臺北高等行政法院93年度訴字第2784號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2784號判決

裁判日期：民國94年07月07日

裁判案由：地政士法

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02784號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國93年7月7日台內訴字第0930004572號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係領有開業執照之地政士，惟未加入台北市地政士公會前，擅自以代理人身份於92年12月10日至台北縣中和地政事務所辦理土地登記案件，經台北縣政府以93年1月19日北府地籍字第09300231941號函移請被告查處。被告審認原告業已違反地政士法第33條第1項規定，乃依同法第50條第2款，以93年3月18日北市府地一字第09304943401號函處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並命於本通知送達後30日內改正。
原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告原領有土地登記專業代理人證書並申請開業登記，未加入地政士公會而執業，是否該當地政士法第50條第2款之領有開業執照未加入公會而擅自以地政士為業之規定？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告近年極少接案，真正的職業為農夫，非以地政士為
業，因受同為客家鄉親之 江德樟 委託辦理過戶事宜，原告即帶領江德樟前往臺北縣中和市公所及中和地政事務所辦理一切手續，均屬義務幫忙並未收取報酬。
⒉原告離開公會有十幾年，不是會員無從得知公會的一切
資訊，例如何時規定「業必歸會」，據報載應該到95年2月24日有意執行業務者再參加公會也不遲。
⒊加入臺北市地政士職業「工」會亦是依地政士法之規定
加入「工」會，加入「公」會或加入「工」會其目的在將未納入管理之地政士納入管理之軌道，殊途同歸，豈有加入「公」會者不罰，而加入「工」會者要罰，豈能如此厚此薄彼？另能否執業代理土地登記事務，應以有無國家考試及格領有執照為唯一條件，不宜以有無參加該公會會員為考量而排斥與上述「公」會同等地位之「工」會會員。
⒋領有證照之地政士依憲法第15條及第152條規定，其工
作權應受保障，國家應予工作機會，如今被告依地政士法第50條第2款所為之處分行為顯然抵觸憲法，應予撤銷云云。
⒌提出江德樟簽名證明書、91年6月11日自由時報23頁剪
報、自耕農身份證、行政院輔導會任免核薪書及派令為農業技術員證書、臺北市職業工會章程及地政士臺北市長頒發當選常務理事證明書、訴願決定書、陳情書及訴願書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告前於80年7月22日經被告所屬地政處核准開業登記
，迄今未申請註銷登記，又地政士法於91年4月24日施行，原「土地登記專業代理人」名稱已修正為「地政士」，依該法第4條規定，仍得充任地政士。原告係領有開業執照者，無論其是否收取報酬，於代理申請土地登記案件時，亦不得聲明為非地政士；又所謂「為業」者，登記機關應以事實認定原則，原告稱帶領當事人辦理過戶手續，均屬義務幫忙並未收取報酬，然當事人既已親自到場，即可辦理送件，依臺北縣中和地政事務所前揭收件字號土地登記申請書影本，原告確係以雙方代理人身分送件，應屬地政士法第16條規定代理申請土地登記事項之業務。
⒉地政士法於90年10月24日總統華總一義字第9000205260
號令公布，並刊登於總統府公報、行政院公報及內政部公報，自91年4月24日起施行，內政部並以91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令各縣市政府加強宣導，對已執業之土地登記專業代理人逾91年10月31日後仍未加入公會而擅自以地政士為業者，始予依地政士法第50條規定處罰。被告所屬地政處隨即以91年9月17日北市地一字第09132624400號函轉知被告所屬各地政事務所加強宣導並刊登被告之公報、地政法令月報，並於被告之全球資訊網發布新聞。地政士法公布、實施至開始執行該法第50條第2款之處罰，期間已逾1年，相關之法令除刊登於內政部及被告之公報外，被告所屬地政處之網站及其所屬各地政事務所亦加強宣導。原告身為臺北市地政士職業工會、中華民國土地登記代理人職業工會全國聯合會、臺北市土地登記代理人職業工會等會之常務理事，對地政士法及其相關函釋規定自當熟悉；且依司法院大法官會議釋字第275號解釋，原告應不能因不明瞭法令規定而可免除其責。另自由時報登載略以，對於是否加入公會並未在法律中明訂，因此應該等到95年2月24日，有意繼續執業者再加入公會也不遲一節，依內政部91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令釋示略以，逾91年10月31日未加入公會而擅自以地政士為業者，即應依地政士法第50條第2款規定予以處罰。
⒊另據工會法第1條、第5條、第18條及地政士法第1條、
第30條之規定，所謂「工會」係指以勞工為要件所成立之人民團體，為勞方之權益提供服務，而「公會」為保障交易安全所設立之人民團體，具有約束規範會員行為之特性，兩者性質不同，且地政士法所明定者為「公會」，目前臺北市依地政士法規定設立者為「臺北市地政士公會」，原告稱臺北市地政士職業「工」會係依地政士法之規定所設立，加入「工」會或「公」會均為將地政士納入管理，應屬誤解。
⒋地政士法第33條第1項之立法意旨在建立業必歸會之制
