裁判字號：最高行政法院101年判字第223號判決
裁判日期：民國101年03月08日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院判決
101年度判字第223號再審原告新北市政府環境保護局
(即改制前臺北縣政府環境保護局)代表人 劉和然 訴訟代理人 李克強 律師
林慶苗 律師再審被告台灣電力股份有限公司代表人 陳貴明 訴訟代理人 吳雨學 律師上列當事人間環境影響評估法事件，再審原告對於中華民國100年5月19日本院100年度判字第790號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、本件行政訴訟起訴後，再審原告代表人由 鄧家基 變更為劉和然， 玆經 繼任者於民國101年3月5日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣改制前再審原告以再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書之貯存場未興建，認再審被告未依環境影響說明書審查結論之承諾執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條之規定；且再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書均分別載明用過燃料貯存池貯滿期限，如今貯存池均已貯滿，再審被告仍未興建貯存場，因發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，再審原告因認再審被告應依環評法第18條第3項提出因應對策，經限期命再審被告提出，再審被告以命其提出因應對策係屬系爭開發案審查機關行政院環境保護署（下稱環保署）之權責，再審原告並無命其提出因應對策之權限，而未提出，再審原告即以再審被告核一廠、核二廠均有違反環評法第17條、第18條第3項情事，前均依同法第23條第1項第1款、第2款規定，多次裁處再審被告新臺幣（下同）30萬元至150萬元不等之罰鍰，並限期改善。因再審被告仍未改善，再審原告復依上述規定，繼續執行按日連續處罰，每次裁處罰鍰150萬元，總計316件（下稱原處分）。再審被告不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第339號判決（下稱原審判決）撤銷該判決附表所示之訴願決定及原處分，並命再審原告應給付再審被告21,000萬元及自98年2月20日至清償日止，按年息5%計算之利息。再審原告不服，提起上訴，經本院以100年度判字第790號判決（下稱原確定判決）廢棄原審判決關於命再審原告應給付再審被告利息部分，並駁回再審原告其餘上訴確定。再審原告復以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，提起本件再審之訴。
三、再審原告起訴主張略以：㈠、依地方制度法第19條第9款、環評法施行細則第5條第4款規定，關於衛生管理及環境保護事項，係縣(市)政府自治事項之權限，是再審原告對坐落改制前臺北縣政府轄區內再審被告核能一、二廠各項開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行，具有法定監督權限之管轄權；另行為時臺北縣政府組織自治條例第2條第2項規定，乃改制前臺北縣政府將其上開權限授權再審原告之法律依據。原確定判決僅憑環評法施行細則第3條第3款、第4款規定，認此係屬環保署之權限，改制前臺北縣政府無權將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即再審原告執行，再審原告無權基於該公告為系爭處分，顯有消極不適用環評法施行細則第5條第4款規定之違背法令。㈡、又環評法施行細則第12條規定，僅係指環境影響說明書、評估書之審查及審議主管機關。環評法第18條第1項、第3項規定，則係指環境影響說明書、評估書及因應對策之監督執行主管機關。二者所指涉之主管機關並不相同，此有臺北高等行政法院96年度訴字第683號判決意旨可參；故原確定判決適用該規定認本件非屬臺北縣政府權限，顯然有誤。且縱原確定判決認環保署就系爭事物有管轄權，亦屬同一事件，二個行政機關均有管轄權者，而再審原告為受理在先之機關，依行政程序法第13條第1項規定亦應取得管轄權。是原確定判決亦有消極不適用行政程序法第13條第1項前段規定及積極適用環評法施行細則第12條規定之錯誤等語，爰求為判決廢棄原確定判決不利再審原告部分，並駁回再審被告之訴。
四、再審被告答辯意旨略謂：㈠、依環評法第2條及同法施行細則第12條規定與環保署95年11月29日環署綜字第0950095186號函、96年1月24日環署綜字第0960007004號函意旨，可見再審被告之中央目的事業主管機關為經濟部，而再審被告就環境影響評估法所定「主管機關」之層級，乃屬環保署。㈡、且依環保署96年11月7日環署綜字第0960085227號函說明欄第3點意旨，再審原告所引用之環評法施行細則第5條第4款規定，僅包括管轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項而已，尚不包括命再審被告提出環境影響調查報告書或因應對策；是縱依行政程序法第13條第1項規定，該管轄仍屬原審查機關即環保署之權責等語，資為抗辯，並求為判決駁回再審原告之訴。
五、原確定判決廢棄原審判決關於命再審原告應給付再審被告利息部分，並駁回再審原告在前程序其餘之上訴，其理由略以：按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「有下列情形之一者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：違反……第17條之規定者。違反……第18條第3項者。」環評法第17條、第18條第3項及第23條第1項第1款、第2款定有明文。是主管機關依環評法第23條第1項規定，對開發單位按日連續處罰；除行為人有違反該條各款所定環評法相關規定之違章行為外，且須曾經主管機關限期命改善而未改善。系爭316件原處分係再審原告依環評法第23條第1項第1款、第2款（原確定判決誤載為第3款）規定所為之按日連續處罰，自須符合上開要件，始為適法。惟再審原告據以為本件按日連續處罰之基礎裁罰，亦即再審原告前以再審被告未依核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書及審查結論切實執行，暨未依限期於96年9月20日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，分別違反環評法第17條、第18條第3項規定，均經再審原告依同法第23條第1項第1款、第2款規定，裁處再審被告30萬元罰鍰，並皆限其於96年10月31日前完成改善等4處分及其訴願決定，業經原審法院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回再審原告之上訴而告確定。