裁判字號：最高行政法院94年判字第1391號判決
裁判日期：民國94年09月08日
裁判案由：地政士法
最高行政法院判決
94年度判字第01391號上訴人甲○○被上訴人臺中縣政府代表人乙○○上列當事人間因地政士法事件，上訴人對於中華民國93年5月12日臺中高等行政法院93年度簡字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國（下同）九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件，案經臺中市政府發現上訴人為被上訴人所轄開業之地政士未依地政士法第三十三條規定加入地政士公會，乃函請被上訴人處理。經被上訴人查明上訴人係於八十三年十二月六日提出開業執照申請，被上訴人以（八三）中縣地登字第二三０號核發開業執照在案，惟上訴人於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件時，並未加入臺中縣地政士公會，被上訴人認上訴人已違反地政士法第三十三條第一項規定，乃依同法第五十條第二款規定，以九十二年十二月三日府地籍字第０九二０三二三七八六號裁處違反地政士法處分書處上訴人新臺幣（下同）三萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人以「土地登記專業代理人」資格執行業務，目前尚未為地政士法之規範對象，被上訴人以上訴人違反地政士法第三十三條規定，而依同法第五十條第二款規定裁罰，依法律保留原則，在沒有法律規定「土地登記專業代理人」登記後，非加入該管直轄市或縣（市）土地登記專業代理人公會或地政士公會，不得執業，而領有開業執照未加入公會者應予以罰鍰之明文，被上訴人逕對上訴人裁處罰鍰三萬元，實屬違法殊甚。被上訴人及訴願機關，紛以內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令為科罰依據，然查該令既稱「無須換發地政士開業執照」，則顯係仍以「土地登記專業代理人」身分執業，何以又會變成該令所稱之「地政士身分繼續執業四年」？該令乃係內政部片面所作之解釋，已背離法條規定之原意，任作擴充解釋，要無可採，而此亦非屬行政裁量範圍之事項，亦無容內政部逕為解釋之空間。又以內政部九十一年九月二日台內中地字第0000000000─一號令執為罰鍰法令，但行政命令不得有科處罰鍰之規定，該等規定涉及人民之財產權，如無法律又未有法律授權，自不得僅憑行政命令對人民裁科罰鍰，是該令自不得執為處罰之法令依據。依司法院釋字第五二五號解釋意旨，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之「信賴利益」，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。基此原則，地政士法對「土地登記專業代理人」於施行後四年期間，仍准其以「土地登記專業代理人」身分執業，未強令即刻換發地政士執照，命改以「地政士」身分執業，強制加入公會，納入地政士法之規範，即係基於前揭「信賴保護」之考量，以減輕人民之損害及落實權益保障立基，事涉廣大土地登記專業代理人，以及社會土地不動產交易秩序維護及權益，今被上訴人擅自開罰，內政部不察又未撤銷違法之行政處分，乃明顯而立即之違法，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人則以：上訴人於八十三年十二月六日向被上訴人申請土地登記專業代理人開業登記，經被上訴人核發（八三）中縣地登字第二三０號開業執照在案。依內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令，上訴人仍有地政士法第三十三條之適用。又上訴人於九十二年八月四日向臺中市中興地政事務所以代理人身分申辦土地登記案件，經臺中市政府九十二年十月三日府地籍字第０九二０一五四四一二號函檢具具體事證送被上訴人，案經被上訴人查證上訴人有代理申辦土地登記案之事實且於送件時未加入臺中縣地政士公會，確已違反地政士法第三十三條第一項地政士非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業之規定，被上訴人依同法第五十條第二款處上訴人罰鍰並無不合等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：按地政士法第五十三條第一項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」上開規定所稱「得繼續執業四年」者，其立法意旨究係指以土地登記專業代理人身分抑或以地政士身分繼續執業四年？就其法條文義觀之或有未明。惟觀諸同法第四條第二項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」復依地政士法立法制定總說明略以：「．．．原『土地登記專業代理人』名稱過於冗長，稱呼不易，故宜修正為「土地登記士」；爰擬具『土地登記士法』草案，案經立法院審議，將法案名稱修正為『地政士法』，．．．」等語以觀，「土地登記專業代理人」與「地政士」僅名稱不同，實則同一專門職業。