裁判字號：最高行政法院94年判字第1404號判決
裁判日期：民國94年09月08日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
94年度判字第01404號上訴人甲○○
乙○○
共同送達代收人丙○○縣三重市○○○路○○○巷○弄○○號5樓被上訴人臺中縣政府代表人丁○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年1月14日臺中高等行政法院92年度訴字第310號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）交通部臺灣區國道新建工程局為辦理第二高速公路後續計畫大甲彰濱段（沙鹿鎮）工程，申請徵收坐落臺中縣○○鎮○○○段33之1地號等421筆土地及其土地改良物。經內政部以民國88年1月16日台（88）內地字第8714247號函核准徵收，被上訴人以88年1月30日88府地權字第30378號公告，公告內容有土地徵收範圍位置圖與徵收補償清冊中坐落同段377之8、377之9地號土地徵收面積、公告土地現值每平方公尺新臺幣（以下同）3,321元、補償地價、加成補償地價、補償合計額等事項，公告期間自88年2月2日起至88年3月4日止，並發函通知各所有權人。土地徵收範圍位置圖與徵收補償費清冊經過30天公告，上訴人未異議，業已確定，被上訴人縱事後發現補償費之核定有誤，亦應依法定程序撤銷原公告，不得任意拒絕給付。然而被上訴人竟未經法定程序、未經公告，更改補償地價，剋扣補償地價2,200多萬元（違反平均地權條例施行細則第23條第1項規定），雖被上訴人嗣後於92年11月6日違法公告地價，然此違法公告顯然牴觸平均地權條例施行細則第23條第1項規定，及原審法院90年度訴字第736號判決意旨，當然無效，自然不能替換有效合法的地價。另原違法剋扣補償金之行政處分，業已經原審法院撤銷確定在案，且被上訴人迄今並未撤銷系爭徵收土地補償費之處分，則被上訴人自應依該確定之徵收補償處分，履行其公法上之財產給付義務。被上訴人未按照徵收當期之公告土地現值，而採用不合法的地價計價，逕自更改徵收土地補償金之金額，顯然不適法。依平均地權條例施行細則第23條第1項、民法第71條、行政程序法第118條規定及最高行政法院92年判字第184號判決意旨，本件徵收補償金應以徵收當期之公告土地現值每平方公尺為3,321元為補償地價之計算標準始為適法。（二）被上訴人明知經擅改之坐○○○鎮○○○段377之8、377之9等地號土地地價，使土地總值短少2,000多萬元，違反平均地權條例施行細則第23條等規定，為原審法院90年度訴字第736號判決撤銷的主要判決理由之一，卻始終不補正，仍執違法之92年11月6日府地權字第0920299759之1號公告，意圖推翻原審法院90年度訴字第736號判決，並掩飾違法，是該公告因牴觸法律與原審法院90年度訴字第736號判決而無效。另被上訴人為掩飾88年3月18日之違法剋扣徵地補償金，於民國92年11月6日以違法公告地價，經上訴人異議後，被上訴人遂將377地號土地因分割改價致使土地總值短少2,000多萬元的違規轉嫁給377之6地號土地；為符合377之6地號土地2,000多萬元的差額而逕行變更地籍圖位置，致使377之6地號土地上的地上物移歸其他土地，其他土地上的墳墓等移歸到377之6地號土地；由於377之6地號土地之變更，迫使377、377之10、377之11等地號土地地籍圖位置與面積變更，前後面積相差數千平方公尺；被上訴人於92年12月3日行文，並提出印鑑證明與具結同意書等，要求上訴人表示同意上開違規行為，上訴人若遵此要求，顯對其他權利人侵權，且造成更大的糾紛；被上訴人另稱「將377、377之10、377之11地號3筆土地圖簿面積不符與377之6有簿無圖之事實解決，其分割後各宗土地之當期公告土地現值之總和將於與該土地分割前之（377地號土地）地價數額相等。」企圖掩蓋違法扣款之事實，其行為顯屬濫用職權侵害人民財產，違反禁止恣意原則及公平正義。（三）坐○○○鎮○○○段377之6地號土地自50年3月11日分割登記，獨立使用已有40多年，縱然地籍圖不見，仍無法改變存在的事實。上訴人早在民國89年8月8日函覆臺中縣清水地政所（下稱清水地政所）謂：「377之6地號之地籍位置照舊，按照事實，毋需重新變更，而有關377地號土地，於88年4月6日所逕為分割5筆新地號不符等事項，請地政所逕為更正。」