度，以利地政士管理，並運用公會團體力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會。憲法第15條雖規定，應保障人民之生存權、工作權及財產權；惟該法第23條亦規定，以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。是以，國家得基於公益等其他因素之考量，對人民受憲法所保障之基本權利，得以法律加以限制之。地政士法第33條之規定即本於此。另依司法院大法官會議釋字第404號解釋意旨略以，憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。故地政士法為增進公共利益之必要，應得對執業資格予以限制等語。
⒌提出臺北縣中和地政事務所登記申請書，臺北縣政府93
年1月19日北府地籍字第09300231941號函及其附件，被告所屬地政士公會93年2月13日92北市地公（五）字第2529號函，被告處理違反地政士法事件統一裁罰基準、93年3月18日府地一字第09304943401號函及送達證書，原告訴願書，內政部91年7月29日台內中地字第0910011125號令、91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令、92年3月24日內授中辦地字第0920081579號函及被告所屬地政處91年9月17日北市地一字第09132624400號函等件影本為證。
理由
一、按「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士；地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照（以下簡稱開業執照），始得執業。」；「地政士有下列情形之一者，本人或利害關係人應向直轄市或縣（市）主管機關申請註銷登記：一、自行停止執業；地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。」；「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：…二、領有開業執照未加入公會。」，地政士法第4條第2項、第7條、第15條第1項、第33條第1項及第50條第2款各定有明文。又內政部91年9月2日台內中地字第0000000000-0號令及92年3月24日內授中辦地字第0920081579號函分別略以：已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於91年10月31日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第50條第2款規定辦理；十、領有地政士開業執照者，代理申請土地登記案件時，不得以切結方式聲明非以地政士身分執業，上開函令均係內政部基於中央主管機關職權，為執行地政士法及土地登記規則之必要，於地政士法施行後，就已執業之地政士加入公會等相關事宜所為之釋示，俾下級機關所屬公務員行使職權之依據，並未抵觸前開法律規定，自得予以援用。
二、次按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條及第23條各定有明文。又憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明，司法院大法官釋字第404號亦著有解釋。另法務部91年7月9日法律字第0910024928號略以，「土地登記專業代理人」與「地政士」僅名稱不同，實則同一專門職業。故倘地政士法上開規定之意旨係指於該法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書之人，於該法施行後，無待請領地政士執照及換發地政士開業執照，即得以地政士身分繼續執業4年者，則該等人員自有地政士法第33條等規定之適用。
三、本件原告主張其僅義務幫忙並未收取報酬，故並非以地政士為業，且原告已加入臺北市地政士職業「工」會，該「工」會亦是依地政士法之規定而加入；又依憲法第15條及第152條規定，其工作權應受保障，得不加入地政士公會云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，原告係領有開業執照者，無論其是否收取報酬，於代理申請土地登記案件時，應不得聲明為非地政士，而所謂「工會」係指以勞工為要件所成立之人民團體，為勞方之權益提供服務，與「公會」性質並不相同；且依憲法第23條之規定，地政士法為增進公共利益之必要，應得對執業資格予以限制等語。經查，原告於80年7月22日經被告所屬地政處核發（80）北市地字0235號開業執照在案，惟未加入該市地政士公會，即於92年12月10日至台北縣中和地政事務所辦理土地登記案件，收件字號為北中地登字第505520及505530號等情，為原告所不否認，且有原告提出之臺北市土地登記專業代理人開業執照影本附訴願機關卷及中和地政事務所土地登記申請書等件影本附原處分卷可稽，原告原領有土地登記專業代理人開業執照，未加入地政士公會而執業，堪認為實。原告雖主張其工作權應受憲法第15條規定之保障，不應以其未加入「公會」而受限制云云；惟依上開規定及說明，地政士法第33條就加入「公會」始得執業之立法意旨，在建立業必歸會之制度，以利地政士管理，並運用公會團體力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會，為增進公共利益所必要，依上開釋字第404號解釋，對於地政士從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，地政士法自得以為適當之限制，故地政士法第33條規定非加入「公會」不得執業之限制，應符合憲法第23條得以法律限制之必要性。是以原告主張其工作權應受憲法保障，得不加入地政士公會云云，尚不足採。
四、從而，被告以原告領有開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業，違反地政士法第33條第1項規定為由，依同法第50條第2款之規定，處原告3萬元罰鍰，並命其於原處分書送達15日內改正，依法加入公會之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年7月7日
第二庭審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年7月7日
書記官蕭純純