裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1243號判決
裁判日期：民國91年09月04日
裁判案由：招標
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一二四三號
原告日月星開發有限公司代表人甲○○被告台中縣消防局代表人乙○○訴訟代理人丁○○
參加人極品服飾衣料有限公司代表人丙○○訴訟代理人 陳坤榮 律師右當事人間因招標事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十年五月二十九日訴字第八九三二六號訴願決定（審議判斷），提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣被告機關台中縣消防局於八十九年十一月二十三日（原訂日期為本月十六日，後因辦理異議事件，延展至本日）辦理「台中縣消防局八十八年度下半年及八十九年度消防、義消人員服裝」採購案，依政府採購法第五十二條第一項第三款規定，以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。經各評選委員評分後，參加人極品服飾衣料有限公司（以下簡稱極品服飾公司）以總分八○五分最高得標，因原告立即質疑參加人所提樣品不符消防服制配件規格第八頁「救護工作帽」帽簷顏色應為橘色之規定後，被告機關為求審慎處理，遂以電話請示行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會），獲該會指示被告機關招標文件規格內若有明定為橘色，仍應遵照規格去審查認定。被告機關乃決議當天參與投標的廠商除原告外所提之救護工作帽樣品，帽簷顏色深鐵灰色規格不符，另原告亦因工作服背面係車縫貼布燙字，與上述規格內所述「背面燙字」規格不符，決議無符合規定之廠商，依政府採購法第五十條第一項第二款規定：投標文件內容不符合招標文件之規定，而當場宣布廢標。經參加人以其所提供之消防「救護工作帽」，是依台中縣消防局消防服制配件規格書內消防制服「制式」說明書第九頁及第七頁規定，消防救護工作帽同消防工作帽，其規定為鴨舌帽深鐵灰色，況且內政部消防署頒布規定消防救護工作帽整頂主布料為深鐵灰色，故其提供之消防救護工作帽樣品，是正確且遵照前開消防制服「制式」說明書之規定，被告機關解除原告得標權與法無據等情，於次日向被告機關提出異議。被告機關評估結果，認參加人所提之樣衣規格自始並無不合，卻因其相關人員之行政疏失錯判為規格不符，造成廢標。為顧及得標廠商之權益，故依政府採購法第八十四條第一項規定：廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，乃撤銷原廢標處分，恢復為參加人得標之處分。原告對該結果不服，向被告機關提出異議，經被告機關函覆維持參加人得標之處分，原告仍不服，再提起申訴，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）申訴審議判斷決定及原處分均撤銷。
（二）被告台中縣消防局應給付原告新台幣一千二百五十一萬九百八十六元。
（三）訴訟及程序之必要費用由被告機關負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、當事人之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）招標文件所訂「規格」說明（本案爭點）：被告台中縣消防局招標文件所訂規格，明定於「台中縣消防局消防服制配件規格」所載，系爭重點為該「配件規格」第八頁消防、義消救護人員工作帽製作說明第二大點第４小點明定「帽簷為橘色、立體稻穗為金色與銀色之規格」。
得標廠商以「深鐵灰色」規格投標，即與上開該「配件規格」不合。此亦為被告台中縣消防局以八十九年十二月十一日（89）中縣消行字第10250號函說明三所承認，故評審委員評比極品公司（即本件參加人）第一名，決標予極品公司均顯不合法，被告因而依工程會指示重新審標，審標結果原告為唯一合於招標文件所訂規格之廠商，但被告台中縣消防局竟以不實理由而為廢標處分，廢標處分後又再另函為恢復原極品公司得標處分。經異議、申訴程序，工程會審議判斷維持原處分，因是不服提出訴訟，請求原處分及審議判斷均撤銷，以維護採購秩序公平公正之國家公益。
（二）被告未依招標文件所訂「規格」評分（審標），已自行否定其審標評比之效力：
