四號至第二一五號處分通知單，按日自九十年三月一日至同年五月三十一日止，連續處以每張六千元之罰鍰，共九十二張，合計五十五萬二千元，並以九十年六月五日九○龍鄉清字第一○三九三號函檢送該等九十二張處分通知書請原告繳納。原告不服，主張當初傾倒系爭廢棄物確經地主同意後才傾倒，且嗣因地主設置路障，不願原告僅清運當初原告員工陳棋水傾倒之一車數量，竟強要原告全數清除等情，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。於訴訟中，原告因不服被告復依同上事實所為之按日連續處罰，即被告以九十年九月六日九○龍鄉清字第一六八五七號（訴願決定書將原處分案號誤書為「龍鄉清字第一六五八七號」）函檢送，九十年八月十日及同年八月十五日依序開立九十龍鄉清字第三○八至三六八及三六九至三九九號處分通知單，按日自九十年六月一日至同年八月三十一日止，連續處以每張六千元之罰鍰，共九十二張，金額共計五十五萬二千元，經提起訴願後，亦遭訴願決定機關台中縣政府九十年十一月二十二日九十府訴委字第三三五二六○號訴願決定駁回訴願，乃依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款為訴之追加。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告之員工陳棋水傾倒廢棄物於台中縣○○鄉○○段第一六九四、第一六九四之一、第一六九四之二、第一六九四之三地號等四筆土地上，確係經地主 林裕義 及 周憲民 等人之同意，故陳棋水之傾倒行為在主觀上，當無民法上所指之「故意」或「過失」情事。且地主當時會同陳棋水傾倒廢棄物，無非在環境保護局人員之授意下，為取得證據，而叫陳棋水傾倒廢棄物於該地，此情事當亦符合所謂「陷害教唆」之情事，則對此所生之行政上之效果，實不應由原告承擔。再者，行政機關本有制止民眾違反行政法上禁止行為之義務，但被告於本件竟教人傾倒而為違反法令之行為，致生不法之效果，則被告自身已不適法，仍予原告處罰，顯屬不當。
（二）原告事後應被告機關要求欲清運所傾倒之廢棄物，因地主設置路障，反對原告入內清運，經原告發函被告機關及土地所有權人，請求地主配合清運，卻仍遭地主反對，事後不得已之下尚於八十九年五月間具狀聲請假處分請求入內清運該廢棄物（惟嗣後發現原傾倒之土地業已整平，已無可供清運之物，故於同年七月十一日撤回聲請），此皆有存證信函、律師函及民事聲請狀在卷為憑，足見原告確有清除之誠意。又被告機關不顧原告清運當初陳棋水所傾倒之一車數量，竟強要原告全數予以清運，則被告處分原告時，理應斟酌原告有無清運之能力及條件。倘若地主一再堅拒原告派員清運之情況下，仍要原告受連續處罰之行政處分責任，對原告真是情何以堪。
（三）系爭廢棄物可能為他人清除整平，以致於現在該堆廢棄物已不復存在，此有相關民事案件（即台灣台中地方法院九十年度重訴字第四五一號）「廢棄物清除費用鑑定作業、初期鑑定成果報告書」在卷供參。而被告機關其據為原處分所依據之現場照片，其內，並未見有如八十八年四月間取締當時所攝之廢棄物相同土堆，多為一般家庭廢棄物或建築廢土等，故果真被告主張系爭廢棄物（即陳棋水所傾倒之爐渣）業已混同在原處分所附照片中之垃圾內，則被告機關為使行政處分得能確定受處分人之義務範圍，俾利遵辦，本應有提出具體事證之必要，諸如取樣化驗其上尚有屬於該批爐渣之物質，以昭公信或是指出爐渣擴散之平面範圍是延展至上開土地之何處，俾受處分人得以明瞭其義務所在。但被告機關捨此不為，僅取現場一角之照片（是否即當初傾倒之處），亦未詳究照片上之廢棄物是否為原先取締時所見之廢棄物，即驟論原告未清除（即違法狀態尚存在），猶有甚者，究竟原告應承擔之清除範圍是否即係伊照片所示範圍或係及於全部四筆土地，原處分亦未指明，核此，亦難教人履行，故原處分其之不當及不妥，可見一斑。
二、被告主張之理由：
（一）按原告稱陳棋水傾倒廢棄物於前開土地上，確係經地主林裕義、周憲民之同意，當無民法上所指之故意或過失情事。惟原告公司營運所產生之事業廢棄物，理應妥善處理，免為公害豈有不知道理，原告貪圖一時之便，擅自隨意尋找傾倒地點傾倒，即有主觀上之故意行為。
（二）本案是依據八十八年四月二十六日人民陳情事件，台中縣環境保護局會同警員到達現場查獲，原告認台灣台中地方法院檢察署偵訊筆錄林裕義（八十八年七月十五日）答：「環保局人員說有倒下去才有證據，對方就倒了」等詞，而將此責推卸給予執法者，授意始犯行，實不合常理，林裕義說詞並非環保局人員指示陳棋水傾倒的事實，也未舉證環保局何人所言？原告認環保局人員執法不當，原告以此作為推卸責任之詞，實有未當。
（三）原告棄置地點，其入口之路障，放置於私有土地上，理應原告自行與該地權利人協調進入清運為適當，原告傾倒之廢棄物於該處，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨，非如原告所稱該廢棄物已不存在，原告以此辯稱，實為不足採信。
（四）廢棄物清理法第三十四條係對一般廢棄物所做規定，不適用原告所傾倒之事業廢棄物。
