裁判字號：臺灣桃園地方法院91年交聲字第381號刑事裁定
裁判日期：民國92年09月30日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例聲明異議
臺灣桃園地方法院交通事件裁定九十一年度交聲字第三八一號
原處分機關交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站異議人甲○○右受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路局新竹區監理所中壢監理站民國九十一年七月三日壢監裁字第駕裁五三－Ｄ一Ａ四三七八七五號裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園縣警察局Ｄ一Ａ四三七八七五號），聲明異議，本院裁定如左：
主文原處分撤銷。
甲○○不遵守道路交通標線之指示，處罰鍰新臺幣玖佰元。
理由
一、聲明異議意旨略以：（一）異議人即受處分人於舉發違規之時間未在現場，自可自舉發通知單上舉發員警依據異議人在駕照上之出生年月日，即民國五十四年十月十二日，記載為五十四年八月十二日可知，依據司法院大法官議決釋字（以下簡稱釋字）第二七五號解釋，原處分機關對於受處分人是否在場及有無違規行為，應負舉證責任；且（二）異議人未曾收到舉發違規通知單，即收到裁決書，並竟罰處最高額之罰鍰等語。另原處分已依職權逕將原裁決書所載異議人之違規地點，由中壢市○○○路及「環中山東路」口，更正為「環中東路」，並向異議人書面致歉，異議人對此部分之異議理由撤回。
二、按人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。釋字第二七五號解釋解釋文及解釋理由書曾為如上宣示。大法官本件解釋一舉推翻實務過去長久以來認為「行政犯行為之成立，不以故意過失為要件」之見解，而要求行政罰「雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，並且為「維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障」，參酌國外立法例對於犯行輕微之「不服從犯」或「純正違警犯」所採取之「推定責任」制度，認為應受行政罰之行為，「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」。足見大法官雖認為行政罰以有責為必要，惟對於行為人係採取過失推定之方式，亦即將舉證責任從處罰之主管機關，轉換為行為人負擔。次按汽車駕駛人，駕駛汽車不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示者，處新臺幣（以下同）九百元以上一千八百元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例（以下稱本條例）第六十條第二項第三款定有明文。是汽車駕駛人如有前述違規行為，毋庸發生損害或危險，即認有故意或過失。查本院依據桃園縣警察局舉發違反道路交通管理處罰事件通知單（以下簡稱通知單）上之記載，依職權傳喚舉發員警 方志清 到庭結證稱（略以）：案發當天異議人違規停在機車停等區內，等候紅綠燈，我請他停在路邊，開具通知單，但他拒絕簽收，我是當場依據駕駛人所提出的駕駛執照填寫完成的，他不願意簽收等語。本院另訊據異議人亦陳述稱：車子並未失竊過，但曾有借給他人使用等語。並核通知單上所記載違規駕駛人之姓名、住址等年籍資料，以及所駕駛車輛之車牌號碼，均與異議人之人、車資料相符，是堪認證人所言為真。至異議人提出其駕駛執照影本在卷，以證明其駕駛執照上之出生年月日為「五十四年十月十二日」，通知單上卻記載為「五十四年八月十二日」，認證人所述「依據駕駛人所提出的駕駛執照填寫完成」等語，顯有不符。惟本院查異議人之出生年月日確為「五十四年八月十二日」，此為本院訊據異議人之時，為異議人陳稱在卷，且經本院核對異議人之國民身分證記載無誤，並有本院依職權查詢異議人之全國前案紀錄，其上記載出生年月日為五十四年八月十二日，是出生年月日記載有誤者實係異議人之駕駛執照，亦即證人所記載之「五十四年八月十二日」方係正確，是合理之推論係，異議人於違規時，雖係提出其駕駛執照，惟其向員警口述正確之000年0月00日出生年月日，甚或提出其國民身分證以實其說，員警自未理會駕駛執照上之出生月份，而為異議人所不爭執，即異議人之真正出生年月日，五十四年八月十二日。由此更足證之，當日為警舉發違規之駕駛人應係異議人，蓋唯有異議人自己方對於出生年月日知之甚詳，並知悉其駕駛執照上之出生年月日記載有誤。是異議人當日確有違規行為，且基於前述關於行為人推定責任之說明及法理，本案異議人有違規行為，且具故意過失之有責要件，異議人所提出之證明，尚難推翻其被推定存在之責任要件，行為已符前述處罰之要件，堪已證明。異議人所述其未在現場，尚難採信；且其所述依據釋字第二七五號解釋，舉證責任應由行政機關負擔等語，對於該號大法官解釋之意旨，容有誤認，尚非可採。
