裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第433號判決
裁判日期：民國94年01月21日
裁判案由：就業服務法
臺北高等行政法院判決九十三年度簡字第四三三號
原告財團法人私立輔仁大學代表人甲○○訴訟代理人丁○○
丙○○被告臺北縣政府代表人乙○○代理縣訴訟代理人 黃碧芬 律師右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年一月十二日勞訴字第○九二○○五一五七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應返還原告新台幣壹萬元。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告財團法人私立輔仁大學所屬進修部之助教 劉君 於民國（下同）九十一年五月二十三日向被告臺北縣政府所屬勞工局申訴，其於任職原告所屬進修部助教期間，遭受該系系主任教授職場性騷擾，復於同年同月二十五日再向原告提出申訴。案經被告分別以九十一年七月二十二日北府勞福字第○九一○四四四九九一號函、九十一年八月八日北府勞福字第○九一○四八二六六七號函、九十一年八月二十八日北府勞福字第○九一○五一七九七八號函及九十二年三月三十一日北府勞福字第○九二○二四五八九八號函請原告提供其處理本件性騷擾申訴案件之調查報告，然原告皆覆函以保密為由，拒絕提供。與就業服務法第五條及兩性工作平等法第十三條所揭示保障兩性工作權之意旨洵有違背，應予糾正。台北縣政府乃據以九十一年十月十六日府勞資字第○九一○二二七六○二號處分書，科處罰鍰新臺幣（下同）一萬元整，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如左：
壹、原告起訴主張略謂：
一、聲明：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告返還原告一萬元。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、理由：
㈠、原處分違反「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十條及第十二條之規定，顯屬權力濫用，並有違公法上「比例原則」之要求，應屬違法：
１、查本件原處分係以原告拒絕提供其性騷擾處理委員會所做之性騷擾申訴案件調查報告為由，逕依「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條及第十二條之規定，課處原告一萬元之罰鍰。惟依該自治條例第十條「委員會為處理申訴案件，必要時得邀請當事人列席說明或陳述意見，並得依當事人之申請，進行調查」及第十二條「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料。對於前項之要求，不得規避、妨礙或拒絕」之規定，臺北縣性騷擾申訴審議委員會應僅得於調查及審議性騷擾申訴案件之必要範圍內，要求雇主提供其調查所需之必要資料，例如：當事人、關係人或證人之通訊地址、聯絡電話等資料，以利委員會約談相關人員及調查相關證據。該委員會自不得於調查事實及證據之必要範圍外（參行政程序法第四十條），要求雇主提供其他非調查所需之資料，亦不得要求雇主提供非其本身業務範圍內所掌有之相關資料。
２、查本件被告係於九十一年五月二十三日接獲性騷擾申訴，依上開自治條例之規定，原應自行調查事實及證據，詎料，被告竟不自行著手調查，反而命申訴人劉君另行向原告提申訴，嗣於九十一年七月二十二日，以北府勞福字第○九一○四四四九九一號函，發文予原告性騷擾處理委員會，命其提供該性騷擾案件之完整調查報告，以供臺北縣性騷擾審議委員進行審議時之參考（既稱參考，顯見該調查報告等資料，並非其調查及審議所必要之資料）。嗣因原告之性騷擾委員會回文被告，以保密為由，拒絕提供調查報告。故被告乃發函予原告，要求原告交出性騷擾委員會之調查報告。核其所為，顯屬行政權力之濫用，蓋原告性騷擾處理委員會依據兩性工作平等法之中央主管機關行政院勞工委員會所訂「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」第三條、第四條、第七條及第八條、教育部所訂「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」第五條及原告所訂「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」之規定，應以不公開之方式進行調查、調查過程應保護當事人之隱私權及其他人格法益，且對外負有保密義務，自無權以任何方式對外洩漏調查報告之內容，是其拒絕提供調查報告，實具有正當事由。