按政府採購法（以下簡稱採購法）第五十一條明定：機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，．．．。被告就本案以最有利標方式招標，被告及評審委員即應依招標文件所訂「規格」，針對各廠商當場「展示樣品」審標或評比。然被告及評審委員未依招標文件所訂「橘色規格」審標，結果宣布決標予不合決標條件之極品公司。其後，被告復於當場發現極品公司所提「展示樣品」，不合招標文件所訂「規格」，經被告當場請示工程會，該會指示仍應按招標文件所訂「橘色規格」為審標，此可詳參被告九十年一月十二日（90）中縣消行字第251號函附「意見陳述」第三點說明即知。申言之，評審委員該次所為「深鐵灰色」評比之行為，即屬無效或等於未依「橘色規格」評比。又被告辯稱「審查人員亦有發覺編號號之廠商（即原告）所陳列之救護工作帽帽簷為橘色及工作服背面燙字部分為貼布車縫燙字，餘陳列之廠商救護工作帽均為深鐵灰色及工作服背面燙字部分均於衣服直接燙字等不同之情形。」云云，足認被告自始明知原告合於招標文件所訂規格，其餘廠商不合格之事實。另樣品係技術資格之一，此有「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第四條以及八十八年十月一日（八八）工程企字第八八一四五二一號函為據。招標文件規定廠商應提出符合採購標的規格之樣品等，則極品公司即未提出合於招標文件規定之樣品（橘色），以證其履約能力。職是之故，被告答辯稱極品公司得以非規格之紅色封面「消防制服制式說明書」為規格（招標文件規定藍色封面「消防服制配件規格」始為規格），決標予極品公司，即係無的放矢。被告答辯復稱，承認招標文件規格訂為「橘色」並予以「公告招標」取信於人，則「鐵灰色」即非招標文件所公示之招標規格。則該局以署頒「內政部消防服制準則」工作帽確為「鐵灰色」云云，推翻經「公告招標」招標文件規格，即違誠信原則，而決標予極品公司亦不合於採購法第五十二條第三款「合於招標文件」之規定。
（三）被告「重新審標」結果，決議為廢標處分，復又否定其原決標處分：
１、依法理應決標予原告﹕被告接獲工程會指示後，「重新審標」時發現原得標商所提樣品深鐵灰色，顏色不符、規格不符，則被告之「重新審標」行為，不啻宣告廢棄評審委員之評比決定，並否定其原決標處分。此時原告在當場為唯一合於招標文件所訂「規格」之廠商，依法理應決標予原告，乃被告竟以「樣品標示方法」，解為係「規格」不合，判定原告亦不合規格，此有被告九十年一月十二日（90）中縣消行字第251號函意見陳述第三點：「．．．編號號廠商（即原告）亦因工作服背面係車縫貼布燙字，與本局規格內所述背面燙字規格不符」）為據，所為廢標處分，顯係指鹿為馬。
２、廢標處分，鹿馬不分，離譜之至：按「台中縣消防工作服背面標示規格書」第五點，以及「救助工作服規格表」中第六點為「樣品標示方法」，並非「規格」之規定。其中明定「投標廠商於投標評選衣服樣品時亦可印製其他縣市消防字樣，惟得標商於交貨時應印製台中縣市消防字樣」、「背處車縫（台中縣消防局）反光中文字體。（評選樣品時不用車縫）」等情，其內容均屬廠商提出樣品供評審時，規定樣品標示之方法，該標示方法（背處車縫）既非列入審標或評審之項目，又非招標文件所定規格標準及決標條件。原告公司所提出之樣品標示，實質上亦未違反上揭規格書及規格表之規定，是被告機關將「樣品標示方法」，故意曲解為「規格」之規定，判定原告亦不合規格，所為廢標處分之理由，至屬牽強附會。
３、原告與被告機關契約關係當然存在：按採購法與民法規定所不同者，即在於「選擇訂約對象」是否應循正當法律程序。前者必須依採購法正當法律程序確定「選擇訂約對象」，其原則即採購法第五十二條所定﹔後者依民法規定，就選擇訂約對象並無該等程序之要求。本案被告機關應依採購法第五十二條第三款，決標予合於招標文件之最有利標，以此而言極品公司不合招標文件所定規格，非法定「選擇訂約對象」；且被告機關於招標文件中，復別無其他條件限制其決標予合於招標文件最有利標之廠商，按行政院公共工程委員會所出版「政府採購履約爭議處理案例彙編（一）」第四○二頁稱：「公共工程契約之法律性質，係以主辦機關之招標行為為要約之誘引，廠商之投標行為為要約，而最後之決標乃主辦機關之承諾」。準此，雙方意思表示不合致，被告機關依法即應以原告為「訂約對象」，雙方契約關係存在，核無所疑。基上以陳，被告機關與原告間雙方意思表示既為一致，契約關係即為成立（採購法第五十二條第一項第三款），則被告機關未決標予本公司並宣布廢標處分，其廢標處分自屬違法，原告與被告機關契約關係當然存在。又被告既已按照工程會指示而為「重新審標」之行為，即係被告以行為否定前開「評審委見該次所為之評比」，不合法或等於未評比。
（四）被告廢標後，允許得標商取回所「展示之樣品」，是又一次否定其評審之效力：
本案為樣品買賣，審標以樣品為之，審標完畢樣品必須留存以為驗收之依據，均為被告投標須知之規定；按被告機關投標須知第二條第（四）項及十三條第