三、次按當場舉發行為人有本條例之情形者，應填製舉發違反道路交通管理處罰事件通知單（以下簡稱通知單）。被查獲之駕駛人或行為人為受處分人時，應將該通知單填記後交付該行為人簽名或蓋章收受之；拒絕簽章者，並記明其事由，視為已收受。「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第十一條第一項第一款中段定有明文（同細則第四十六條第一項，針對裁決書之送達方式，亦有類同之規定）。此種「拒絕簽章視為已收受」之規定，乃裁處細則所特別規定之送達方式，查其目的不外在應受送達人既為受處罰人，且受處罰人已有親自「接觸」該通知單之事實，則為節省傳統送達方式之勞費，以「視為送達」之便宜方式，增進行政效能。惟按處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定，裁處細則第五條亦訂有明文。又按行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。行政程序法第三條第一項定有明文。依此規定觀之，行政程序法原則上除適用於行政機關之「行政行為」外，立法者將之定位為「行政機關通用之行政程序基本法」，應甚明顯。道路交通管理處罰條例屬行政法性質之法律，應無疑義，本條例之主管機關為警察機關及公路監理機關，均為行政機關，主管機關依本條例舉發或處罰等行為，即屬行政（罰）事件之行政行為，各該文書之送達方式，自應遵守行政程序法之規定。惟前述行政程序法第三條第一項所謂「除法律另有規定外，應依本法規定為之」，究應如何理解？所謂法律是否僅指「形式意義之法律」，而不包括「實質意義之法律」的法規命令？抑或得包括行政規則在內？又是否法律可另為較行政程序法寬鬆之行政程序，以排除行政程序法之適用？亦即裁罰細則是否為此處「另有規定之法律」，而裁罰細則關於送達另有特別規定，是否即可排除行政程序法之適用？均尚有研求之餘地。本院以為，行政程序法為各項行政法規於程序規範之基本法，換言之，行政程序法可謂「行政程序基本法」，有學者即稱之「行政法的憲法」。是以關於行政程序法與其他行政法規之競合效果，至少就程序事項之規定而言，適用及操作上至少應掌握以下三項原則（同此見解者，可參見 湯德宗 ，行政程序法論，二ООО年十月，初版，頁一四六以下）：（一）必須其他行政法令有較行政程序法更為嚴格之程序規定者，始得排除行政程序法之適用。（二）至其他法律之程序規定，是否更嚴格於行政程序法，應從嚴且個別認定。（三）行政程序法另具補充性，亦即行政程序法關於「正當行政程序」之基本規定，對於應適用本法之所有行政機關，均應有補充之效力。如此方符行政程序法為「行政程序基本法」之定位及效果。又按裁處細則係依據道路交通管理處罰條例第九十二條所授權訂定，尚不論其性質究屬法規命令或行政規則之爭議（惟其屬中央法規標準法第七條所定之「授權命令」尚無疑），至少其非形式意義之法律，自不得逾越母法，即道路交通管理處罰條例之逾越母法之授權，而與法律保留原則有所違背，為釋字第五一一號解釋所明示之意旨。是不論係裁處細則或道路交通管理處罰條例，對於送達如另有特別規定者，亦應遵守前述三項原則，而不得與行政程序法有關送達之規定有所牴觸，並為更不利於當事人，或更寬待於行政機關之情。末按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政程序法第九十二條第一項定有明文。依此規定並綜合學說上之見解，行政處分之主要特徵在於其具有規範作用而對權利或義務產生規制作用，亦即對作成處分機關以外之人之權利、義務、法律地位或法律上利益直接發生得、喪、變更或造成影響之結果，又是否發生法律效果之判斷，應就行政機關表示於外部之客觀意思表示予以認定。至行政機關所採之方式為何則非所問，亦不因其用語、形式或記載不得聲明不服文字而異其結果。此早經釋字第四二三號解釋所闡明。換言之，凡行政行為具有規制作用而符合行政處分其他要件者，均應視作行政處分，如此方得與不具法效性之觀念通知有所區別。查通知單上載明違規事實、違法之法條，及須依應到案日期、處所，持通知單到案聽候裁決，逾期不到案，逕行裁決等法律效果之自樣，若結合道路交通管理處罰條例第九條，即裁罰細則之處罰規定，其對於違規之行為人至少已具有確認其違規，及必須依法於十五日內遵期到案陳述聽候，或逾期受到逕行裁決之實體法處以罰鍰上法律效果，對於行為人具有幾乎不能抗拒之強制力，自屬行政處分，而不能單純以尚不得對此通知單不服，即認其屬觀念通知，其理自明。通知單既屬行政處分之性質，即受到行政程序法之規範，關於通知書送達之程序，自亦不例外。
