裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第484號判決
裁判日期：民國98年11月30日
裁判案由：土地使用編定
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第484號民國98年11月18日辯論終結原告甲○○○輔佐人乙○○被告台南縣政府代表人丙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國98年7月22日台內訴字第0980101693號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告與訴外人王係共有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），地目「田」，面積1872平方公尺，前經被告於民國65年間實施區域計畫將其編定為特定農業區農牧用地。原告於97年10月21日委託訴外人乙○○向被告申請更正編定系爭土地為同區甲種建築用地，經被告以98年1月9日府地用字第0970284671號函復略以，系爭土地係作豬舍使用，仍為農舍，被告依規定予以編定為農牧用地，依法並無不合等語，而否准原告之申請。嗣原告於98年2月5日再向被告提出申覆書，主張系爭土地應依原因發生時日法令規定，即內政部65年5月4日台內地字第673709號函頒之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱系爭65年作業須知）第6點（1）規定予以編定為甲種建築用地。被告乃以98年3月12日府地用字第0980025930號函就法令適用疑義請示內政部，經內政部98年3月17日內授中辦地字第0980042526號函復略以，非都市土地應如何辦理更正編定，請依現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱系爭91年作業須知）規定辦理。被告遂以98年4月3日府地用字第0980065583號函略以，系爭土地係作豬舍使用，仍屬農舍，被告依上開規定予以編定為農牧用地，依法並無不合，再度否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭土地於59年由原告配偶 王木華 和叔父王係（土地登記名義人）共同出資承購，當時限於「自耕農」身份限制，只能以王係名義登記。直至89年農業發展條例修正後才以原告之名義登記為共有人。然原告早於64年即依法以王係之名義於系爭土地上建築農舍，並以原告為實際所有人及使用人。是以，系爭農舍之建成，確於65年柳營鄉實施區域計劃前所建築完成。又系爭土地於61年12月11日曾提出變更地目為建地之申請，經台南縣鹽水地政事務所以62年1月4日鹽地一字第8262號函示須補提「無灌溉之證明」；又據77年嘉南水利會所出具之證明，顯示系爭土地早於58年12月以前，即已編為非灌溉地，依法可變更為建地目，足證系爭土地編定應更正為甲種建築用地。且與系爭土地相臨土地計有太康段786-2、786-3、786-4、785、785-2、758-3、758-4、758-6及785-6等9筆土地，均於66年即編定為甲種建築用地，何以獨遺漏系爭土地不得變更為建地目。再者，由被告檢附建物現況之照片，仍可見原建物模樣，現況只就原建物稍加整修，由此易見有建物於系爭土地上，按內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號要旨，應准予系爭土地合法更正編定為建地目。
（二）次按「6、各種用地及性質：（1）甲種建築用地，係供農業區內之農舍及有關農業設施建築使用者。」「7、各種用地之編定原則：（3）依使用現況編定現已為某種使用之土地，得參酌左表規定，按宗分別編定之：．．．（4）注意事項：1、特定農業區內土地，於使用編定結果公布前屬『建』地目，或已奉准變更為『建』地目，或非屬『建』地目，實際已全部（宗）作農舍使用者，編為甲種建築用地。」系爭65年作業須知第6點（1）、第7點（3）（系爭91年作業須知修正為第9點）及（4）1有明文規定，顯見系爭土地早於系爭65年作業須知頒布前，於實施都市外土地使用編定時，即應編為甲種建築用地。至於原處分以系爭91年作業須知為見解依據，並非採原因發生時日之上述系爭65年作業須知為依據，故而原告不服該原處分及訴願決定之見解，特提起本件訴訟等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉請求被告作成准予原告將其所有系爭土地更正編定為甲種建築用地之處分。
三、被告則以︰
（一）經查原告所有系爭土地，地目「田」，面積1872平方公尺，其雖領有（64）南建局自用農舍建字第207號自用農舍建造執照，惟非為建地目且建築面積僅87.75平方公尺，並未全部（宗）作農舍使用，且用途為豬舍，仍屬農舍，被告依規定予以編定為農牧用地，依法並無不合。原告主張該系爭土地已於64年建築農舍使用，應依事件發生時法規予以編定為甲種建築用地，依法並不可採。
（二）又按內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函略以：「．．．(一)非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。．．．(二)如因天然災害，實地無合法建物存在，．．．並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件(文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等)，其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」併予敘明。經查系爭土地現況為3層樓之建物，已無建照所示木造房屋，與內政部上開函示辦理更正編定為建築用地規定不符，依法亦不應准予更正編定為甲種建築用地等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告98年1月9日府地用字第0970284671號、98年3月12日府地用字第0980025930號、98年4月3日府地用字第0980065583號、內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號、98年3月17日內授中辦地字第0980042526號函、系爭土地上現有建物照片3幀、系爭土地謄本、實施都市計畫以外地區自用農舍建造執照申請書及（64）南建局自用農舍建字第207號自用農舍建造執照附原處分卷可稽，洵堪信實。兩造之爭點無非為：原告以系爭土地於65年實施區域計畫前即存有合法農舍則被告依當時之法令將系爭土地編定為農牧用地，是否有所違誤？及原告嗣後申請將系爭土地更正編定為甲種建築用地，被告應依何時之有效法令審核？厥為兩造爭執之所在。經查：