其次，原告與性騷擾處理委員會並非相同之主體，原告所拒絕提供者，乃係獨立運作之性騷擾處理委員會所做成之調查報告及相關會議記錄，並未拒絕提供被告性騷擾審議委員會調查、審議所必要之相關資料。再者，被告本應自行調查事實，卻故意不為之，反而曲解上開自治條例之規範意旨，於調查、審議之必要範圍外，命原告性騷擾處理委員會交出完整調查報告以供其參考，實屬權力濫用。最後，原告所設立之性騷擾處理委員會係一獨立運作之委員會，並非原告所屬之校務行政單位，應非屬上開自治條例所稱之「雇主」，此觀「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」第七條：「雇主為處理前項之申訴，得由雇主與受僱者代表共同組成申訴處理委員會，．．．」，將「雇主」與「申訴處理委員會」分列於條文中，且同準則第十條：「申訴處理委員會應為附理由之決議，．．．。前項決議，應以書面通知申訴人、申訴之相對人及雇主。」將申訴處理委員會與雇主二者視為不同主體之相關規定自明。是以，被告自不得命原告之性騷擾處理委員會提供調查報告。
３、次查，依公法上比例原則之要求，行政權之行使除目的正當性之要求外，尚須符合「適當性」、「必要性」及「衡量性」三個子原則。姑不論被告要求原告提供性騷擾調查報告之目的，係為規避其職權調查之義務，並不具有目的正當性。更有甚者，其達成目的之手段，亦不符合行政程序法第七條第二款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之必要性原則，蓋原告為協助被告調查，業已派遣相關人員親赴被告說明案情，並於九十一年八月十九日發函被告，說明該申訴案之調查報告已以書面函送申訴人及被申訴人，請其直接向該案當事人調閱調查結果，因該案當事人依法無需負保密義務，自得提供與被告。詎料，被告除不願自行調查外，並拒絕直接向不需負保密義務之當事人調取相關資料，反而以科處行政罰鍰之方法，欲強令原告就範，核其所為，實有違「必要性原則」，應屬違法。
㈡、原處分所依據之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」違反憲法第一百零八條、兩性工作平等法第十三條、第三十四條，以及地方制度法第二十五條之規定，應屬無效：
１、按憲法第一百零八條第一項第十三款之規定，勞動法及相關之其他社會立法，應屬中央立法專管事項，各級地方自治團體並無自治立法權可言。查兩性工作平等法之立法目的係為保障兩性工作權之平等，貫徹憲法消除性別歧視，促進兩性地位實質平等，自屬憲法上開條文所稱之「社會立法」。準此，與兩性工作平等有關之事項，諸如：性別歧視、性騷擾之防治等，均屬「社會立法」，應由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。此外，目前「性騷擾防治法」草案正由立法院審議中（參見立法院第五屆第五會期第十五次會議議案關係文書，院總第一七七四號，委員提案第五五五三號，中華民國九十三年五月五日），由此亦可見性騷擾防治事項乃屬中央立法專管事項。是以，臺北縣就性騷擾防治事項，並無自治立法權。
２、次按，「第一項性騷擾防治措施、申訴及懲戒辦法之相關準則，由中央主管機關定之。」兩性工作平等法第十三條第三項定有明文。準此，兩性工作平等法僅授權中央主管機關（即行政院勞工委員會，下稱勞委會）就性騷擾防治措施及申訴、懲戒辦法訂定相關準則，並未授權地方自治團體之立法或行政機關訂定之，是被告應無權就性騷擾防治事項訂定自治條例。此外，依勞委會九十二年一月十五日勞動三字第○九二○○○一一一二號及教育部九十二年二月十七日台人（二）字第○九二○○一四三○九號函釋：「三、．．．至私立學校專任教師以外之受僱者，則依兩性工作平等法第三十三條、三十四條規定之救濟及申訴程序辦理。
四、依前開兩性工作平等法規定，受僱者性騷擾之申訴，應向雇主為之；至受僱者如發現僱主違反第十三條規定時，得向地方主管機關申訴，中央主管機關依第三十四條第二項規定，業定有兩性工作平等申訴審議處理辦法，地方主管機關受理類此申訴，應依前開規定辦理」之意旨，地方主管機關僅能受理雇主違反兩性工作平等法第十三條有關規定之申訴案件，並不能直接受理受僱者之性騷擾申訴，惟系爭自治條例第九條卻規定：「受性騷擾之受僱者、求職者或其他之人，得向本府提起申訴。」是其規定顯然違反兩性工作平等法第三十四條之規定，應屬無效。準此，被告不應受理性騷擾申訴，卻予受理，而於受理後卻又不自行調查，逕行命原告提出調查報告，其所為處分，實屬違法。