則再審原告以再審被告違反環評法第17條及第18條第3項規定，所處罰鍰處分及限期改善通知既經撤銷確定，再審被告即無再審原告所指之違反環評法第17條及第18條第3項違章行為可言，亦無經主管機關命限期改善而未改善之情事，故再審原告以再審被告有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環評法第23條第1項規定執行按日連續處罰，顯失所據，與同法第23條第1項得按日連續處罰之規定有違，於法自有未合。又環評法第23條第1項有關按日連續處罰之規定，其立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，非屬秩序罰，其非難重點非在過去違反義務行為之制裁，且無一事不二罰原則之適用。又再審被告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署公告審查通過，其開發行為之主管機關為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部，有關經濟部轉送本件環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環評法第2條、同法施行細則第3條第3款、第4款及第12條規定，係屬環保署之權限，而非屬改制前臺北縣政府之權限，其無權將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即再審原告執行，再審原告自無權基於上開公告，命被再審被告提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，並為上述4原始處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），復據本院98年度判字第117號判決揭示明確。原審判決因認再審原告以再審被告經限期改善而未改善，依環評法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰，作成系爭316件處分，於法不合，應予撤銷；且再審原告基於原處分執行取得之罰鍰21,000萬元，應依公法上不當得利法律關係，返還再審被告，核無不合。再審原告猶主張其依地方制度法第19條第9款第2目規定，就系爭事項具有行政上之職權，原審判決未就不採之理由為說明，逕而認定本案系爭事項係屬環保署之職權事項，有判決不備理由等違法云云，係重述其在原審業經主張而為原審判決摒棄不採之陳詞，乃歧異之法律見解，均無可採。故原審判決就上開部分撤銷原處分及訴願決定暨命再審原告返還再審被告21,000萬元，於法並無不合。惟原審判決就判命再審原告應給付再審被告上開金額同時判應給付該金額自98年2月20日起至清償日止，按年息5%計算之利息部分，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，易言之，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息，此參稅捐稽徵法第49條但書規定可明，是原審加計利息部分判決乃於法不合等由，資為判斷之論據。
六、本院查：
㈠、按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號及62年判字第610號判例可參。至確定判決消極的不適用法規，則以顯然影響裁判者，始屬行政訴訟法第273條第1項第1款所定適用法規顯有錯誤之範圍，此參司法院釋字第177號解釋意旨甚明。
㈡、次依環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又「本法所定中央主管機關之權限如下：……有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」同法施行細則第3條第3款、第4款、第4條第3款、第4款及第12條分別著有規定。依本院98年度判字第117號確定判決所載，再審被告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告及85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告審查通過乙情以觀，足見再審被告上開開發行為之主管機關因係在中央，為環保署，而其中央目的事業主管機關為經濟部，揆之上開規定，有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，自屬環保署之權限而非改制前臺北縣政府，再審原告無自改制前臺北縣政府取得為系爭處分之授權依據，原確定判決適用環評法施行細則第12條規定要無何錯誤情事。至地方制度法第19條第9款及環評法施行細則第5條第4款固分別規定：「下列各款為縣(市)自治事項；…九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)縣(市)衛生管理。(二)縣(市)環境保護。」、「本法所定縣(市)主管機關之權限如下：…有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」惟解釋上自不包括上開應屬環保署權限之事項。再審原告援引原審法院96年度訴字683號判決不同個案見解，主張環評法施行細則第12條規定僅係指環境影響說明書、評估書之審查及審議主管機關，而與監督執行之主管機關有別，是原確定判決適用該條施行細則規定有誤云云，核與本院100年度判字第1680號確定判決意旨不同，洵屬法律歧見，並無可採
㈢、再原確定判決主要係因再審原告前對再審被告先期違章所為之裁罰及限期改善處分，經本院98年度判字第117號判決撤銷確定，業已溯及失其效力，是認再審原告適用環評法第23條第1款、第2款規定，按日連續對再審被告所為之系爭316件裁罰處分，即因該基礎處分被撤銷而溯及不存在，自無再審原告所指經主管機關命限期改善而未改善之情事，故再審原告以再審被告有前開違章行為，經限期改善而未完成，進而依據該等條款實施系爭按日連續處罰，已失所據，遂維持原審關於撤銷訴願決定及原處分部分之判決，已如前述，核無首揭適用法規顯有錯誤情事。再審原告猶主張原確定判決對於再審被告之管轄（主管）機關之認定，有消極不適用地方制度法第19條第9款、環評法施行細則第5條第4款及行政程序法第13條第1項規定云云，乃其法律歧見，且此事物管轄之爭議，亦不足影響原確定判決以再審原告所為系爭處分不符環評法第23條第1項第1款、第2款要件而違法之判斷，而與行政訴訟法第273條第1條第1款規定要件，仍有未合。
是本件再審之訴難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年3月8日
最高行政法院第四庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國101年3月8日
書記官吳玫瑩