等語，嗣後上訴人數次赴該地政事務所訂正地籍圖會議時為相同表明，上訴人已清楚陳述，被上訴人仍不按事實而任意將地籍圖位置搬動，將造成更大的糾紛，顯然違背土地所有人之信賴保護利益。（四）被上訴人應依上述法定程序與標準，原審法院更應審酌被上訴人於法令上明定之程序與標準有無違法，加以審酌。詎料原審竟以上訴人從未主張之平均地權條例施行細則第6條規定，主張系爭377之8、377之9地號土地之重新核算土地現值降低，係因土地分割後之分算價所致，並非依平均地權條例第46條規定所做例行性之評定而降低，自無法適用平均地權條例施行細則第6條仍按徵收公告時之土地現值補償，作為駁回上訴人於原審之訴主要理由，進而對於前開上訴人主張被上訴人因違反法令上明定之程序與標準（平均地權條例施行細則第23條第1項）而違法扣款事實（土地總值短少2,000多萬元）的部分予以闕視，自有認定事實與卷內資料不相符合，有判決違背法令、判決不備理由之違法。（五）行政訴訟法第216條規定，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被上訴人調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨本於職權調查事證；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束（參照司法院釋字第368號解釋意旨）。被上訴人重為調查結果，認定「377之6地號土地並未涉及徵收範圍，本案僅是公告現值的問題」、「377之6地號則係工程範圍外之土地，與本案無關」、「分割當時因路權用地未通過377之6地號，故該清水地政事務所未查覺該地號為有簿無圖土地，且因377之6地號為路權外之私人土地與本訴願無關」，故此圖簿不符之事實與本件徵收案無關。則原審法院應予審酌被上訴人究竟於分割後之分算地價，有無違反平均地權條例施行細則第23條第1項之規定而已，乃原審法院竟對被上訴人重為調查結果略而不提，且對上訴人所主張被上訴人違法扣款之事實、提出之證據，亦未為交代，實有違司法院釋字第368號解釋及憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，有判決違背法令、判決不備理由之違法等語，為此求為廢棄原判決。
二、被上訴人則以：（一）本件被上訴人辦理徵收土地之現值公告，係依據徵收行為時平均地權條例第46條暨相關之地價法令規定作業，經提交地價評議委員會評定通過，並經上級機關核備後，於每年7月1日公告，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價補償之依據，其於公告後土地遇有分割，則必須依據平均地權條例施行細則第23條與內政部訂頒之土地分割改算地價原則之規定辦理分算地價。嗣清水地政所以88年3月8日清地3字第3111號函依規定辦理前開土地分割改算地價，系爭西勢寮段377之8地號土地87年公告土地現值分算為3,088元，上訴人及 梁基存 應領地價補償費均為18,004,687元（含加成），377之9地號土地87年公告土地現值分算為2,000元，上訴人及梁基存應領地價補償費均為7,029,866元（含加成），被上訴人均依規定於88年3月18日辦理發放應領補償費予上訴人完竣。復查本件原公告徵收補償清冊有關公告現值之分割改算及改算後徵收土地地價補償費，經清水地政所以88年4月8日清地3字第4718號函、同年4月14日清地3字第5059號函、同年4月30日清地3字第6008號地價改算通知書函知上訴人在案，被上訴人復以92年11月6日府地權字第0920299759之1號公告及同年92年11月6日府地權字第0920299759之2號函、同年11月6日府地權字第0920299759之3號函通知相關單位及上訴人，上訴人雖於92年11月27日提出異議，惟被上訴人業以92年12月5日府地權字第0920320201號函上訴人：「與規定不合，歉難照准。」在案，故本徵收案原88年間分割改算前之系爭土地補償清冊，其應領徵收補償費，業經被上訴人於92年間以前開分割改算後公告及通知書函予以確定，足生法律上效果，茲上訴人主張原公告之信賴利益，要求被上訴人依系爭土地分割改算前之公告現值再給付上訴人甲○○6,001,742元，及自民國88年3月18日起至清償日止按年息5%計算之利息及再給付上訴人乙○○6,001,742元，及自民國88年3月18日起至清償日止按年息5%計算之利息，並無理由。