３、復按，兩性工作平等法第十三條第三項既僅授權中央主管機關訂定性騷擾防治措施、申訴及懲戒辦法之相關準則，則就性騷擾防治事項，自應以中央主管機關所發布之「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」為依據，地方自治法規不得與之牴觸。經查，中央主管機關（勞委會）所發佈之「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」及「兩性工作平等申訴審議處理辦法」並無地方主管機關得向雇主要求提出相關調查資料，否則處以罰鍰之規定。而作為執行兩性工作平等法之下位法規範之地方自治條例，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」卻於第十九條規定，雇主拒絕提供相關資料者，處一萬元以上五萬元以下罰鍰。是「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條顯然違反上開法律規定以及法規範之位階，依據地方制度法第三十條第一項之規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，應屬無效。
４、再按，「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」地方制度法第二十五條前段定有明文。而依同法第十九條之規定，縣自治事項並不包括性騷擾防治事項，是被告就性騷擾防治事項，並無制定自治條例之權。綜上，原處分所依據之自治條例牴觸憲法與相關法律之規定，應屬無效，是原處分亦失其法律依據。
㈢、原處分所依據之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條及第十九條規定，在無憲法或其他法律授權之情形下，限制人民之自由權利，應屬違憲。而原處分以其為依據，亦違反法律保留原則，自屬違法之行政處分：
１、按「縣議會行使縣立法之職權時，若無憲法或其他法律之根據，不得限制人民之自由權利」，司法院大法官會議釋字第三十八號解釋明揭此旨。是各級地方自治團體立法機關所訂定之自治條例，在欠缺憲法或法律明確授權之情形下，自不得任意限制人民之自由權利，合先敘明。
２、查本件原處分所依據之「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」第十二條：「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料」；「對於前項之要求，不得規避、妨礙或拒絕。」及第十九條：「違反第十二條第二項規定者，處一萬元以上五萬元以下罰鍰。」之規定，係對人民之自由權及財產權所為之限制規定，參照上開解釋意旨，自需有憲法或法律之明確授權，方得為之，否則即屬違憲。雖被告辯稱「系爭自治條例第十九條之規定，係基於地方制度法第二十六條第二項之授權而訂定」云云，惟查，地方制度法第二十六條第二項係規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。」亦即，自治規章僅能就「違反地方自治事項之行政義務者」，規定處以罰鍰。姑不論該規定本身之合憲性已有疑義，縱認其屬合憲，系爭自治條例之規定，亦與其相牴觸，茲詳述如下：
⑴、按「下列各款為縣（市）自治事項：五、關於勞工行政事項如下：㈠、縣（市）
勞資關係。㈡、縣（市）勞工安全衛生。」地方制度法第十九條第五款定有明文。依此規定，關於縣勞工行政之自治事項，僅包括「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」事項，並未含蓋「就業場所性騷擾防制」事項，故有關就業場所性騷擾事件，應不屬於縣自治事項，揆諸地方自治法第二十六條第二項之規定，系爭自治條例自不得就該事項訂定罰則。
⑵、查本件訴願決定以：「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例所規定者，諸如．．
．，此等事項，均為現行兩性工作平等法所未明定，亦無牴觸上開法律之本旨，且渠等事項亦屬地方制度法第十九條第五款所規定之縣自治事項（即縣勞資關係），自難謂系爭自治條例有違法律保留之原則」為由，駁回訴願。惟查，所謂縣勞資關係，應係就勞工與雇主間關於僱傭契約所生權利事項或調整事項之關係而言，並不包括勞工彼此間之性騷擾行為。是以，有關性騷擾事件之防制，非屬縣自治事項，系爭自治條例之處罰規定，顯與地方制度法第二十六條第二項之規定相牴觸。
⑶、次按，「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行
政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布」，地方制度法第二十六條第四項定有明文。是定有罰則之自治條例，如未經行政院或中央各該主管機關之核定，自不得發布。查本件系爭自治條例曾由被告報請行政院及勞委會核定，惟勞委會於八十九年十二月十二日以台八十九勞動三字第○○五四六八二號函，回復不予核定，揆諸上開條文意旨，系爭條例應不得發布，否則即屬違法而無效。準此，系爭自治條例違反地方制度法第二十六條第二項及第四項之規定，應屬無效。原處分欠缺法律依據，限制人民之自由權利，有違法律保留原則，亦屬違法，故應予撤銷。
