裁判字號：最高行政法院101年判字第236號判決
裁判日期：民國101年03月08日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決
101年度判字第236號上訴人花蓮縣政府代表人 傅崐萁 訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師被上訴人中華紙漿股份有限公司代表人 郭清雄 訴訟代理人 郭玉諠 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國99年5月13日臺北高等行政法院98年度訴字第2160號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人於其所有坐落臺灣省花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號建物，設廠從事紙漿生產，前經上訴人所屬環境保護局（下稱上訴人環保局）派員於民國97年3月28日至上開工廠稽查採樣，在靠近長盟砂石場之被上訴人場區周界，即污泥堆置場及廢水處理場附近，採樣異味污染物，經送檢測結果，發現周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，經上訴人裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣被上訴人於97年5月5日提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年5月13日派員前往現場執行複查採樣，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人遂自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，且應於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。迨97年6月12日被上訴人提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令被上訴人應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣被上訴人於97年8月14日又提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年9月2日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人針對本次複查結果，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱執行準則）規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即97年9月9日至9月22日、9月23日至9月30日、10月1日至10月2日，共計24日），每日各處新臺幣（下同）90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。被上訴人不服提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）於98年1月22日以環署訴字第0980008394號訴願決定撤銷原處分。上訴人乃依訴願決定意旨，並重新審酌被上訴人工廠歷來之違規紀錄，就該廠經上訴人環保局於97年9月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以被上訴人有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，而依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，於98年2月19日府環空字第0980021763號函附裁處書（編號：002088至002111），自97年9月9日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元罰鍰。被上訴人仍不服，再次提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以98年訴字第2160號判決訴願決定及重為處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠本件事實為上訴人環保局於97年3月28日，派員至被上訴人工廠為稽查採樣，經檢測認定被上訴人於當日排放超過法定標準之廢氣至周界外，於97年4月25日作成第1件處分後，被上訴人於97年5月5日遵期函報改善完成，在該時點，被上訴人僅受有處罰97年3月28日違規行為之1個處分，而尚未受到按日連續裁罰，上訴人應適用執行準則第7條規定為「書面審查或現場查驗」方為適法，然上訴人竟違法適用同準則第5條規定，對被上訴人先後3次以「採樣」方式執行查驗，顯為適用法令錯誤，所為處分自應予撤銷。而關於上訴人基於97年5月13日第1次違法採樣所作成之罰鍰處分，被上訴人已於98年9月提起撤銷訴訟，故第1次採樣行為依法原本不應存在，則因該行為衍生之97年6月23日第2次與97年9月2日第3次採樣，於上開訴訟標的遭撤銷後，其據以作成之系爭處分亦失所附麗，自應予以一併撤銷。