（二）有關系爭土地涉圖簿不符及其分割後各宗土地之當期公告土地現值之總和，是否於該土地分割前377地號土地之地價數額相等疑義，分述如次：１、就圖簿不符疑義：依清水地政所所述○○○鎮○○○段○○○○號土地係於87及88年間辦理中二高道路用地逕為分割時，始發現圖簿面積不符，即依臺灣省改進土地徵收作業注意事項第6點所定土地徵收遇有圖簿面積不符之處理原則等規定辦理，並分割出路權範圍內377之8（圖簿一致）、377之9（圖簿一致）地號及路權外377之10、377之11地號土地，分割當時因路權用地未通過377之6地號土地，故該所未查覺該土地為有簿無圖，而因377之6地號土地為路權外之私人土地，與本案無關，且於57年間即存在有簿無圖之事實，並非辦理第二高速公路工程徵收案所造成﹐故該土地應另案循圖簿不符處理原則辦理。現今清水地政所為釐正地籍，解決圖簿不符問題﹐已擬具執行方案﹐惟上訴人對該執行方案並未認同﹐致該所尚未辦理後續事宜。２、就地價數額相等疑義：清水地政所於87年間及88年間辦理中二高道路用地逕為分○○○鎮○○○段○○○○號土地時，該土地分割前圖簿面積不符（地籍圖面積大於登記面積），惟當時該所並未察覺377之6地號土地有簿無圖及377地號土地圖簿面積不符，是因其地籍圖面積已隱藏含377之6地號土地地籍圖面積事實，而無即時辦理將377地號土地地籍圖地籍線調整出377之6土地地籍線，卻依臺灣省改進土地徵收作業注意事項第6點土地徵收遇有圖簿面積不符之處理原則，將分割前377地號土地之地籍圖面積增加之部分，配賦分割後路權外377、377之10、377之11地號土地地籍圖面積，辦理逕為分割377地號土地，並分割出路權範圍內377之8（圖簿一致）、377之9（圖簿一致）地號土地及路權外377（圖簿不符，圖多）、377之10（圖簿不符，圖多）、377之11地號（圖簿不符，圖多）土地。準此，系○○○鎮○○○段377之8、377之9等地號土地分割時，其分割後各宗土地之當期公告土地現值之總和，因涉377、377之10、377之11地號3筆土地圖簿面積不符與377之6地號土地有簿無圖，故與該土地分割前377地號土地之地價數額並不相等，惟並不影響路權內377之
8、377之9地號土地之分算後公告現值，因該二土地圖簿面積一致。目前清水地政所已查明377之6地號土地有簿無圖及377地號土地圖簿面積不符是因其地籍圖面積已隱藏含377之6地號土地地籍圖面積，故如將377之6地號土地有簿無圖之事實釐正，即將377地號土地地籍圖地籍線調整出377之6地號土地地籍線，並同時辦理377、377之10、377之11地號土地登記面積更正，以上更正後377、377之10、377之11地號土地圖簿面積一致，並修正路權範圍外377地號等3筆土地公告現值，故各宗土地之當期公告土地現值之總和將與該等土地分割前377地號土地之地價數額相等，但仍不影響路權內377之8、377之9地號土地之當期分算後公告現值。（三）被上訴人依平均地權條例第10條、第14條、第46條暨其施行細則第23條規定，辦理交通部臺灣區國道新建工程局第二高速公路大甲彰濱段（沙鹿鎮）工程用地徵○○○鎮○○○段377之8、377之9地號土地，並根據清水地政所辦理土地分割分算之土地公告現值計算其地價及加成補償費所為處分，符合法令規定，確無違誤，上訴人仍執原審陳詞提起上訴難謂有理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人甲○○、乙○○與已死亡之梁基存所共有坐落臺中縣○○鎮○○○段377之8、377之9地號（以上2筆土地由377地號土地分割而來）及377之13地號（由377之7地號土地分割而來）等土地，經被上訴人以88年1月30日88府地權字第30378號公告徵收作為第二高速公路後續計畫大甲彰濱段（沙鹿鎮）工程用地，被上訴人辦理公告徵收土地現值，係依據平均地權條例第46條暨相關之地價法令規定作業，經提交地價評議委員會評定通過，並經內政部核備後，於每年7月1日公告，作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價補償之依據。其於公告後土地遇有分割、合併，則必須依據平均地權條例施行細則第23條、第24條與內政部訂頒之土地分割、合併改算地價原則之規定辦理分算地價，基此，被上訴人於88年1月30日88府地權字第30378號公告中之公告事項第7項乃明敘：「地價補償費應以實際測量分割分算後之公告現值計算為準」。