故地政士法上開規定之意旨應係指於該法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書之人，於該法施行後，無待請領地政士執照及換發地政士開業執照，即得以地政士身分繼續執業四年者，自亦有地政士法第三十三條等規定之適用。從而，內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用。．．．」、九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」，核屬上級主管機關為協助下級機關統一解釋法令所訂頒之解釋性行政規則，尚與上開法條規定之立法意旨無違，自得予以援用。又地政士法之訂定，係為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政士制度之目的，為加強地政士之管理，法規明訂於加入地政士公會後始得執業，並明定地政士公會不得拒絕地政士之加入，其目的並非在使原已取得「土地登記專業代理人」資格之人於地政士法公布施行後喪失其資格，亦未使原已取得資格者受何實體法上之不利益，另該法復規定自公布後六個月施行（第五十九條），上訴人自有充餘時間為執業之準備行為，是亦無信賴利益受損之情形。從而，上訴人所述各節，自非可採。
五、本件上訴意旨略謂：地政士法第四條第二項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」，顯係以使於地政士法公布前領有土地登記專業代理人證書之「土地登記專業代理人」取得充任地政士之法源依據，惟非謂自地政士法公布施行後，原領有土地登記專業代理人證書之「土地登記專業代理人」即當然成為「地政士」而受地政士法之規範。此由地政士法草案關於第四條之立法說明第一、二項：「一、依司法院大法官會議解釋第三五二號解釋意旨，明定地政士係屬專門職業人員，依憲法第八十六條之規定，其職業資格之取得，應依法考選銓定之。」、「二、本條第二項參酌會計師法第一條第二項立法例，本法施行前依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」及地政士法草案總說第參項、草案內容之第二點：「明定地政士之積極資格、消極資格（草案第四條、第五條）」即明。再者，依地政士法第五十三條第一項規定，「土地登記專業代理人」如上訴人者，於地政士法公布施行後，乃得選擇是否依地政士法第七條規定，檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，以換領地政士開業執照而執業，但並未強制「土地登記專業代理人」於地政士法公布施行後，必須即依地政士法第七條規定換領地政士開業執照始得繼續執業，足見「土地登記專業代理人」於地政士法公布施行前已執業，不依地政士法第七條規定換領地政士開業執照，仍得以「土地登記專業代理人」資格繼續執業，但以四年為限。則何以如上訴人者於地政士法公布施行後，依法四年內仍以「土地登記專業代理人」繼續執業，原審竟認「自亦有地政士法第三十三條等規定之適用」？原審判決又以地政士法立法制定總說明引為本件「有地政士法第三十三條等規定適用」依據，然地政士法立法制定總說，乃係對地政士法之法案名稱所以「地政士法」定名，而不以「土地登記專業代理人法」稱之，就此提出說明，何能執為原領有土地登記專業代理人證書之「土地登記專業代理人」即當然成為「地政士」而受地政士法規範之依據？原審援引地政士法第四條第二項規定，顯有適用法規錯誤之違背法令。又原審判決認內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令及九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令，核屬上級主管機關為協助下級機關統一解釋法令所訂頒之解釋性行政規則，尚與上開法條規定之立法意旨無違，自得予以援用云云，而所謂解釋性之行政規則，乃以母法本身之法條業有明文處罰之規定，不逾越母法規定範圍方得交由行政機關為解釋，且行政機關之解釋並無拘束法院之效力，而為法院審查之範圍。如前所述，地政士法對於地政士法公布施行前已執業之「土地登記專業代理人」，不需依地政士法第七條規定換領地政士開業執照，仍得以「土地登記專業代理人」資格繼續四年執業，未有明文規定此情形執業四年內之「土地登記專業代理人」仍受地政士法規範之明文，更未有對四年內執業之「土地登記專業代理人」規定應加入當地之「地政士公會」始得執業之規定，以及未加入當地「地政士公會」之「土地登記專業代理人」應科處罰鍰等規定，是內政部此二函令顯已自行立法規範地政士法之適用對象及裁罰對象，違反法律保留原則。請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
六、本院查：㈠按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可
，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。所謂法律見解具有原則性者，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。本件上訴意旨，係在爭執內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令、九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令增加母法所無之限制。其所涉及之法律問題意義重大而有加以闡釋之必要，應屬法律見解具有原則性，應准予上訴，合先敍明。