四、再按書面之行政處分，應送達相對人或已知之利害關係人，行政程序法第一百條第一項前段，定有明文。又關於送達之各種方式，行政程序法第一章第十一節（第六十七條至第九十條）均定有明文，其中不論是行政機關之自行送達或郵務送達，抑或補充送達、留置送達、寄存送達或例外之公示送達等規定，除公示送達外，均係掌握「書面之行政處分，應使該書面達到於應受送達人之處，使其得以知悉該行政處分之內容及（救濟）效果等」之原則，無論如何，均無似裁處細則關於「拒絕簽章視為已收受（即送達）」之規定，而使得行為人永久喪失持有通知單之機會或類似規定。本院以為，「拒絕簽章視為送達」之規定，固係為達行政效能之便宜作法，惟至少就通知單之送達言，因為違規人決定是否遵期繳納最低罰鍰額，係以通知單為據，此可自通知單上載明「依本單背面所印之罰鍰繳納方式．．．繳納罰鍰」、「持本通知單到案聽候裁決」等語可知。亦即違規人如因為不服舉發之事實，而以「拒絕簽章」之方式拒絕收受通知單，惟於事後又願甘服舉發事實，卻因未持有通知單，致無從得知應到案之日期、處所等，以繳納罰鍰，而享有最低額罰鍰之利益，即令違規人逕自前往監理站，其要如何及依憑何項依據，向裁罰者陳述其違規情事，監理站在無通知單可資查詢之下，是否能得知違規人及違規事由等情，不無疑問。可想而知之結果係，違規人祇能坐等逾越到案日期，而終受到裁罰罰鍰最高額之最不利之法律效果。又行為人如係因為不服舉發事實而拒絕簽章，解釋上行為人即已有聲明異議之意思，卻因為須「於接到裁決書之翌日起十五日內，向管轄地方法院聲明異議」之教示規定，而喪失得立即針對通知單不服之權利，最後雖得依據裁決書聲明異議，惟如經駁回確定，其所受之法律效果係「須繳納最高額罰鍰」，其間不盡合理之處甚明。尤有甚者，如拒絕簽收通知單之違規駕駛人並非車輛所有人，亦非其他經車主允許而使用車輛之人（例如車輛遭竊盜者使用，未及報警），卻冒用車輛所有人之名義，因為通知單不另送達車輛所有人，致所有人無從得知該違規事實，更無可能於期限內到案陳述不服，而須待車輛所有人收到裁決書時，始得知該違規事實，且其所應負擔之裁罰數額已為最高額之罰鍰，其不合理之處更明。是裁處細則第十一條第一項第一款中段所規定關於通知書「拒絕簽收視為送達」之規定，係對於行政機關較寬鬆之送達程序規定，而非更為嚴格之程序規定，且適用上可能發生如前所述不妥並有害人民權利之結果，本院以為，該規定雖可謂係關於送達之技術性、細節性之規定，惟一來已增加授權母法即道路交通管理處罰條例所無之限制人民權利之規定，二來即令規定於授權母法中，基於落實正當行政程序原則之要求，該規定亦因與行政程序法之送達之一般規定有所牴觸而違法（至於裁處細則第四十六條第一項對於裁決書拒絕簽收視為送達之規定，是否違法，因與本案無關，本院暫不表意見）。換言之，對於當事人拒絕簽章之通知單，舉發之警察機關，仍應按行政程序法之規定送達，始為合法之送達。查本院訊據證人即原處分機關交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站承辦人 梁仲秀 亦證稱（略以）：若收到警察局轉來的上有拒絕簽收字樣的告發單，會直接依據告發單之事實，開具裁決書，並將裁決書寄給違規人，因為裁處細則有規定拒絕簽收視為已收受，實務上認為如此已視為合法送達等語。證人方志清亦證稱，對於當場舉發之案件，並未再將違規人拒絕簽收的告發單，另行寄送違規人，除非是逕行舉發的案件，始另寄送通知單等語。是本案不論係舉發之警察機關，及原處分機關之監理站，對於異議人所拒絕簽收之通知單，均未依行政程序法之規定，另行合法送達於異議人，應堪證明，依前述說明，本案即尚非合法送達。惟又查異議人於逾越到案期限後，收到裁決書，此為異議人所不否認在卷，是前述通知書未合法送達之瑕疵，業經其後裁決書之合法送達而補正，惟因裁決書係作成於異議人應到案期限之三十日之後，原處分機關依據裁處細則第二條第二項之授權所制訂之「違反道路交通管理事件統一，裁處法定最高額之罰鍰一千八百元，本院以為，既自異議人收到裁決書之日起，始為合法送達，異議人復於二十日內提出本件異議，自屬尚未逾越到案期限者，應據前述裁罰標準表之規定，應裁處法定最低額之罰鍰，即九百元，異議人認其不應受最高額之處罰等語，此部分異議尚有理由，原處分既有如前所述不當之處，依道路交通案件處理辦法第二十條之規定，應予撤銷，惟異議人確有前述違反本條例第六十條第二項第三款之規定情事，自仍應依該條款裁罰，爰自為裁定，處以罰鍰新臺幣九百元，並自本裁定確定之日起生效並執行。
五、綜上所述，異議人即受處分人之聲明異議部分理由，爰依道路交通管理處罰條例第八十七條第二項、第八十八條、第八十九條，八十六年四月三十日司法院行政院會同修正發布之道路交通案件處理辦法第二十條本文中段，裁定如主文。
中華民國九十二年九月三十日
臺灣桃園地方法院交通法庭
法官錢建榮右為正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後五日內向本院提出抗告狀，抗告於台灣高等法院。
書記官劉寶霞中華民國九十二年十月十五日