裁判字號：最高行政法院101年判字第233號判決
裁判日期：民國101年03月08日
裁判案由：衛星廣播電視法
最高行政法院判決
101年度判字第233號上訴人國家通訊傳播委員會代表人蘇蘅被上訴人好萊塢影視股份有限公司代表人 孫清榮 上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年10月13日臺北高等行政法院100年度訴字第1152號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人經營之好萊塢電影台頻道於民國99年6月23日16時1分播送「健康動起來」節目，由來賓推介「鴕鳥精」產品，並介紹使用方式及效果，已表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致廣告未與節目分開，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，上訴人依同法第36條第1款規定，以99年9月27日通傳播字第09900329370號裁處書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）原處分屬於通訊傳播業務之處分案，依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第9條第3項規定，該處分案之審議應提委員會議決議，並經委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟原處分僅經上訴人99年9月24日第250次分組委員會議決議，僅有陳委員 正倉 、翁委員 曉玲 、張委員 時中 3名委員出席審議通過本件處分案，尚未達委員總額7名之半數，依據通傳會組織法規定，其作成處分之組織不合法，應予以撤銷。（二）每次電視上宣播廣告均係訴求不同之顧客群，故應認為1次播送廣告即為單一行為，縱屬同一內容之廣告，惟於同日在不同之頻道播出，或於不同日期播出，亦應屬不同之行為，或縱可視為同類型行為，亦應就數個行為分別適用行政罰法第25條規定處罰。又上訴人既可區辨被上訴人歷來違規次數若干並載明於原處分，則每次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3款規定分別先行警告處分，若被上訴人有經警告後仍未改正之不作為事實，再按同法第36條第1款規定論處罰鍰。然被上訴人之前未曾播送同一內容節目，自應就被上訴人好萊塢電影台頻道99年6月23日播送「健康動起來」節目涉及節目廣告化，適用上開規定先行警告處分，不能逕行課以罰鍰。惟依上訴人所訂定之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱廣電罰鍰案件處理要點）第3點規定，於適用衛星廣播電視法第36條第1款規定時，所稱警告後仍不改正或不予改正之情形，係指經警告後，再有同類型之違法構成要件之行為。對於廣播電視事業違反節目廣告化之情形，上訴人只須為1次警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用廣電罰鍰案件處理要點第3點規定視為同類型行為，不須針對個別行為先行警告。據此，廣電罰鍰案件處理要點第3點規定，顯然免除主管機關警告處分先行，並擴大人民受罰鍰處分機會，已悖於法治國家法律保留原則等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）依通傳會組織法第8條第1項及第2項規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬上訴人委員會議之決議事項，而該項所謂不得為前項之授權，應該是指不得授權內部單位而言。上訴人依通傳會組織法第9條第4項之準則性規定，於95年5月25日經第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱作業要點），以負面表列之方式概括授權何類公告案、許可案及處分案，交由分組委員會議審議。且依作業要點第3點第30款負面表列「其他經委員會決議應提報委員會議審議之案件」、第7點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。故通傳會組織法第9條第4項既於同法第8條外另行規定，且上訴人亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定上開作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合通傳會組織法第9條第4項之規定，而不在同法第8條第2項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則。故上訴人之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會型態。（二）自通傳會組織法第9條條文編列順序觀之，第9條第3項係承接同條第2項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9條第4項），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9條第3項），由此可推知，第9條第3項僅適用於上訴人之委員會議，分組委員會議應無第9條第3項規定之適用。且同條第4項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中作業要點第6點規定「分組委員會議，由委員3人組成之；…其決議應以全體委員同意行之」。是以，委員會議基於同法第9條第4項之授權決議關於分組委員會議之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無同法第9條第3項行使方式之適用。又同法第9條第3項之會議決議，係以委員會議由7人組成為計算基準而設之過半門檻；然分組委員會議無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7人為分母，其決議之門檻自無同法第9條第3項之適用。且本件之罰鍰金額為30萬元，係屬作業要點第3點第29款之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議，經上訴人99年9月24日第250次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。（三）衛星廣播電視法第35條至第37條規定，係就衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視業違反第19條第1項節目未與廣告區分規定之行為加以規範、處罰，並未限縮於同一節目廣告化之行為始處罰之，即係以「事業所經營之單一頻道（即頻道業者）違反「同一法條規定之行為」（即相同構成要件之行為）為處罰之依據。頻道業者播送1次節目與廣告未區分之節目即為1次違法行為，不論其係戲劇節目、新聞節目、消費資訊節目或體育節目，該頻道只有第1次違反同法第19條第1項規定之行為裁處警告；第2次為同類型違法構成要件之行為，依同法第36條第1款規定處以罰鍰。被上訴人主張不同節目內容，應視為「非同一行為」，每次違規行為，均應適用同法第35條第3款規定分別先行警告處分云云，係屬誤解。且如每次違規行為均應先行警告處分，將使違反節目廣告化規範之業者，除重播相同違法節目廣告化內容始處罰鍰外，永遠僅被裁處警告，實有違衛星廣播電視法之立法意旨。（四）上訴人訂定廣電罰鍰案件處理要點作為行政裁量權之準則，此處理要點之發布符合行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法律所不許。