（五）有關系爭事業廢棄物由原告自行清理，有無事實上之困難？本案遭稽查取締處分，並於八十八年九月十八日八八龍鄉清字第一五八四二號函知被上訴人限期文到壹個月內（即八十八年十月廿四日前）清除完成，原告視法無睹，任其清除時間延滯，而未予適當清除處理，其拖延至今有三年時間，且事業廢棄物是原告公司所產生，應可自行分辨，如原告有心要清理，早就可清除處理，又何拖延時日，此責任理應由原告自行承擔，何來推卸責任之情、事，又將該責任加諸於政府機關身上，實未有公平，倘若事業廢棄物產生均以此模式到處任意傾倒，政府主管機關又有多少人力及財源去一一清除，被告依行政裁量對原告裁罰，督促改善，否則按日處罰，直接迅速處理，熟料原告不予理會，捨棄改善途逕，任其遭受處罰，反而提起訴願，行政訴訟救濟，依原告擅自非法傾倒事業廢棄物之事實，應予適當之處罰。另按八十八年四月二十六日所照照片可確認是原告永隆五金鑄造廠股份有限公司所傾倒之廢棄物無誤。依限期改善最後期限屆至，被告於八十八年十月二十六、二十九、三十日前往現場拍照取證，現場又被另外建築廢棄物覆蓋上去之情形。惟有原告有承認傾倒之事實，並且未有具體提出清除改善計畫，被告認定原告沒有清除改善跡象，以致對原告按日處罰新台幣陸仟元。綜上所述，請判決如答辯之聲明，以保公權力。
理由
一、按「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。」（八十八年七月十四日修正為「事業廢棄物之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理。三、委託清除、處理。四、境外處理。五、其他經中央主管機關許可之方式。」）「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。
」行為時廢棄物清理法第十三條第一項、第十五條、第二十四條定有明文。又所謂廢棄物之處理，指(一)中間處理：事業廢棄物在最終處置前，經物理、化學、生物、焚化或其他處理方法，將有害成分分離、減積、去毒固化或安定之行為。(二)最終處置：衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。(三)再利用：１、販賣或轉讓事業廢棄物之行為。２、有害事業廢棄物經固化處理後，其溶出試驗合乎標準，而加以利用之行為。為依行為時廢棄物清理法第十五條規定訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（以下簡稱方法及設施標準）第二條第三款所明定。故事業廢棄物之處理方式應依上述標準第二條第三款所定方法處理，自無疑義。是以行為時廢棄物清理法第十五條所稱事業廢棄物之處理方法，應符合中央主管機關之規定，即係指應符合上述標準第二條第三款所定處理方法。本件原告未依上開規定處理，違規將鑄造廢棄砂棄置於○○鄉○○段第一六九四地號等土地上，為台中縣環保局會同龍津派出所員警現場查獲，並經台中縣環保局八十八年五月五日八八環一字第二六九五九號函以違反廢棄物清理法第十五條告發，被告機關於八十八年五月十四日以八八龍鄉清字第七七三○號函依同法第二十四條裁處罰鍰六千元，原告已於八十八年五月廿六日繳納在案。被告機關嗣以八十八年九月十八日八八龍鄉清字第一五八四二號函知原告，限期文到壹個月內（即八十八年十月二十四日前）清除完成，屆時若未清除，依廢棄物清理法第二十四條規定，按日連續處罰。查該條所謂「改善」，係指停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或其他應遵行事項等行為。本件原告未於限期屆滿前清除系爭事業廢棄物，被告機關遂依同法第二十四條規定自九十年三月一日起至同年五月三十一日止，及自九十年六月一日起至同年八月三十一日止，均按日連續處罰原告每日六千元，揆諸上開規定與說明，固非無據。
二，惟查：
（一）行為時（八十八年七月十四日修正公布）廢棄物清理法總則第一條明定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法」；其後於第二條規定廢棄物之種類分為「一般廢棄物」與「事業廢棄物」；次規定指定清除地區之定義「謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區」（第三條）；次規定主管機關「在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府」（第四條）；復次規定執行機關，於第五條（第一項）規定「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」次後於第二章及第三章依序規定「一般廢棄物之清理」、「事業廢棄物之清理」；於第四章規定「公、民營廢棄物清除、處理機構之管理」；第五章規定獎懲；最後於第六章「附則」第三十四條規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理之；受託之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理廢棄物時，不受其許可或核備清除、處理項目或數量之限制。」第三十四條之一規定：「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。