（三）款、第（四）款第３、４目規定，可得下列四點結論：第一方面，明定廠商應提出樣品，做為評審委員為評比之依據（審標）；第二方面，評審委員評比結果即據為選定得標商之標準（決標）；第三方面，得標商所提出之樣品應「留存」於被告機關（訂約）；第四方面「聲明」「留存」於被告機關之「得標樣品」，係履約、交貨及驗收之根據（驗收，投標須知第六頁第十五條）。原評審委員既係以「樣品」為評比之原始依據，其經廢標而使評比已失所據在先，復因得標廠商取回「樣品」，致履行契約、交貨及驗收均失其依據，則被告恢復原得標廠商得標處分，係再令原得標廠商提出被告「決議重新審標」時所否定之樣品，已難謂當。退一萬步而言，縱認被告上開行為合法，原得標廠商「能否」或「是否」提出原經評比或審標之樣品，已屬無法證明。即或「原樣品」與恢復得標處分後所提出之「新樣品」是否同一，亦屬無法證明，若「新樣品」品質、標準但與「原樣品」有些許差距，即屬未經評審委員「評比」或審標之「原樣品」，若屬如此被告台中縣消防局辦理本案即有圖利他人之風險，則被告廢標後恢復原決標，而未辦理重行公開招標，對所有參標廠商而言，喪失再次競標之機會亦屬不公平，而違反採購法第一條公平公正之原則。
雖被告辯稱該局規格均以消防署規定為準，得標商得標後於契約訂定時明定仍要以署頒規格交貨驗收云云。然查，全部招標文件無約定將來應依消防署規定為準，招標文件中所附契約內容亦無「明定仍要以署頒規格交貨驗收」之事實。
（五）被告「恢復決標」予原得標商，是對被告前行為之否定再否定﹕
１、天下事是也不是，不是也是（是規格者不是，不是規格者是）﹕被告八十九年十二月十一日八九中縣消行字第一○二五○號函說明三既認得標商「深鐵灰色錯誤規格不符」，足證「配件規格」為被告所承認之規格，被告據此規定取消原決標而宣告廢標。嗣後復以「消防制服制式說明書」之規定，「恢復原決標」予原得標商，但「消防制服制式說明書」並非被告公開承認「規格」之規定，故「恢復決標」，自屬無效，而應重新公開招標。
２、規格「橘色」、非規格「深鐵灰色」規定不一致，是二個都對嗎﹕被告事前明知規格不一致，竟飾詞塞責而謂﹕「橘色部分係內政部消防署原發各消防機關版本已誤繕．．．。故本標案各廠商所提供之樣衣救護工作帽部分帽簷顏色如為橘色或深鐵灰色，認定上均無不符」，含混以規格「不一致」即「認定上均無不符」。然查，本案「服制說明」本非招標規格。退一萬步而言，縱認為被告機關「服制說明」中「深鐵灰色」服制，亦係招標文件所定規格，或「配件規格」中「橘色」規定係屬「誤繕」，此係被告招標文件中存有兩不一致之規定，係被告之錯誤與過失，不能將規格與非規格含混以對，被告改正之方法，應按工程會一九九九年八月二十日（88）工程企字第8811803號函釋：「貴公司採購水量計乙批，因招標文件對於材質．．．前後規定不一，致生招標疑義一案，建議依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標，修正招標文件後重行招標」辦理。依此函示，材質（一如本案規格）為契約標的之要素，前後規定不一，係招標文件規格條件應依採購法第四十八條規定修正變更之問題，以及修正規格後重行公告辦理招標之問題。否則無疑使所有參與本案之參標者，喪失公平競標之機會。
（六）基上所述：被告從開標、審標、評審委員評比（深鐵灰色錯誤規格不符）、重新審標（否定評審委員評比結果）、廢標、允許得標商取回「樣品」而未留存、至恢復原決標為止，等於以一連串之行為，明確宣告下列事實：
第一、被告承認深鐵灰色為得標商錯誤規格不符，即係以行為否定原評審委員評比。而恢復原決標等於恢復原已「否定」之評審委員評比之結果，將「橘色規格」與非規格「深鐵灰色」混而不分。
第二、被告「重新審標」之行為亦係以行為第二次否定原評審委員評比之結果。恢復原決標不僅係恢復原已「否定」之評審委員評比結果，同時亦否定其確有「重新審標」之事實與行為。
第三、被告「廢標處分」後，又「恢復原決標」係一連串否定上開行為，以及再次「廢標處分」，此種否定後又恢復已否定之事實，邏輯上令人不能理解。
第四、「評審委員評比」與「樣品」，二者有互為依存之關係：
如「恢復原決標」為正當，則「評審委員評比」係依「展示樣品」為據，則二者有互為依存之關係，無「樣品」即無「評審委員評比」，然因得標商取回「樣品」，該「評審委員之評比」不僅係失所附麗，而且事實上亦無從恢復。
第五、「樣品留存」與「履約、交貨及驗收」，二者間具有互為依存之關係﹕