㈣、退一步言，縱認系爭自治條例並未違反地方制度法第二十六條第二項之規定，惟地方制度法之上開規定，亦與憲法第二十三條法律保留原則有違，實有違憲之疑義。原告懇請本院依大法官會議釋字第三七一號及五七二號解釋意旨，裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋：
１、按法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，業經司法院釋字第三七一號解釋在案。
２、查本件所應適用之地方制度法第二十六條第二項之規定，賦予地方自治團體立法機關得就地方自治事項訂定罰鍰及其他行政罰，顯有牴觸憲法之疑義，茲詳述如下：憲法第二十三條明揭法律保留原則，人民之自由權利非以「法律」不得限制之。又憲法第一百七十條明定，「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」是以，法律保留之法律，當然係指立法院通過總統公布之法律，並不及於自治規章。準此，地方法規自無由限制人民權利。而司法院大法官歷年解釋，均強調限制人民自由權利者，必須為法律或法律明確授權發布之法規命令，不包括自治規章。且在聯邦國家議會制定之法律固亦為法律保留原則所稱之法律，但我國未採聯邦制，地方自治規章，非邦議會之立法可比。
㈤、綜上所述，原處分違法並侵害原告之權利，應予撤銷，而訴願決定遞予維持，實有未合，亦應撤銷，且被告應返還原告已繳納之罰鍰一萬元整。
貳、被告答辯主張略謂：
一、聲明：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
二、理由：
㈠、原告稱被告之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」為執行「兩性工作平等法」之下位法規範之地方規章等語，顯屬誤解。按：
１、就立法制定過程而言：「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」，並非兩性工作平等法之下位法規；兩性工作平等法係於九十一年三月八日施行，惟早在兩性工作平等法施行前一年，即九十年三月八日，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」即已正式施行，顯示「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」並非執行兩性工作平等法之下位法規，而係地方主管機關就其有關兩性工作平等之勞工行政自治事項所制定之自治法規，其內容與憲法、法律或基於法律授權之法規亦無違背，其具有法律效力，毋庸置疑。
２、就法律性質而言，特別法優於普通法：
⑴、「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」非兩性工作平等法之下位法規，而係地
方主管機關就其有關兩性工作平等之自治事項所制定之自治法規已如前述，因此「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」應屬兩性工作平等法之特別法，依特別法優於普通法之原則，有關臺北縣轄區內就業場所性騷擾申訴事件應優先適用「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」。
⑵、另一角度而言，自治條例與兩性工作平等法系為「填補」中央法律（兩性工作平
等法）之缺隙：自治條例施行後一年，立法院始通過兩性工作平等法，其規範架構包括：性別歧視之禁止、性騷擾之防治、促進工作平等措施、救濟及申訴程序及罰責。可知，兩性工作平等法規範重點，係以促進工作平等措施為主軸，其次為性別歧視之禁止；至於性騷擾方面之特別規定，僅有二條（其一是性騷擾之定義；其一是雇主性騷擾防治義務）。雖然性騷擾案件可能係以性別歧視為手段或交換條件（參性騷擾之定義），但因性騷擾與性別歧視之概念，仍未臻相同（兩性工作平等法所規定雇主之性別行為，可能完全不涉及性騷擾意圖；而性騷擾行為，亦未必該當性別歧視之構成要件），從而欲以兩性工作平等法規範不足或未規範事項（例如，該法對於性騷擾行為人、規避調查之雇主及違反保密義務者，並無任何處罰規定）而言，自治條例之法律意義，在於透過地方制度法賦予地方自治團體之「自治立法權」，「填補」中央法律（兩性工作平等法）之缺隙，以整合、建立中央與地方之性騷擾防範機制。