㈡本件涉及之空氣污染物既與廢棄物同屬環境檢測之項目，自應依環保署所屬環境檢驗所97年5月14日環檢一字第0970001741號函釋辦理。本件受託進行檢測之「瑩諮公司」固為一經合法許可之「檢測」單位，然受上訴人委託於98年9月2日當日為污染源「現場採樣」者，則為未取得採樣項目許可證之「康廷公司」。職是，上訴人委託未依法取得許可之採樣單位為本件採樣，其所採樣品並無證據能力，自不得作為認定事實之基礎。㈢本件上訴人僅以97年9月2日當日複查採樣不合格之事實，即據以認定被上訴人自97年9月9日至97年10月2日，周界異味污染物濃度「每日」均未達標準，有裁量權濫用之違法，並違反應依證據認定事實之證據法則。㈣被上訴人自97年9月17日檢具證明業已改善之文件等改善完成報告書函報改善完成時，即為改善完成日，上訴人自該日起，即不得回溯按日連續處罰，其竟仍先後於97年9月30日、10月9日及10月14日3次函送按日連續裁罰書回溯處罰，顯違環保署環署水字第0980006443號函釋、環署水字第0020936號函釋及環署水字第43138號函釋及按日連續處罰執行罰之本質。㈤本件自檢測不合格開始起算，連續處罰至開立第1件處分書止，業已經過22日，以1日90萬元計算，相當於1,980萬元，上訴人延宕程序之行為已然踐踏人民權益。對於被上訴人之改善完成報告，上訴人以「因本案處分書尚未開立，故請於處分書送達後，依處分書內容再行提送」否認被上訴人之報告。惟被上訴人所檢具之檢測合格報告書亦係經合格之檢測機構所做成，上訴人竟怠於進行檢驗、查驗，即率爾認定被上訴人未完成改善，有裁量權濫用之嫌。㈥關於「被上訴人委託代檢業者執行完成改善與否之檢測作業，是否應通知上訴人會同」乙節，環保署曾為「提出完成改善之檢測報告，應委由取得本署核發許可證之檢驗測定機構，依公告之標準檢測方法進行檢驗測定即可，目前依相關規定並未要求執行檢測作業時應通知並會同地方主管機關，始得為之。」云云之函釋。是以，上訴人「未通知本府環保局前往監督周界異味污染物的採樣」答辯，顯無理由；並聲明求為判決撤銷訴願決定及重為處分。
三、上訴人則以：㈠環保署所屬環境檢驗所97年5月14日檢一字第0970001741號函釋係針對廢棄物清理採樣項目所為釋示，而廢棄物清理法與空氣污染防制法立法目的、檢測事項及檢測方式規定尚有不同。本件採樣均依規範執行並經被上訴人廠方現場會同人員簽章，被上訴人對於採樣並未於法定期間表示異議，並由取得檢測機構許可證之檢測單位依法定檢測方法進行查驗，自得作為處分事實之依據。㈡上訴人於97年10月16日送達裁處書當時，被上訴人尚未經認定完成改善報告，依法裁處，自不悖於按日連續處罰之制度目的。空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬行政執行法第31條第2項所稱之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。環保署95年9月21日環署空字第0950075743號函釋，違反空氣污染防制法按日連續處罰之裁處原則，係以違規事實是否業經認定「改善完成」督促業者進行將來義務之執行，其未提交改善報告經認定改善完成前均屬未完成改善狀態，均得按日執行處分，以促使被上訴人儘速完成改善。㈢本案被上訴人自97年3月28日母案遭上訴人檢測不合格開始，經97年5月13日、97年6月23日、97年9月2日、97年10月22日採樣複查皆不合格，直至97年11月14日方複驗合格，本案被上訴人既未停工，又多次以極高的改善效率，提送不實的改善完成報告書，企圖影響上訴人按日連續處罰所為之處分，顯與本院96年度判字第141號案例所載上訴人立即停工並進行改善工程有所不同，尚不能適用於本案。被上訴人自97年3月28日採樣檢測，遭上訴人處分後，至97年10月2日止，其污染源自始皆未改善完成，則上訴人依法分次寄發處分書，並無不當，且無違環保署環水字第0980006443號函釋意旨。㈣上訴人以被上訴人違反空氣污染防制法第20條及第56條規定，按日連續處罰，逕行處分之目的在於督促被上訴人污染之改善，而非僅提送報告書，被上訴人恐有誤解。被上訴人97年間遭空氣污染陳情計119件次，90年至98年8月間計遭陳情460餘次，顯見被上訴人污染事實重大，且上訴人歷年均委託專家學者至被上訴人廠區輔導，足證上訴人已盡輔導改善之責，故本件原處分並無違反比例原則等語，聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，係以業者經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善為前提，是其處罰與否之基準，乃行為人有無補正或完成改善，而非以前次有違反公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準之義務為依憑，蓋前次違章之行為或狀態已經課處罰鍰在案，自無一事二罰之理。故該條之標的，顯包括行政機關審酌業者是否業已依限補正或完成改善，殆無疑義，先予說明。行政機關本於職權所為處分，於過程中是否踐行一定程序，給予違章者相當合理之期間，命依限補正或改善之改善空間，復依相關法規處理，厥為審查其處分是否有違反「一事不二罰原則」及「一行為不二罰原則」之情形之重點所在，此於本件按日連續處罰之情形，仍無例外，本院97年度判字第361號、91年度判字第249號判決可資參照。由是以觀，本件上訴人按日處罰之目的，既旨在督促被上訴人改善空氣污染物之排放，自應在被上訴人未改善至符合「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－標準值－工業區及農業區：50。