（一）按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」次按區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部依據上開授權訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，而上開作業須知係內政部為提供予各縣市政府製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業準則，是各縣市政府就其轄區內凡非都市土地使用分區圖之製定及各種使用地之編定悉依其規定。又內政部為土地使用管制之中央主管機關，其基於土地、天然資源保育利用考量，及兼顧農業與工業發展所需用地之分配，自得依法定程序修正上開作業須知之內容，以符合現況之需要，俾使土地使用計畫及土地使用管制事項得以貫徹實施，並充分發揮功能。是以，修正後之作業須知其管制之效力係向後發生，自無法律溯及適用之情形，始得收因時適宜之功效。
（二）本件原告共有之系爭土地，使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，地目為田，64年間其上興建有豬舍之事實，有土地謄本、共有人王係以系爭土地為建築地點之實施都市計畫以外地區自用農舍建造執照申請書、被告建設局所核發（64）南建局自用農舍建字第207號實施都市計畫以外地區自用農舍建造執照等影本附原處分卷可稽。茲依內政部66年5月25日臺內內字第737995號令發布之「區域計畫法施行細則」（刊登於臺灣省政府公報66年夏字第62期）16條第1項規定：「甲種建築用地係供農業區內之農舍及有關農業設施建築使用者。」另系爭65年作業須知第6點第1款「各種使用地及其性質：各種使用地之分類及其性質如左：㈠甲種建築用地－係供農業區內之農舍及有關農業設施建築使用者。」（刊登於臺灣省政府公報65年夏字第45期）亦有相同規定，是原告所有之系爭土地（地目為田），於64年間即建有豬舍，而共有人王係亦持有被告核發之自用農舍建造執照，其使用類別似得編定為甲種建築用地，惟同作業須知第7點各種使用地之編定原則第4款注意事項第1目則規定：「特定農業區內土地，於使用編定結果公告前屬『建』地目，或已奉准變更為『建』地目，或非屬『建』地目，實際已全部（宗）作為農舍使用者，編為甲種建築用地。」經查，系爭土地，地目「田」，面積1872平方公尺，惟其土地上所建豬舍建築面積僅
87.75平方公尺，並未全部（宗）作農舍使用，從而被告當初依同作業須知第6點第5款「．．㈤農牧用地－係供農牧生產使用者。」規定，以系爭土地既係供農牧生產及其設施使用，予以編定為農牧用地，依法並無不合。
（三）其次，原告雖一再主張系爭土地上之農舍（豬舍）確於65年柳營鄉實施區域計劃前所建築完成，且與系爭土地相臨土地如太康段786-2、786-3、786-4、785、785-2、758-3、758-4、758-6及785-6等9筆土地，均於66年即編定為甲種建築用地，何以獨遺漏系爭土地不能變更為建地目云云。惟非都市土地應如何辦理更正編定，內政部修正發布之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」已有明定。本件原告於97年10月21日提出系爭土地更正編定，自當以提出申請時有效之上開作業須知為認定依據，方屬正確。準此以觀，系爭土地得否由農牧用地變更為同區甲種建築用地，自應依系爭91年作業須知之規定，以作為判斷之基礎。
（四）茲依系爭91年作業須知第8點第1款規定:「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第十五條規定，各種使用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地－係供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。」此外，「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：．．㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明．．、⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。．．」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」同為系爭91年作業須知第9點㈡說明⒉及第22點所規定。又按內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函有釋示：「．．會商獲致結論如后：㈠非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在得申辦更正編定為一般建築用地。．．㈡為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡說明⒉⒊規定者，依規定提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文作（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得以辦理分割及更正編定為一般建築用地。．．」是以，非都市土地之使用分區更正編定因涉及編定前事實之認定，故如欲在一般農業區、特定農業區內，地目為田，更正編定為甲種建築用地，則至少應具備二項要件，即㈠須為編定前已執有合法房屋之證明文件（如：房屋登記謄本、建築執照或建物登記證明文件）；㈡經實地勘查確有合法建築物存在，方得辦理更正編定。經查，經查系爭土地上之建物現況為3層樓之建物，已無前揭建照所示木造房屋，有原告提出之照片3幀附於原處分卷可稽。而系爭土地於65年公告編定為農牧用地前，僅一小部分作為豬舍使用，既非全部作為建築使用，已不符編定為甲種建築用地之要件；何況，系爭土地目前既已非法變更作建築使用，且原告亦未能提出確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，則依系爭91年作業須知第9點㈡說明⒉但書之規定，及參酌內政部上揭函釋意旨，仍應編為農牧用地。是被告否准將系爭土地更正編定為甲種建築用地，依法洵非無據。原告上開主張，並不足採。
五、綜上所述，原告之主張，並不可採。從而，被告否准原告本件之申請，洵無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，並請求被告准將原告所有系爭土地使用地類別原編定為農牧用地更正編定為甲種建築用地之處分，非有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年11月30日
書記官楊曜嘉