另被上訴人所公告徵收補償清冊所載之徵收土地地號係為暫編地號，並依原377地號、377之7地號土地87年度之公告土地現值製作徵收補償清冊。嗣上開土地依規定辦理分割作業，分割前原377地號土地係跨越284、285、286等3個地價區段（○○○區段○○○路線價區段；285、286區段為裡地價區段）；另377之7地號土地因原屬地價區段摘錄錯誤，經清水地政所查明後，依內政部訂頒辦理更正公告地價公告土地現值作業注意事項規定，辦理更正87年、88年公告土地現值。因377之8地號土地跨越284、285區段（其地價前者為4,000元，後者為2,000元），另377之9地號土地位於286區區地價為2,000元），被上訴人乃依所屬地價區段及所佔面積重新核計該2土地之補償費，而377之13地號土地則依88年12月2日88府地價字第334453號更正公告土地現值所載4,000元計算補償費。上訴人甲○○、乙○○及訴外人梁基存3人應領地價補償費經計算後均為7,029,866元（含加成），均經被上訴人於88年3月18日辦理發放應領補償費予上訴人受領在案，有上訴人等領款人蓋章於上之地價補償清冊附於本院卷內可稽。上訴人亦自承本件實際被徵收作道路使用之土地補償費均已領取完畢。上開坐落臺中縣○○鎮○○○段○○○○號土地於分割前之面積為7.3971公頃，87年度公告土地現值為每平方公尺3,321元，於88年4月6日逕為分割登記，增加同段377之8至之11地號土地，分割前377地號土地87年度公告土地現值為245,657,691元。分割後之同段377、377之8、377之9、377之10、377之11地號土地之面積分別為：3.2648公頃、1.2494公頃、0.7532公頃、
1.0319公頃、1.0978公頃；87年度之公告土地現值分別為3,742元、3,088元、2,000元、2,494元、2,000元，分割後之公告土地總現值為223,505,874元，較分割前之公告土地現值計短少22,151,817元。又依土地登記簿謄本記載，確有同段377之6地號土地之面積，惟地籍圖上卻無該地號之土地位置，此圖簿不符之情形，迄未處理。而本件上訴人等所有坐落同段377地號土地，因逕為分割致其分割前後發生總價不符，係因本案土地涉圖簿不符情形，宜俟該問題依法處理後，再行辦理改算地價等相關事宜，此亦有內政部89年3月15日台89內地字第8904710號函附卷足憑，上訴人執此指摘被上訴人另行分割改算之土地現值有誤，致其實領金額較原公告之金額為少，前經上訴人具狀向被上訴人請求，於遭被上訴人否准後，循序提起行政訴訟，經本院90年度訴字第736號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，命被上訴人俟圖簿不符情形解決後，再行辦理改算地價等相關事宜，依法另為適法之處分在案，有本院90年度訴字第736號判決正本附卷可參。（二）上訴人雖主張本件被上訴人未按照徵收當期之公告土地現值，而採用不合法的地價計算，逕自更改徵收補償金之金額，明顯不適法云云。惟按平均地權條例施行細則第6條固就徵收土地之公告現值意義有所規定，然查系爭377之8、377之9地號土地之重新核算土地現值降低，係因土地分割後之分算地價所致，並非依平均地權條例第46條規定所做例行性之評定而降低，自無法適用平均地權條例施行細則第6條，仍按徵收公告時之土地現值補償。則被上訴人於88年1月30日88府地權字第30378號徵收公告中敘明：「‧‧‧七、地價補償費應以實際測量分割分算後之公告現值計算為準。」並就公告徵收補償清冊有關公告現值之分割改算及改算後徵收土地地價補償費，責由清水地政所以88年4月8日清地3字第4718號函、同年4月14日清地3字第5059號函、同年4月30日清地3字第6008號地價改算通知書函知上訴人，被上訴人復以92年11月6日府地權字第0920299759之1號公告及同年11月6日府地權字第0920299759之2號函、同年11月6日府地權字第0920299759之3號函通知相關機關及上訴人，上訴人對之聲明不服，尚未確定，是上訴人主張仍應按原徵收公告之當期公告現值每平方公尺3,321元價額，計算其377之8、377之9地號土地之徵收補償費，亦無足採。