３、原告另以被告公布實施之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」，雖於八十九年十月三日經被告函報行政院以及勞委會核定，但經勞委會於八十九年十二月十二日以台八十九勞動三字第○○五四六八二號函覆不予核定，故原告主張該條例罰責之規定無效，原處分亦因之違法等語云云，然查：「自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者，核定機關應於一個月內為核定與否之決定；逾期視為核定，由函報機關逕行公布或發布」，地方制度法第三十二條第三項定有明文。系爭「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」經被告函報行政院及勞委會核定後，依前開地方制度法規定，勞委會應於一個月內（八十九年十一月三日前）為核定與否之決定，惟勞委會卻遲至八十九年十二月十二日才函覆被告不予核定，勞委會所為不予核定之決定已逾地方制度法第三十二條第三項所定之期限，依該規定，核定機關如逾期核定，即應視為核定，而由被告逕行公布或發布，具有法定效力；至於勞委會嗣後所為不予核定之決定，則不生任何法律效力，因此原告稱該條例僅具形式上法定效力，而無實質上效力等語云云，顯係誤解地方制度法之規定。
㈡、原告指稱「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」所設處罰規定，違背兩性工作平等法與勞委會所頒布之「兩性工作平等申訴審議處理辦法」，違反法律保留原則，故該處罰規定應屬無效。然查：
１、行政程序法第三十六條規定「行政機關應依職權調查證據」，同法第四十條復規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品」，因此行政機關就其依法行政之行為有調查權，為落實行政機關之調查權，行政機關自得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條第一項規定：「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料」，同條第二項規定：「對於前項之要求，不得規避、妨礙或拒絕」，僅係重申前揭行政程序法第三十六條、第四十條之規定，乃為落實行政機關調查權所必要。
２、地方制度法第二十六條第二項規定：「．．．縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰」，因此，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條所規定之：「違反第十二條第二項規定者，處一萬元以上五萬元以下罰鍰」，亦符合地方制度法第二十六條第二項規定，並無任何違法可言。
３、如前所述，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」非兩性工作平等法之下位法規，本就不受兩性工作平等法規定內容之拘束，兩性工作平等法亦未明文禁止現就調查程序設置處罰規定，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條規定，並未與兩性工作平等法有何牴觸地方自治團體，因此被告命原告提供該校之調查報告，原告拒絕提出，被告依「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條規定對原告課予罰鍰處分，洵屬合法正當。
４、「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條、第十九條之規定事項，亦屬地方制度法第十九條第五項所定應為縣自治事項之「勞工行政事項」（包含勞資關係、勞工安全衛生）：所謂勞資關係，應包括勞資雙方基於法令、團體協約、勞動契約所生之一切權利義務關係，非如原告所言僅限於勞資雙方關於僱傭契約所生權利、義務關係。兩性工作平等法第十三條第一項明定雇主有防治性騷擾行為發生之義務，因此性騷擾事件亦屬勞資雙方基於法令所生之權利義務關係，而為被告依據地方制度法第十九條第五項所定之縣自治事項。勞工安全衛生，除就業場所有形設備之安全外，尚包括勞工身體健康、心理衛生，而就業場所性騷擾之防制，不僅是勞資關係之一環，且因涉及勞工心理衛生，屬勞工安全衛生之事項，亦為被告依據地方制度法第十九條第五項所定之縣自治事項。「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條、第十九條之規定事項，既屬地方制度法第十九條第五項所定應為縣自治之事項，被告自無違反法律保留原則。
㈢、原告指其已依前揭兩性工作平等申訴審議處理辨法與教育部訂頒之「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」制定「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」，並依該校內處理辦法處理校內申訴案件，地方主管機關即應待原告調查認定後始得受理申訴而著手進行調查等語。惟查：