上訴人已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰基準，其作原則性或一般性裁量準則，難謂有違衛星廣播電視法之立法本意，亦無違法律保留原則。（五）被上訴人於88年9月22日因相同違法構成要件，經行政院新聞局以88年建廣四字第15479號裁處書裁罰警告在案，且於本件違法行為前1年內因相同違法構成要件，復經上訴人以98年12月31日通傳播字第09800438620號裁處書裁罰1次在案。依廣電罰鍰案件處理要點第3點第1款規定，本件被上訴人之違規行為，上訴人以違反衛星廣播電視法第36條第1款規定核處並無違誤。又被上訴人本次違法時間比例為4分之1以下，列為「普通」等級，且2年內曾因相同違法事證，經上訴人共裁罰6次在案，依前揭廣電罰鍰案件處理要點規定，按違法情節、事業2年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、18分，合計總積分28分，對照違法等級及罰鍰額度參考表係屬第3級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度裁處30萬元，認事用法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，因非屬於可授權內部單位分層負責之事務，依通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款規定，自應由委員會議決議行之。為充分落實委員制之精神，上訴人原則上應以委員會議之合議作為決策方式。且因上訴人採合議制，故具有相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議。而同法第8條第2項第5款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」範圍相當廣泛，即上訴人就同法第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。是關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，自應由上訴人委員會議以合議制之決議行之，以落實委員合議制公正、客觀及專業之精神。又依同法第4條第1項及第9條第3項規定，可知上訴人委員會議之決議方式，係以全體委員（7人）過半數之同意為之，即必須有4位以上委員同意，方屬合法。（二）通傳會組織法第9條第4項固明定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，亦未排除委員會議之決議須有4位以上委員同意之強行規定。況上訴人既稱依此規定其經第61次委員會議決議方式通過作業要點，以負面表列之方式概括授權何類公告案、許可案及處分案，交由分組委員會議審議。足見「委員會議」並不等同於「分組委員會議」，此由通傳會組織法第8條第1項、第2項條文均明定係「委員會議」，而不包括「分組委員會議」亦明。是就通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，既應由「委員會議」以合議制之決議行之，並遵循同法第9條關於「委員會議」之組成及決議方式等相關規定辦理，自無任由上訴人以少數委員組成「分組委員會議」，而另行異於上開通傳會組織法關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。（三）上訴人辯稱通傳會組織法第9條第4項既於同法第8條外另行規定，且上訴人亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定作業要點，該作業要點已明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，符合通傳會組織法第9條第4項之規定，而不在同法第8條第2項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則云云。查系爭作業要點並無法律之授權，而係上訴人就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159條第2項第1款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸通傳會組織法第8條第1項、第2項及第9條第3項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。（四）上訴人所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、最末2行載明「經本會99年9月24日第250次分組委員會議決議，裁處如主文」。可知原處分僅經上訴人第250次分組委員會議決議，又依上訴人第250次分組委員會議紀錄所載，僅有陳委員正倉、翁委員曉玲、張委員時中出席，並由前開3名委員審議通過本件處分案，既非依通傳會組織法第8條第1項、第2項所定經由委員會議決議行之，亦未達同法第9條第3項關於委員會議決議應經4位以上委員同意之最低可決數，足認上訴人作成原處分之合議機關組織不合法，自應依法予以撤銷，因將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）按中央法規標準法第5條第3款規定關於國家各機關之組織者，應以法律定之。次按中央行政機關組織基準法第3條第2款明定「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」，為獨立機關。又同法第7條第10款規定「屬獨立機關者，其合議之議決範圍、議事程序及決議方法。」。準此，關於獨立機關之合議制形成程序，乃屬法律保留事項，應由立法機關以法律規範之。
（二）再按：「本會所掌理事務，除經委員會決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會決議行之。」「下列事項應提委員會決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」為通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款所規定。同法第4條第1項、第9條第3項前段：「本會置委員7人，均為專任……。」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」，已就為獨立機關之上訴人其合議之議決範圍、議事程序及決議方法，詳為規定。是關於本件原處分，自應由上訴人經委員總額過半數之多數決作成決議。雖同法第9條第4項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」，惟並未就分組委員會議之職責及決議方式有所明定，亦未有「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議之明文，自不得解為3人組成分組委員會全體一致決議，即可排除通傳會組織法第9條第3項前段關於上訴人會議之決議「應以委員總額過半數之同意行之」規定之適用。另上訴人援為決議合法依據之作業要點不具授權依據，非屬法規命令，故該作業要點雖規定分組委員會之決議權限、決議方式等，惟其既不具有法律之位階，自難謂合於法律保留原則而得予適用。
（三）綜上，原判決以原處分係屬於通訊傳播業務之處分案，其處分決議之作成非經由上訴人委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，乃作成原處分之合議機關組織不合法，因將訴願決定及原處分均撤銷，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年3月8日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國101年3月8日
書記官吳玫瑩