」管制及排放標準前，就按日連續處罰之數個（各個每日）違章之事實，除法律明定視為有違章事實存在者外，均應依職權調查證據，並藉由證據之審查逐一認定，尚不得僅憑其中1次（日）之違章事實，即逕作為處罰其他數個（數日）違章事實之基礎，殆無疑義。經查本件兩造爭執重點在於上訴人於97年9月2日進行採樣，送檢測結果，檢驗報告係於97年9月9日作成，雖檢測結果為被上訴人系爭廠房周界異味污染物濃度為161及145，超過排放標準所定限值甚鉅。惟上訴人自97年9月9日至97年10月2日止，分3階段按日連續處罰，作成裁處書，該等接續所為之按日連續處罰，皆未再踐行任何採樣測定及調查證據程序等情，為上訴人所自承。是上訴人係以1日之違章事實，推定其餘共24日仍未完成改善計畫，顯未依相當之證據證明該24日確有未完成改善之情形，即遽然推定違章情事，自屬違誤。且被上訴人系爭廠房於97年3月28日經稽查採樣，送檢測結果，發現周界超過標準，嗣分別於97年5月13日進行第1次複查採樣，97年6月23日進行第2次複查採樣，97年9月2日進行第3次複查採樣。究之上開前後3次複查採樣緣由，係因被上訴人業已提出改善完成書，是上訴人於97年9月2日所進行之第3次複查採樣（針對被上訴人於97年8月14日所提改善完成報告書），既經被上訴人於97年9月17日檢送改善完成之證明文件供查，上訴人自應覈實稽核被上訴人是否業已改善完成，其捨此不為，反於翌（即97年9月18）日起至97年9月22日按日開罰，並繼續其後2階段之連續處罰（即97年9月23日至97年9月30日、97年10月1日至10月2日），自有違執行準則第3條、第4條所定「暫停按日連續處罰」規定。況系爭連續處罰之處分書並非依序按日分別送達裁處書，其第1階段（即97年9月9日至97年9月22日）係於97年9月30日1次開立14份之裁處書，再送達予被上訴人，復為上訴人所不否認之事實，益徵上訴人未依執行準則規定執行稽查程序，要難認其有依職權調查證據，所為本件重為處分，自屬於法有違，自堪認定。另上訴人97年4月25日裁處書（裁處70萬元罰鍰，並限期於97年5月5日改善完成），係針對97年3月28日之採樣檢測為之，該案經環保署97年7月30日訴願決定撤銷原處分發回後，經上訴人以98年2月17日裁處書改處30萬元罰鍰，被上訴人未再爭執，而告確定在案。至97年5月13日第1次及97年6月23日第2次複查採樣部分，均係針對上訴人97年4月25日函限被上訴人於97年5月5日前，應予改善系爭場區周界排放異味污染物之污染，而針對被上訴人嗣分別於97年5月5日、97年6月12日所提出之改善完成報告書，至現場採樣。然該2次複查採樣，經檢測採樣結果，被上訴人系爭廠房周界異味污染物濃度，均仍超過法定排放標準所定限值，遂經上訴人分別再行裁處在案。被上訴人不服，分別提起訴願，各遭決定駁回，遂分別提起行政訴訟。以上所述雖與本件有所牽連，但因係分屬不同之行政處分，自得分別論斷審酌，附此指明。綜上所述，本件上訴人所為重為處分，殊屬違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，因將重為處分及訴願決定撤銷。
五、上訴人上訴意旨略謂：依原審見解，將限制查驗方式僅得為現場查驗，顯與執行準則第7條規定有違。另檢驗報告於97年9月9日作成，檢驗結果被上訴人系爭廠房周界異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值甚鉅，按執行準則第5條規定，上訴人自得自暫停日起繼續按日連續處罰，否則該條文將無適用餘地，故原判決適用法令顯有違誤。原判決僅考量到連續處罰促使行為人及早改善違規行為，注重目前履行之情況，而未注意「過去」違反義務行為所科處之罰鍰，性質上屬於「秩序罰」，此與立法目的之意旨有違，原判決有適用法規不當之違誤。又依執行準則第7條規定，查驗方式得以書面審查或查驗方式為之，且空氣污染防制法第71條及執行準則第3條並無提到須再每日檢驗，原判決加諸法令所無之限制，亦有判決違背法令之違誤。被上訴人未於期限內改善者，法規擬制視為被上訴人仍處於違法狀態，並附主動檢具合格文件報請主管機關查驗之責，主管機關亦無須每日檢測，此觀之本院84年度判字第380號、90年度判字第186號判決可明，是被上訴人既未能於期限內改善，則自查驗日（96年11月14日）翌日至接獲處分書止，其中96年11月15日至96年11月20日共6日仍處於未能於期限內改善之違反狀態，處以按日連續處罰，自無違誤，求為判決廢棄原判決，駁回被上訴人第一審之訴或發回更審。
六、本院查：㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準
。」「（第1項）公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。依此規定，行為人如有違反空氣污染防制法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。
㈡復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩
序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。上開空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。