１、被告所設置之性騷擾申訴審議委員會針對性騷擾申訴案件，為調查起見，得要求雇主提供相關資料，係「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第九條、第十二條之明定，原告設址臺北縣既屬被告管轄權所及，自應受「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」之規範，原告雖制定「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」並送被告備查上被告未對之提出任何意見，然原告並不因訂定該辦法，即可排除被告依法為地方主管機關，依法得受理申訴並進行調查之權限，因此，原告不得以其「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辨法」內部規定，做為拒絕提供資料之論據。
２、有關私立學校專任教師以外之受僱者就兩性工作平等事項所為申訴，應依兩性工作平等法第三十三條、第三十四條規定之救濟及申訴程序辦理，勞委會九十二年一月十五日勞動三字第○九二○○○一一一二號函、教育部九十二年二月十七日台人㈡字第○九二○○一四號函，均做相同解釋。
３、大學法第十八條第一項、第三項分別規定：「大學教師分教授、副教授、助理教授、講師，從事授課、研究及輔導」，「大學為教學及研究工作，得置助教協助之」，因此助教並非大學法第十八條所稱之教師，故私立大學之助教即屬前開所稱「私立學校專任教師以外之受雇者」，其就兩性工作平等事項所為申訴，依前開勞委會、教育部之函示，應依兩性工作平等法第三十三條、第三十四條規定向地方主管機關為之。原告學校進修部助教因受該系系主任性騷擾，而依法向被告提出申訴，被告所設立「性騷擾申訴審議委員會」為調查、審議該性騷擾申訴，即依職權進行調查證據，並要求雇主（即原告）提供相關資料，完全符合行政程序法以及「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」所規定之程序。
４、原告一再以教育部「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」及原告所訂「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」要求保密為由，拒絕提供相關資料。然而，由教育部頒布之「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」第一點：「教育部為維護學生受教及成長權益。建立免於性騷擾、性侵害之學習環境，特定訂本原則」觀之，該原則並非法規性之行政規則，亦非中央法規標準法第三條所稱之行政命令，其效力自未高過經臺北縣議會通過之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」，而原告所訂之「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」，亦僅原告處理性騷擾及性侵犯事件之內部依據，原告所在地既屬被告管轄機關之內，自應受具有法律效力之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」之規範，不得主張排除適用。
５、私立學校專任教師以外之受雇者之申訴，應向學校所在地之地方主管機關申訴，已如前所述，而兩性工作平等法第三十二條亦僅規定，雇主為處理受雇者之申訴，「得」建立申訴制度協調處理，並非雇主一旦建立申訴制度，即可排除受雇者向主管機關申訴之管道；原告稱「受雇者性騷擾之申訴，應向雇主為之」，顯與兩性工作平等法之規定有違。因此，被告受理原告之助教申訴，乃依法行政之行為。原告一再拒絕提供調查所需之相關資料，理由為須負保密責任云云，然查原告所訂定之「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」第九條規定意旨，是在規範原告所組成之委員會在處理申訴案件時，應負保密責任以維護相關人員之名譽、尊嚴、權利，並非即可抗拒公權力依法行政行為，此由原告「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」第九條末亦謂「簽請校長移請相關單位處理」、第十條末謂「向教育部及臺北縣政府家庭暴力暨性侵害防治中心通報之」可證。
６、原告另以兩性工作平等法第三十四條第一項規定之用語「．．．雇主違反第十三條．．．時，向地方主管機關申訴後，．．．」，主張地方主管機關應待其調查認定後始得受理申訴而著手調查；然而，原告此項主張顯係對該規定斷章取義，綜觀該規定全文，係指受雇者或求職者向地方主管機關申訴後，地方主管機關即應開始調查程序，待地方主管機關完成調查程序而作出處分後，雇主、受僱者以及求職者若對地方主管機關處分有異議，所得採取之救濟程序，非指地方主管機關只能在雇主調查認定後始得受理申訴而進行調查。