「樣品」之「留存」，係其後「履約、交貨及驗收」，之根據。職是之故，「樣品留存」與其後「履約、交貨及驗收」影響至鉅，二者間亦具有互為依存之關係。是無「樣品」則「履約、交貨及驗收」即無所據。從而，被告縱然恢復原決標予極品公司，因無「樣品之留存」，則極品公司無法依招標文件所定為「履約、交貨」之行為，被告機關亦無從為「驗收」之行為。
第六、恢復原得標廠商之得標處分後，因得標廠商已無「樣品」留存，無法同時恢復「原樣品」，且原得標廠商再度提出之樣品，是否即為原經評審之樣品，即樣品是否同一問題。若非原樣品即屬未經評審委員「評比」之樣品，則違反投標須知第二條及第十三條之規定。
第七、「留存樣品」為驗收時，與「製成品」檢驗比對之依據：
「留存樣品」與「製成品」為驗收時檢驗比對之依據，二者均必須符合「規格書內容要求」。如「留存樣品」品質高於規格書要求，以「留存樣品」為「驗收」時與「製成品」檢驗比對之標準。
本案投標須知第二條既明定「留存樣品」既為「驗收」之根據、同須知第十五條復規定，製成品必須抽樣送請被告指定之檢驗機關抽驗。因業已無「樣品」，則被告如何執行樣品比對檢驗與驗收。縱被告謂得以製成品抽樣與「規格書要求」送檢，但原「留存樣品」係經競爭比較優劣脫穎而出，若其評比品質高於「規格書要求」，而被告以低於「原樣品」之「規格書要求」予以驗收，即有圖利得標商之行為。
（七）本案依工程會解釋函即表示，得標商規格不合招標文件之規定，被告台中縣消防局恢復原決標之處分，即有違反採購法第五十條第一項第一款得標商投標未依招標文件之規定投標、第五十一條評審委員未依招標文件審標、第五十二條第三款得標商規格不合於招標文件、第七十二條第一項依投標須知應以貨樣驗收，貨樣未予留存即無貨樣可供驗收等規定之虞，為免本案公務員涉及圖利罪，應及早予以糾正，是原處分及審議判斷均已無可維持。然查原告與被告機關契約關係成立（雙方意思表示合致，即原告投標意思表示與被告決標原則意思表示一致，契約即為成立）後，被告復與不合招標文件決標原則之極品公司簽約，係訂立雙重契約，且因與極品公司公司已履約完畢，致被告對原告業已「給付不能」，按民法第二百二十六條規定：因可歸責於債務人（被告）之事由，致給付不能者，債權人（原告）得請求損害賠償，原告計算損失履行契約（扣除減省支出後）應得利潤計新台幣一千二百五十一萬九百八十六元整，因是請准判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）被告於八十九年十一月二十三日九時卅分（辦理八十八年下半年及八十九年度消防暨義消人員服裝採購案，參加投標之廠商共計十家，經資格審查結果除一聯股份有限公司及雁山企業有限公司不符外餘資格均符合規定，於十三時進行規格審查及評選時編號六號之廠商未擺設樣衣，規格不符，另審查人員亦有發覺編號十號之廠商所陳列之「救護工作帽」帽簷為橘色及工作服背面燙字部分為貼布車縫燙字，餘陳列之廠商「救護工作帽」均為深鐵灰色及工作服背面燙字部分均於衣服直接燙字等不同之情形。
（二）查被告所訂服制規格均以內政部消防署函發各縣市消防機關之消防服制準則為準，審查人員認為本次招標案廠商需製作之樣衣甚多，若僅有部分小瑕疵，如未涉重大規格違失，並不予剔除評選資格，僅建議並獲評選委員同意將缺失列入評選時加減分之參考，但得標廠商得標後，於契約訂定時要明定仍應依署頒規格交貨驗收。
（三）經各評選委員審慎評分後，編號九號廠商（極品服飾公司）以總分八○五分最高，主持人當場宣布得標，但編號十號廠商（日月星開發有限公司∣即原告）立即質疑依消防服制配件規格第八頁救護工作帽帽簷顏色應為橘色，故僅該公司符合規定，其餘廠商所陳列的均為深鐵灰色，規格已明顯不符，何以仍能參加評選，經主持人將說明二所述情形向廠商說明，但不被接受，為求慎重，主持人乃召集本局與會相關人員研商討論，並電話請示行政院公共工程委員會，獲告知被告招標文件規格內若有明定為橘色，仍應遵照規格去審查認定，因此乃決議編號⒈⒊⒋⒌⒎⒐號帽簷均為深鐵灰色，顏色不符，另編號十號廠商亦因工作服背面係車縫貼布燙字，與本局規格內所述「背面燙字」規格不符，因此本標案查無符合投標資格之廠商，經主持人宣布依採購法第五十條第一項第二款規定：投標文件內容不符合招標文件之規定，本案廢標。
（四）極品服飾公司獲知本案最後宣布廢標後，次日即以律師函及異議申請書向被告提出異議，稱該公司經評選結果總分最高分為得標廠商，經被告宣布得標後卻因其他廠商無理異議後，又當場變更原處分，逕行宣布廢標，認係違法並影響該公司權益，且認為消防服制配件規格─消防制服制式說明書內第七、九頁，救護工作帽顏色即為深鐵灰色，該公司依規格製作樣衣並無不符，要求恢復原處分，依法決標於該廠商。