（三）綜上所述，本件徵收補償價額之爭議，因涉及土地圖簿不符，需俟該問題依法處理後，再行辦理改算地價，並計算上訴人應受領之徵收補償費，是上訴人主張被上訴人違反平均地權條例施行細則第23條第1項規定，進而為原審起訴聲明之主張，難謂有理由。並說明上訴人所援引土地法第43條、第233條、民法第73條、憲法第15條、司法院釋字第516號、第425號、第409號、第400號、第110號解釋及兩造其餘攻擊防禦方法均不影響本件之判決結果，不予一一論述等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」土地法第236條第1項定有明文，則關於土地徵收之補償款額，應由直轄市或縣（市）地政機關作成行政處分，始能給付。另按行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關作成行政處分始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先提起課以義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。若未依前開程序起訴，而逕行提起一般財產給付訴訟，其訴即於法未合。經查：
（一）本件上訴人甲○○、乙○○與已死亡之梁基存所共有系爭377之8、377之9地號（以上2筆土地由377地號土地分割而來）及377之13地號（由377之7地號土地分割而來）等土地，經被上訴人以88年1月30日88府地權字第30378號公告徵收，作為第二高速公路後續計畫大甲彰濱段（沙鹿鎮）工程用地。被上訴人於88年1月30日88府地權字第30378號公告之公告事項第7項明敘：「地價補償費應以實際測量分割分算後之公告現值計算為準」。另因被上訴人所公告徵收補償清冊所載之徵收土地地號係暫編地號，乃依原377地號、377之7地號土地87年度之公告土地現值製作徵收補償清冊。嗣被上訴人就上開土地依規定辦理分割作業，並辦理更正87年公告土地現值，377之8地號、377之9地號土地部分依所屬地價區段及所佔面積重新核計補償費；而377之13地號土地部分，則依88年12月2日88府地價字第334453號更正公告土地現值所載4,000元計算補償費。上訴人甲○○、乙○○及訴外人梁基存3人應領地價補償費經計算後均為7,029,866元（含加成），均經被上訴人於88年3月18日辦理發放應領補償費，上訴人業已受領完畢。而因同段377之6地號土地圖簿不符，本件上訴人等所有原坐落同段377地號土地，逕為分割後，發生分割前後總價不符情形，上訴人執此指摘被上訴人另行分割改算之土地現值有誤，致其實領金額較原公告之金額為少。上訴人具狀向被上訴人請求，遭被上訴人否准後，循序提起行政訴訟，經原審法院90年度訴字第736號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，命被上訴人俟圖簿不符情形解決後，再行辦理改算地價等相關事宜，依法另為適法之處分等情，為原審依法認定之事實。（二）被上訴人88年1月30日88府地權字第30378號公告，既表明系爭土地「地價補償費應以實際測量分割分算後之公告現值計算為準」，可知被上訴人88年1月30日88府地權字第30378號公告之地價補償徵收處分，關於補償金額部分尚未具體作成，而須待實際測量分割分算後，以計算得之公告現值計算出應給付之補償金額，其處分始為完成，而可據以為確定之給付。上訴人謂被上訴人88年1月30日88府地權字第30378號公告，已作成本件徵收補償金額之行政處分云云，自非可採。（三）上訴人對被上訴人前就系爭土地辦理分割及更正87年公告土地現值，重新核計補償費之處分不服，循序提起行政訴訟，經原審以90年度訴字第736號判決撤銷訴願決定及原處分，則系爭土地之補償處分又回復為尚未確定作成之狀態。依前述規定及說明，上訴人於提起課以義務訴訟請求作成確定徵收補償款之行政處分前，尚不得逕提起一般給付訴訟請求給付徵收補償款。綜上所述，上訴人提起本件給付訴訟於法未合，原審駁回上訴人於原審之訴，雖非以此為由，惟其結論則無二致，應予維持。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年9月8日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄以上正本證明與原本無異中華民國94年9月9日
書記官阮桂芬