㈣、另查，兩性工作平等法第二條第三項規定，教育人員之申訴、救濟及處理程序，依其人事法令之規定，因此教師之申訴應依教師法相關規定處理，亦即應向教師申訴評議委員會提起。然而教師法第三十一條第二項僅規定「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同」，換言之，針對教師申訴評議委員會所作決定提起再申訴者，僅限於教師、學校及主管教育行政機關。助教並非大學法所稱之教師已如前述，如依原告所稱，非教師之助教所為性騷擾申訴亦應向原告申請，當其不服申訴決定時，將因其非屬教師身分而喪失救濟管道，對其權益之損害顯然十分嚴重。因此，透過學校教師申訴評議委員會處理性騷擾申訴者，應限於申訴人與被申訴人均為教師者始適用之，如申訴人與被申訴人其中一方不具教師身分者，仍應向地方主管機關提出申訴，方不會發生前述不服申訴決定者卻救濟無門之窘境。
㈤、按 蔡茂寅 教授於其著作「地方自治之理論與地方制度法」乙文，就自治條例是否牴觸國家法之判斷基準，共分成三點討論：「㈠國家法空白時，不生牴觸問題。㈡就國家法管制或給付之事項，自治條例妨礙該法律之執行者，構成牴觸。㈢自治條例基於與國家同一目的，就相同之對象為更嚴格之管制時，應分別情形決定有無牴觸。」而就國家法空白之情形，尚可再細分如下：「１、國家法就自治條例所規範之對象，全然未為規定者。２、國家法與自治條例雖然均就同一對象為規範，但兩者規範目的不同時。３、國家法與自治條例雖然均基於相同目的而為規範，但兩者規範對象不同時。４、自治條例基於與國家法相同之目的，就國家法管制地區外之地區為規定，或是就未達國家法管制規模或基準之事項為規定時。此時仍屬兩者規範目的相同，對象不同之情形。」查「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」係依地方制度法第十九條第五項、第二十六條第二項之規定所訂立之自治條例，故該條例符合地方立法權之行使，核先敘明。次查，現行兩性工作平等法就關於工作上性騷擾之規定，僅於第十二條、十三條做特別規定，其內容分別為性騷擾之定義及雇主性騷擾防治義務，然就「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條、第十九條之規定，其內容均為現行兩性工作平等法所未規定。此外，現行兩性工作平等法之規範重點，係以促進工作平等措施為主軸，其次為性別歧視之禁止，惟性騷擾與兩性工作平等、性別歧視之概念，仍未臻相同，故兩性工作平等法與「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」雖均以就業場所之雇主與受僱者做為規範對象，其規範目的並不相同。因此，若依蔡茂寅教授於前開文中所揭示之意旨觀之，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條、第十九條之規定與現行兩性工作平等法之關係，屬於國家法就自治條例所規範之對象，全然未為規定之情形，此時國家法空白，自治條例不生牴觸國家法之問題。承上所述，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十二條、第十九條之規定既不生牴觸兩性工作平等法之問題，因此被告命原告提供該校之調查報告，原告拒絕提出，被告依「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十九條規定對原告課予罰緩處分，洵屬合法正當。
理由
一、經查，原告所屬進修部之助教劉君於九十一年五月二十三日向被告臺北縣政府所屬勞工局申訴，其於任職原告所屬進修部助教期間，遭受該系系主任教授職場性騷擾，復於同年同月二十五日再向原告提出申訴。案經被告分別以九十一年七月二十二日北府勞福字第○九一○四四四九九一號函、九十一年八月八日北府勞福字第○九一○四八二六六七號函、九十一年八月二十八日北府勞福字第○九一○五一七九七八號函及九十二年三月三十一日北府勞福字第○九二○二四五八九八號函請原告提供其處理本件性騷擾申訴案件之調查報告，然原告皆覆函以保密為由，拒絕提供。台北縣政府乃據以九十一年十月十六日府勞資字第○九一○二二七六○二號處分書，科處罰鍰一萬元整等情，有上開函及處分書等件為證，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