（五）經被告翻閱本案招標文件，在消防服制配件規格前段消防、義消人員救護工作服製作說明第八頁，救護工作帽帽簷部分書寫為橘色，但在後段救護工作服制式說明第七、九頁帽子顏色書寫為深鐵灰色，又查證消防服制準則內所規定之救護工作帽帽簷顏色確為深鐵灰色，橘色部分係內政部消防署原發各消防機關版本已誤繕，被告承辦及採購人員印發招摽文件及開標當日十號廠商提出質疑時均未查覺，致引發錯誤，故本標案各廠商所提供之樣衣救護工作帽部分，帽簷顏色如為橘色或深鐵灰色，認定上應均無不符。
（六）本案主持人原已宣布編號九號廠商得標，卻因編號十號廠商立即提出異議後又決議改為廢標，全係被告承辦及採購人員未詳察招標文件內容，誤認編號十號廠商所提異議有理，未經查覺誤以為規格書內救護工作帽帽簷顏色為橘色，造成主持人引以做成錯誤之行政處分。
（七）本案編號九號廠商所提之樣衣規格自始並無不合，卻因被告相關人員之行政疏失錯判為規格不符，造成廢標。為顧及得標廠商之權益，依政府採購法第八十四條第一項規定：廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果。故被告撤銷原不當之廢標處分，恢復為原九號廠商（即參加人極品服飾公司）得標之處分。
（八）本案於八十九年十一月廿三日經主席當場宣布廢標後，各投標廠商即將所提供之樣衣取回，被告函文恢復極品服飾公司得標後即通知繳回樣衣，並當場核對原投標時所繳交存放在本局之布料規格表、款式圖樣表及品質容差範圍製作說明書無誤後即封箱留存被告作為交貨驗收之依據。是被告機關所為處分並無不合，請駁回原告之訴。
三、參加人主張之理由：
（一）緣被告即招標機關台中縣消防局辦理八十八年下半年及八十九年度消防暨義消人員服裝採購案，參加投標之廠商共計十家，經資格審查結果除一聯股份有限公司及雁山企業有限公司不符外餘資格均符合規定，於十三時進行規格審查及評選時原告所陳列之救護工作帽帽簷為「橘色」及工作服背面燙字部分為貼布車縫燙字，餘陳列之廠商救護工作帽均為「鐵灰色」及工作服背面燙字部分於衣服直接燙字等不同之情形。
（二）經各評選委員審慎評分後，編號九號廠商即參加人（極品服飾公司）以總分八○五分最高，主持人當場宣布得標，但編號十號廠商即原告（日月星開發有限公司）立即質疑依消防服制配件規格第八頁救護工作帽帽簷顏色應為橘色，故僅原告符合規定，其餘廠商所陳列的均為深鐵灰色，規格明顯不符，何以仍能參加評選，乃提出異議。招標機關根據原告之異議認參加人提供之樣衣顏色不符，另原告亦因工作服背面係車縫貼布燙字，與招標機關規格內所述「背面燙字」規格亦不符，因此本標案查無符合投標資格之廠商，經主持人依採購法第五十條第一項第二款規定：投標文件內容不符合招標文件之規定宣布：本案廢標。
（三）查招標機關所訂服制規格均以內政部消防署函發各縣市消防機關之消防服制準則為準，得標廠商得標後，於契約訂定時明定仍應依署頒規格交貨驗收。消防服制配件規格─消防制服制式說明書內第七、九頁，救護工作帽顏色即為深鐵灰色，參加人極品服飾公司依規格製作樣衣並無不符，參加人次日即以律師函，及異議申請書向招標機關提出異議要求恢復原處分。
（四）經招標機關翻閱本案招標文件在消防服制配件規格前段消防、義消人員救護工作服製作說明第八頁，救護工作帽帽簷部分書寫為橘色，但在後段救護工作服制式說明第七、九頁帽子顏色書寫為深鐵灰色，又查證消防服制準則內所規定之救護工作帽帽簷顏色確為深鐵灰色，橘色部分係內政部消防署原發各消防機關版本已誤繕，招標機關承辦及採購人員印發招標文件時均未查覺。誤認原告所提異議有理（誤以為規格書內救護工作帽帽簷顏色為橘色），致做成廢標之錯誤之行政處分。
（五）綜上所陳，參加人所提之樣衣規格自始並無不合，卻因招標機關相關人員之行政疏失誤判為規格不符，造成廢標。經參加人提出異議，招標機關評估其事由認參加人異議有理由，乃撤銷原不當之廢標處分，恢復參加人（極品服飾公司）得標之處分。其認事用法堪稱允洽。原告之訴顯無理由，請駁回其訴，以明法治。
理由
一、按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。本法所稱上級機關，指辦理採購機關直屬之上一級機關。其無上級機關者，由該機關執行本法所規定上級機關之職權。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰一、‧‧‧。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。‧‧‧。機關採前項第三款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第一款或第二款辦理者為限。」「決標依第五十二條第一項第三款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。依前項辦理結果，仍無法評定最有利標時，應予廢標。