㈢經查：被上訴人於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從
事紙漿生產作業，前經上訴人環保局派員於97年3月28日前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經上訴人裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣被上訴人於97年5月5日提出改善完成報告書，上訴人環保局爰於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣被上訴人於97年6月12日提出改善完成報告書，上訴人環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令被上訴人應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣被上訴人於97年8月14日又提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年9月2日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人針對本次複查結果，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年9月9日至9月22日、9月23日至9月30日、10月1日至10月2日，共計24日），每日各處90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。案經環保署於98年1月22日以環署訴字第0980008394號訴願決定撤銷原處分在案。嗣上訴人再以98年2月19日府環空字第0980021763號函附裁處書（編號：002088至002111），自97年9月9日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元罰鍰等情，為原審確定之事實。
㈣依上所述，被上訴人係因有違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經上訴人依法通知限期於97年5月5日前完成改善。
被上訴人屆期仍未完成改善，上訴人環保局於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣被上訴人於97年6月12日提出改善完成報告書，上訴人環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令被上訴人應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣被上訴人於97年8月14日又提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年9月2日再次派員前往執行複查採樣，檢測結果異味污染物濃度為161及145（檢測報告日期：97年9月9日）仍超過排放標準所定限值，依上開說明，上訴人針對本次複查結果，而未再逐日檢測，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起分3次執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年9月9日至9月22日、9月23日至9月30日、10月1日至10月2日，共計24日），每日各處90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。案經環保署以未依最近一次基礎處分所裁處金額裁罰，而於98年1月22日以環署訴字第0980008394號訴願決定撤銷原處分在案。上訴人再以98年2月19日府環空字第0980021763號函附裁處書（編號：002088至002111），自97年9月9日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰等情，即無違誤。原判決認被上訴人自97年9月9日至同年10月2日之排放行為，因上訴人未再予逐日採樣檢測，即不得再對之處罰，從而將訴願決定及重為處分併予撤銷，其適用法規，即有未洽。上訴人執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又上訴人之採樣為合法，本案97年9月9日之檢驗確定被上訴人未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，上訴人以被上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日，至被上訴人於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，被上訴人請求撤銷為無理由，本院因自為判決，改判駁回被上訴人在原審此部分之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國101年3月8日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官侯東昇法官江幸垠法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國101年3月9日
書記官吳玫瑩