二、原告起訴意指略謂：原處分違反「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第十條及第十二條之規定，顯屬權力濫用，並有違公法上「比例原則」之要求，應屬違法；原處分依據之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」違反憲法第一百零八條、兩性工作平等法第十三條、第三十四條，以及地方制度法第二十五條之規定，應屬無效，且該自治條例第十二條及第十九條規定，在無憲法或其他法律授權之情形下，限制人民之自由權利，應屬違憲。而原處分以其為依據，亦違反法律保留原則，自屬違法之行政處分。退步言，縱認系爭自治條例未違反地方制度法第二十六條第二項之規定，惟地方制度法之上開規定，亦與憲法第二十三條法律保留原則有違等語。另本件被告及訴願決定以：「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例所規定者，諸如．．．，此等事項，均為現行兩性工作平等法所未明定，亦無牴觸上開法律之本旨，且渠等事項亦屬地方制度法第十九條第五款所規定之縣自治事項（即縣勞資關係），自難謂系爭自治條例有違法律保留之原則」為由，駁回訴願，固非無見。
三、本院判斷如下：
本件原處分所依據之「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」第十二條：「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料」；「對於前項之要求，不得規避、妨礙或拒絕。」及第十九條：「違反第十二條第二項規定者，處一萬元以上五萬元以下罰鍰。」之規定，屬被告自治團體立法機關所訂定之自治條例，又係對人民之自由權及財產權所為之限制規定，自需有法律之明文規定或法律之明確授權，方得為之，否則即屬違反法律保留原則。雖被告辯稱「系爭自治條例第十九條之規定，係基於地方制度法第二十六條第二項之授權而訂定」云云，惟按地方制度法第二十六條第二項係規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。」亦即自治規章僅能就「違反地方自治事項之行政義務者」，規定處以罰鍰。惟查：
１、按「下列各款為縣（市）自治事項：五、關於勞工行政事項如下：㈠、縣（市）勞資關係。㈡、縣（市）勞工安全衛生。」地方制度法第十九條第五款定有明文。依此規定，關於縣勞工行政之自治事項，僅包括「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」事項，所謂縣勞資關係，應係就勞工與雇主間關於僱傭契約所生權利事項或調整事項之關係而言，應不包括性騷擾防制事項。是以，有關性騷擾事件之防制，非屬縣自治事項，系爭自治條例自不得就該事項訂定罰則。系爭自治條例之處罰規定，顯與地方制度法第二十六條第二項之規定相牴觸。
２、退萬步言，縱認性騷擾防制事項屬勞資關係之一環，惟地方制度法第二十六條第二項規定得處以罰鍰或其他種類之行政罰之法規，應依所規範之事件性質個別觀察，不應率以自治規章之名稱即逕認係符合地方制度法第二十六條第二項規定。經查，「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」第十二條：「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料」之規定；雖納在自治規章「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」之內，惟其事項性質及歸類乃屬行政程序中之調查事實程序事項（行政程序法第一章第六節規定）而已，違反行政程序調查事實事項是否應科罰鍰，係屬嚴格法律保留事項，即應由中央立法（如環保法規之廢棄物法理法第五十六條、空氣污染防制法第五十六條、水污染防制法第五十條），不屬於地方制度法第二十六條第二項之自治事項，殊不應以名稱為「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」之自治規章，率將罰鍰事項無限擴大範圍至「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」實體事項以外之行政調查事實程序，否則將來隨意冠以自治規章名稱之內容將出現：「不到場、不為陳述者罰鍰」、「違反現場程序規定者罰鍰」、「不聽從調查者指揮命令者罰鍰」等等荒謬泛濫之自治規章罰鍰規定，是以「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」第十二條：「委員會為調查、審議性騷擾申訴，得要求雇主提供相關資料」；「對於前項之要求，不得規避、妨礙或拒絕。」及第十九條：「違反第十二條第二項規定者，處一萬元以上五萬元以下罰鍰。」之規定違反法律保留，本院自得拒絕適用。
四、從而，原處分違法，應予撤銷，而訴願決定遞予維持，實有未合，亦應撤銷，且被告應返還原告已繳納之罰鍰一萬元。本件事證已明，兩造其餘攻防方法主張，與本件判決結果無涉，本院自無庸再予一一審酌。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十四年一月二十一日
臺北高等行政法院第五庭
法官劉介中右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十四年一月二十一日
書記官黃明和