機關採最有利標決標者，應先報經上級機關核准。最有利標之評選辦法，由主管機關定之。」「本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。本法所稱財物，指各種物品、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。」政府採購法（八十七年五月二十七日制定公布-以下同）第九條、第五十二條第一項第三款及第二項、第七條、第八十四條第一項分別定有明文。次按「本法第五十二條第二項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。」為同法施行細則第六十六條所明定。
二、本件被告機關於八十九年十一月二十三日（原訂日期為本月十六日，後因辦理異議事件，延展至本日。見原處分卷一三四、一四三、一四四頁-紅筆標示者，以下同）辦理「台中縣消防局八十八年度下半年及八十九年度消防、義消人員服裝」採購案，依政府採購法第五十二條第一項第三款規定，以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商（原處分卷二○九、二一○、一九一至一九三、一五二頁）。參加投標之廠商共計十家，經資格審查結果除一聯股份有限公司及雁山企業有限公司不符外餘資格均符合規定（原處分卷一七八至一八三頁），經各評選委員（原處分卷一三二頁）評分後，參加人極品服飾公司以總分八○五分（原處分卷一二二至一三一頁）最高得標，但經原告立即質疑參加人所提樣品不符消防服制配件規格第八頁「救護工作帽」帽簷顏色應為橘色之規定後，被告機關為求審慎處理，遂以電話請示行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會），獲該會指示被告機關招標文件規格內若有明定為橘色，仍應遵照規格去審查認定。故被告機關乃決議當天參與投標的廠商除原告外所提之救護工作帽樣品，帽簷顏色深鐵灰色規格不符，另原告亦因工作服背面係車縫貼布燙字，與上述規格內所述「背面燙字」規格不符，決議無符合規定之廠商，依政府採購法第五十條第一項第二款規定：投標文件內容不符合招標文件之規定，而當場宣布廢標（原處分卷一二一頁）。經參加人極品服飾公司以其所提供之消防「救護工作帽」，是依台中縣消防局消防服制配件規格書內消防制服「制式」說明書第九頁及第七頁規定，消防救護工作帽同消防工作帽，其規定為鴨舌帽深鐵灰色，況且內政部消防署頒布規定消防救護工作帽整頂主布料為深鐵灰色，故其提供之消防救護工作帽樣品，是正確且遵照前開消防制服「制式」說明書之規定，被告機關解除原告得標權與法無據等情，於次日向被告機關提出異議（原處分卷一一五至一一七頁）。被告機關評估結果，認參加人所提之樣衣規格自始並無不合，卻因其相關人員之行政疏失錯判為規格不符，造成廢標。為顧及得標廠商之權益，故依政府採購法第八十四條第一項規定：廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，乃撤銷原廢標處分，恢復為參加人得標之處分（原處分卷九六至九八、一○九至一一四頁）。原告對該結果不服，向被告機關提出異議，經被告機關函覆維持參加人得標之處分，原告仍不服，再提起申訴，經行政院公共工程委員會審議判斷（依政府採購法第八十三條第一項規定視同訴願決定。台中縣政府依本法第七十六條後段「地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理」規定，於八十八年五月十日八八府營發字第六三八八九號函委託本會處理有關採購申訴審議及採購履約爭議調解案件）以：按政府採購法第八十四條第一項規定：「廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。．．．。」經查本案招標文件「消防服制配件規格」之「消防、義消人員救護工作帽製作說明」第四點規定，救護工作帽帽簷部分書寫為橘色，與內政部所定「消防制服制式說明書」第一點消防工作服制式說明規之帽子顏色為深鐵灰色不符，被告機關於開標並決標予參加人極品服飾公司後，以「於開標後發現投標文件內容不符合招標文件之規定。」（政府採購法第五十條第一項第二款現定）為由，旋即宣布廢標，惟嗣經參加人極品服飾公司提出異議，主張內政部所定「消防制服制式說明書」係屬招標文件部分內容，參加人所提樣衣確係依照「消防制服制式說明書」之規定製作，且經評選結果總分最高，故被告機關乃撤銷原不當之廢標處分，是被告機關對於本案廢標之錯誤行為既已依政府採購法第八十四條第一項規定修正，原告主張暫停採購程序上實無必要。