㈡按解釋法律，除掌握個別條文之文義外，並應就法律整體所
表現之關連意義為體系性解釋，而非拘泥於特定法條之文字，尤忌斷章取義及以文害義。地政士法第四條既明文規定：「中華民國國民經地政士考試及格，並領有地政士證書者，得充任地政士。本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」足見地政士之資格取得來源，除經地政士考試及格，並領有地政士證書者外，另及於地政士法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者。上訴人既係於地政士法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書，於地政士法施行後，即得以地政士身分執業，受地政士法之保障，依權利義務相隨之法理，自應遵守地政士法有關執業之規範。且地政士法施行前並無「地政士」名稱，所謂「仍得充任地政士法」應係指地政士法施行前依法領有土地登記專業代理人證書者，實質上執行地政士業務，於地政士法施行後「仍得」繼續充任地政士，名義及實質均係地政士，不再是「土地登記專業代理人」。故上訴人於地政士法施行後，應係以「地政士」資格及身分執行其業務，且其所執行之業務既係同法第十六條規定之地政士業務，即係以地政士為業，自應有同法第五十條第二款規定：「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：．．．二、領有開業執照未加入公會。」之適用。次按地政士法第五十三條第一項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」其前段係本於同法第四條第二項之規定而來，因同法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，既得充任地政士，則於同法施行後，自得依同法第七條規定，申請開業執照，即有同法第七條規定：「地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照，始得執業。」之適用，並緊接著受同法第三十三條第一項規定：「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。」之制約，如有違背，即應依同法第五十條第二款規定加以處罰，其間環環相扣、連貫相通，本應整體遵守，一體適用，始符公平原則；至於後段規定雖使地政士法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書，並已執業者，於本法施行後，無庸依第七條規定，申請開業執照，即得自本法施行之日起，繼續執業四年，但此僅限於地政士法施行前，已依土地登記專業代理人管理辦法領得開業執照者，有其適用（因其已遵守申請開業執照之義務，自無庸再重新申請開業執照），並未免除其應加入該管直轄市或縣（市）地政士公會之義務（加入公會之義務仍應遵守）。此觀該條文於「繼續執業四年」之後緊接著規定：「期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業」，與同法第八條第一項規定：「開業執照有效期限為四年，期滿前，地政士應檢附其於四年內在中央主管機關認可之機關（構）、學校、團體完成專業訓練三十個小時以上或與專業訓練相當之證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關辦理換發開業執照。屆期未換照者，應備具申請書，並檢附最近四年內完成專業訓練三十個小時以上或與專業訓練相當之證明文件，依前條規定，重行申領開業執照。」前後呼應，並未排除同法第三十三條第一項規定之適用，可得明證。足見內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用。．．．」、九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」符合上開法條規定之立法意旨（未逾越母法整體文義解釋之範圍），並未增加母法所無之限制（反放寬執法取締之時機），自無違法律保留原則，得予適用。又地政士法第五十九條規定自公布後六個月施行，即於90年10月24日公布，91年
4月24日施行，前揭內政部九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令復要求對於本法施行前已執業之土地登記專業代理人，加強宣導於91年10月31日前加入公會，逾期始予以取締處罰。上訴人自有充餘時間為執業之準備行為（包括加入公會），是亦無信賴利益受損之情形。㈢綜上所述，原判決並無違背法令。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年9月8日
第四庭審判長法官趙永康
法官蔡進田法官胡國棟法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年9月9日
書記官彭秀玲