行政法院為前項判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對有效清除、處理廢棄物有具體貢獻之原告。第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關定之。」由上廢棄物清理法整體條文觀之，本法賦予政府機關及人民全體共同改善環境衛生，維護國民健康之責。凡有關廢棄物之清除、處理均應依本法之規定為之，如人民或事業機構等違反本法相關規定，並應予以處罰。其中首揭第二十四條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第三十四條第一項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。九十年一月一日施行之行政程序法第七條及第十條即依次規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定。否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第四條第二項參照）。
（二）本件原告員工陳棋水於八十八年四月二十六日，駕駛原告所有車號000000號貨車載運原告鑄造廢砂事業廢棄物傾倒於系爭土地上者僅當次一車，為兩造所不爭，並有當日拍照之現場相片附卷可稽。而原告員工陳棋水傾倒系爭廢棄物後，該土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在原告傾倒之鑄造廢砂事業廢棄物上之事實，亦據被告訴訟代理人於本院行準備程序時陳述屬實。至八十八年十月二十六日及十月三十日被告機關到現場勘驗時，該地上已堆置有大量之營造業廢棄物，其範圍更廣、體積更大、數量更多，污染情形更嚴重，此時被告機關如命原告改善清除系爭一車之鑄造廢砂事業廢棄物，除需投入甚多之人力、物力外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害。迄至九十年五月二十五日及九十年八月十日被告機關開立前揭按日處罰通知單時，被告機關九十年六月一日與九十年八月三十一日至現場勘查時，現場地面更長滿青草，並有一攤積水，廢棄物多埋在地下或水下，欲瞭解廢棄物之位置及種類，必須依賴鑽探或開挖才能確定，及利於清除工作之進行。以上各節，有現場相片附於原處分卷及本院卷可憑，復有台灣台中地方法院委託台灣省環境工程技師工會於九十一年十二月五日至現場會勘製作之「廢棄物清除費用鑑定作業初期鑑定成果報告書」可資佐證；且被告亦自認原告傾倒之廢棄物該處，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨屬實。綜上情形，原告傾倒之鑄造廢砂事業廢棄物僅一車，而原告傾倒後，其上即有營造業廢棄物不斷的在其上傾倒堆置，且範圍更廣、體積更大、數量更多，迄被告機關開立按日處罰通知書時，現場更是雜草叢生，復有積水形同水池。如由原告清除其傾倒之一車系爭廢棄物，不僅造成更大的污染，且縱投以甚多之人力、物力，亦不易與其他廢棄物辨認分離，被告於行使裁量權時，未審酌上情，執意由原告清除，並一再開立按日處罰通知單，處以每日六千元之罰鍰，以上罰鍰計一百八十四張、一百十萬四千元，其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例，揆諸上開說明，被告所欲達成之行政目的，有違前述比例原則，已有違誤；又前揭廢棄物清理法第三十四條第一項既規定「不依規定清除、處理之廢棄物」等語，自指同法第二條所稱之廢棄物即「一般廢棄物」及「事業廢棄物」而言（被告主張本條係對一般廢棄物所做規定，不適用原告所傾倒之事業廢棄物云云，並無可採），被告為系爭處分時，復未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，適時適用廢棄物清理法第三十四條之規定，儘速清除處理，以改善環境衛生，維護國民健康，而任令現場環境更加污染惡化，一味的開單按日處罰無法單獨有效清除傾倒廢棄物之原告，不依義務以完成裁量，其所為處分，亦有權力濫用之違法，訴願決定未予糾正，遞予維持，同有違誤。原告訴訟意旨主張，被告處分原告時，理應斟酌原告有無清運之能力及條件等情，核屬可採，其訴為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷，以昭適法。
三、被告於言詞辯論期日不到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告聲請，由其一造辯論而為判決。又兩造其餘主張均不影響本件判決之結果，不予逐一論究，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十二月十日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官莊金昌法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年十二月十日
法院書記官蔡騰德