次按政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時問開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。．．．。」經查本案被告機關並無變更或補充招標文件之行為，是原告有關被告機關明知招標文件有誤，應更正其內容，重新公告招標，並應依前揭規定不予決標之主張，自不足採。而關於原告主張被告機關決標予極品服飾公司，違反政府採購法第五十二條第一項第三款規定乙節，查被告機關所訂「台中縣消防局八十八年度下半年及八十九年度消防、義消人員服裝投標須知」第十三點審標規定第（四）點第１點明定：「本案依據『政府採購法─最有利標評選辦法』之規定．．．ｌ、以最有利標為得標、廠商」，故本案係採最有利標，且極品服飾公司評選結果總分最高，是原告主張被告機關決標予參加人，違反政府採購法第五十二條第一項第三款之規定，核無可採。有關原告主張招標機關應撤銷決標、決標予原告或重新招標乙節，經查本案審標之評選結果，原告總分名列第四，於極品、勤益、普帥三家投標廠商之後，另本案投標須知第十三點審標規定第（四）點第ｌ點明定：「總評分最高分者為得標廠商」，故本案之參加人極品服飾公司既經評選結果總分最高，且其所提樣衣確係依照消防制服制式說明書之規定製作，是原告主張被告機關應撤銷決標、決標予申訴廠商或重新招標，應無可採。又原告主張被告機關辦理本案之過程，違反採購人員倫理準則第七條第三款規定乙節，經查原告並未提具體證據以實其說，原告所訴，尚難採信等情，予以駁回（申訴無理由）。
三、經查，被告機關辦理「台中縣消防局八十八年度下半年及八十九年度消防、義消人員服裝」採購案，辦理採購之服裝計有：消防冬季常服三四九套、消防夏季常服三四九套、消防工作服六九八套、救護工作服六九八套、消防冬季大衣三四九套、消防人員大盤帽三四九頂、消防人員工作帽三四九頂、救護工作帽三四九頂，預算經費共計二千零六十九萬八千九百元。為顧及消防服制之製作品質，免廠商惡性競標，經訪視各縣市辦理情形，有警察專科學校、保一總隊、彰化縣警察局、警察電訊所等單位，均依政府採購法第五十六條規定採最有利標方式辦理，遂決定亦採最有利標方式辦理該採購案（原處分卷一九九、二○○頁）。並成立採購評選委員會（原處分卷一九五至二○四頁），開會討論該採最有利標採購案之相關事宜，其中「服裝之規格、布料及製工」決議：（一）有關服裝之規格、布料依照內政部消防署頒布消防制服布料品質要求暨服裝縫製規格書辦理。（二）西裝由廠商自行選擇布料、自行設計製作，布料規格表及品質容差範圍製作說明書及款式圖樣表由廠商自行填寫。救助工作服由本局定規格書。「評定最有利標之方法及決標價格」決議：採總評分法；固定價格給付，以總評分最高者為最有利標。「服裝配分標準」決議：（一）製工：百分之二十五。（二）材質百分之二十五。（三）功能：百分之二十五。（四）創意：百分之二十五。並決議：評分後如總分第一名有二家以上分數相同者，以評分中製工分數較高者為優先順位；若該項分數仍然相同，比較項目依序為材質、功能及設計創意（原處分卷一九一至一九三頁）。以上各項並均載列於系爭採購案投標須知內，而於投標須知第十三點「審標規定」（四）記載：本案依據「政府採購法-最有利標評選辦法」之規定：１、以最有利標為得標廠商。２、評選項目依採購標的分製工二十五分、材質二十五分、功能二十五分及設計創意二十五分。３、評定最有利標之方法採總評分法，以固定價格消防人員每套為新台幣貳萬陸仟柒佰元整、義消人員每套新台幣捌仟陸佰元整、新增義消人員每套新台幣柒仟元整給付，總金額為新台幣貳仟零陸拾玖萬捌仟玖佰元整，總評分最高者為得標廠商。４、本案由本局組成之評選委員（含外聘專家、學者）共計九名以記名公開方式辦理，總分第一名即為得標廠商，第一名有二家以上分數相同者，以評分表中製工分數較高者，為優先序位；若該項分數仍相同，比較項目依序為材質、功能及設計創意等。揆諸首揭政府採購法第七條第二項所稱「財物」係指「各種物品、材料」及同法施行細則第六十六條規定「本法（政府採購法）第五十二條第二項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者」而言，則系爭服裝採購案，所擬採購服裝（財務），不同廠商所供應之技術（製工）、品質（材質）、功能及特性（設計創意）依交易常情應有差異，核屬政府採購法第五十二條第二項之異質財物，被告機關依據該條第一項第三款規定以最有利標為得標廠商辦理招標、決標，並無不合。次查，系爭招標須知第二十三點「附則」（六）記載：「本須知含附件及補充說明為合約之一部分，其效力與合約相同。」而該招標須知附件計有：評審委員評分表（空白）、救助工作服規格表、服裝規格數量明細表、切結書（空白）、投標廠商聲明書（空白）、退還押標金申請單及收據（均空白）、採購契約（空白）、投標廠商資格審查表（空白）、出席代表授權書（空白）、「八十八年版台中縣消防局消防服制配件規格」（分前、後二部分，前半部分計十六頁；後半部分以粉紅色紙張標明「消防制服制式說明書」，計十二頁，首頁明載「消防制服制式說明書（消防服制準則第六條附件）」）、「八十八年版台中縣消防局消防制服布料品質要求暨服裝縫製規格書」、「消防衣、義消消防衣背面標示規格書」等（以上見原處分卷一四七至一七七頁），該附件空白採購契約「
十六、契約範圍」亦記載：「與本採購案件有關之各式文件，皆視為本契約之一部分」（原處分卷一七一頁）等語。系爭投標須知「附則」既明載「本須知含附件及補充說明為合約之一部分，其效力與合約相同」，該投標須知附件之一即空白採購契約「契約範圍」部分亦載明「與本採購案件有關之各式文件，皆視為本契約之一部分」，從而，同為投標須知附件之一「八十八年版台中縣消防局消防服制配件規格」後半部所載「消防制服制式說明書」自屬系爭招標與決標之內容，招標機關及投標廠商均應受其拘束。查系爭招標文件即「八十八年版台中縣消防局消防服制配件規格」前半部第八頁「消防、義消救護人員工作帽製作說明救護工作帽「帽簷」部分雖書寫為橘色，惟在同附件後半部「消防制服制式說明書（消防服制準則第六條附件）」救護工作服制式說明第七、九頁帽子顏色則書寫為深鐵灰色，其前、後半部相關記載固有不同。然該後半部即「消防服制準則」之規定，乃內政部依法訂定發布，共八條條文，其第一條、第二條、第三條、第六條依序規定「消防人員及義勇消防人員之服制依本準則之規定。」「本準則所稱消防人員指各級消防機關組織法規所定編制內之人員；義勇消防人員指各級消防機關組織編訓協助消防、緊急救護工作之人員。」「消防制服分為禮服、常服及工作服等三種。前項工作服分為消防工作服及救護工作服二種。」「消防制服之式樣及應佩帶之標誌，『依本準則所附消防制服制式說明書』。前項消防制服及標誌，由各級消防機關統籌辦理。消防制服之經費編列基準及製發使用年限，依本準則所附制服製發基準表。」其中第六條條文（含本條附件「消防制服制式說明書」）經內政部八十八年十月二十七日修正發布，有內政部八十八年十月二十七日台（八八）內消字第八八七六一一七號函及所附發布令與法規條文）在卷可稽（原處分卷二一五至二三一頁）。足見前開「八十八年版台中縣消防局消防服制配件規格」前半部第八頁「消防、義消救護人員工作帽製作說明救護工作帽「帽簷」部分書寫為橘色，係屬誤繕所致。而同招標文件「八十八年版台中縣消防局消防服制配件規格」後半部所載「消防制服制式說明書（消防服制準則第六條附件）」依投標須知及招標文件空白契約書之記載為合約之一部分，其效力與合約相同，且系爭救護工作帽帽簷其招標文件所附內政部發布之「消防制服制式說明書（消防服制準則第六條附件）」規定詳載為深鐵灰色（全頂），自應以同為招標文件之一即內政部發布者為準。綜上所述，被告機關以參加人極品服飾公司所提之樣衣規格自始並無不合，卻因被告相關人員之行政疏失錯判為規格不符，造成廢標。經極品服飾公司以其所提供之消防「救護工作帽」，是依台中縣消防局消防服制配件規格書內消防制服「制式」說明書第九頁及第七頁規定，消防救護工作帽同消防工作帽，其規定為鴨舌帽深鐵灰色，況且內政部消防署頒布規定消防救護工作帽整頂主布料為深鐵灰色，故其提供之消防救護工作帽樣品，是正確且遵照前開消防制服「制式」說明書之規定，被告機關解除原告得標權與法無據等情，提出異議，被告機關評估上述事由，認其異議有理由，依首開政府採購法第八十四條第一項規定自行撤銷原不當之廢標處分，恢復為原九號廠商即參加人極品服飾公司得標，核無違誤，訴願決定（審議判斷）遞予維持，亦無不合。原告所為主張，要無可採，其訴請撤銷訴願決定（審議判斷）及原處分，並無理由，應予駁回。又原告撤銷之訴部分既無理由，應予駁回，其訴請被告如訴之聲明（二）之損害，即非有據，應併駁回之。況被告機關對於原告之投標（要約），並未為決標（承諾）之意思表示，原告請求被告賠償其因履行契約應得利潤之損失，亦非正當。又政府採購法決標後契約雙方因履約問題所生之爭執，核屬民事私法關係，非行政訴訟所得審究，附此敘明。
四、兩造其餘主張，並不影響本件判決之結果，不予論述，併敘明之。
五、原告於言詞辯論期日不到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中華民國九十一年九月四日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法官簡朝振
法官林秋華法官胡國棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年九月四日
法院書記官蔡騰德