裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第489號判決
裁判日期：民國99年12月09日
裁判案由：環境影響評估法
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第489號民國99年11月25日辯論終結原告雲林縣莿桐鄉公所代表人 鍾明馨 鄉長訴訟代理人 李成元
周志謙 王振宇 被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 林彥銘 上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年7月29日環署訴字第0990033015號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告為「雲林縣莿桐鄉公所垃圾衛生掩埋場工程」案之開發及營運單位，經被告所屬環境保護局（以下稱雲林縣環保局）於民國98年12月2日9時30分許派員赴原告該開發場址（坐落於雲林縣○○鄉○○段○○○○○號），執行開發行為完成後使用時之現場監督考核工作，發現該開發場址自92年11月6日起營運迄本次進行現場監督時止，已逾6年，顯與審核通過之環境影響說明書所定「使用年限為5年6個月」內容不符，且原告亦未依規定向主管機關申請辦理變更，核認原告未依審查通過之環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，被告乃依同法第23條第1項第1款規定裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告係以環境影響評估法第23條第1項第1款「有下列情形之一，處新臺幣30萬以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。」對原告予以處罰，然同法第16條之1、第17條分別規定「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目地事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及結論，切實執行」，而原告皆依環境影響說明書、評估書所載之內容及結論切實執行，自無違反上開規定，被告對原告予以裁罰，已有違誤；且被告認原告違反同法第16條規定而援引同法第23條第1項第1款對原告處以罰鍰，然同法第23條第1項第1款未對違反同法第16條訂有罰則，故被告之處罰亦乏依據。
（二）縱被告認原告係違反同法第16條第1項「非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原『申請內容』」之規定，然此所稱之變更原申請內容，係指同法第6條第2項第1款、第2款、第4款、第5款及第8款或同法第11條第2項第1款、第2款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12款之內容有變更者，此為同法施行細則第36條所明定，上述法條皆著重於開發行為前之可預知（如開發單位之名稱及其營業所或負責人之姓名、住所）及對環境可能造成不良影響者（如保護對策、替代方案、開發行為之目的及內容）記載於說明書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。但對記載於說明書者（如環境現況、環境影響預測、分析及評定、執行環境保護工作所需經費）則非同法第16條第1項所規範。緣原告推動垃圾減量及分類成效卓著，致使掩埋場登記「使用年限為5年6個月」現雖已使用6年。但因原告依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論確實執行及垃圾減量及和分類執行成果卓越，實因上述「環境現況」改變，預估掩埋場可再使用12年；而「環境現況」致使用期限之改變，非屬同法第16條第1項所稱之「變更原申請內容」，即被告所提原告掩埋場「使用年限」超過，並非被告所提同法第16條第1項所規範不得變更原「申請內容」之事項，原告自無違反同法第16條第1項之情形，被告自不得援引該規定對原告處分，因此自無被告所稱違反同法第17條，未確實執行之情事；退萬步言，原告縱有違反同法第16條第1項之行為，然如前所述，違反該規定並無罰則，被告仍予以處罰，實於法有違。
（三）關於訴願決定書第4點所載，被告以原告違反同法第16條第1項，以同法第23條予以裁罰，因同法第23條乃對違反同法第16條之1作處罰，並非對同法第16條第1項作裁罰，已如前述，且如上所述「使用年限」既非第16條所規範「不可變更之申請內容」，被告縱以原告有同法第17條所定未依環境影響說明書之內容切實執行為由，予以裁罰，亦有錯誤。即使「使用年限」為不可變更之申請內容，但經主管機關及目的事業機關核准後仍可變更，而「使用年限延長」之更正並不影響環境影響評估法第1條所明示「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」之意旨。被告僅據「使用年限」超過，即以環境影響評估法第17條，認定原告未切實執行，而予重罰，實為不當。況原告自申請開發行為後，不論開發前、中、後，皆未對環境造成不良影響，更未造成任何公害或環境之汙染，且執行成果良好，而被告僅以使用年限登載不符，斷章取義以同法第17條裁罰，其罰鍰處分自屬違法。且環境影響說明書之使用年限雖超過，經發現後原告亦立即申請變更而補正其瑕疵，被告之裁罰，亦不符比例原則。
（四）本件係被告依據環境影響評估法第18條至原告開發行為完成後之現場督導考核，發現使用年限超過，即施以重罰。而環境影響評估法第23條第1項第2款「違反第18條第1項，未提出環境影響報告書或第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者」，係以命其作為卻不作為，才施以處罰。而原告之掩埋場既未對環境造成不良影響，亦未造成任何公害或環境之污染，自不得以同法第23條第1項第2款相繩之。且由同法第18條立法意旨，略見同法第16條及同法第17條規定，實著重於開發前及開發中不得變更原審查通過環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，而於開發中及開發後，則依環境影響評估法第23條第1項第2款規定，於「違反第18條第1項，未提出環境影響報告書或第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行」，經命其作為卻不作為，方予處罰。本件原告之「登載使用期限超過」乃於開發後之行為，被告卻以同法第16條及第17條規定裁罰，有違該法立法意旨。
（五）原告於通過環境影響評估審查案後，雖曾經辦理過2次申請變更內容，一為新增場外連絡道路、縮小垃圾掩埋場容積，一為申請變更增建管理室、資源回收場、周邊圍籬、排水溝、消防水池及消防設備、增建涼亭及植栽，而關於掩埋場登記使用年限超過，卻未辦理申請變更之原因，實為開發行為後，執行成果良好，垃圾減量，現場未改變，且未對環境造成不良影響，導致使用時間可再延長，而疏於向主管機關更正使用年限。另被告多次督導考核原告，未盡輔導及告知之責，逕對原告裁罰，有違程序正義。
（六）環境影響評估法第17條所稱未切實執行之情形應為「雲林縣莿桐鄉公所垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」審查意見及內容明確指示辦理事項（例如環境影響說明書審3-13項所指：營運後自應加強地下水質之監測、垃圾飛散、防止垃圾滲出水之外滲、毒除除臭及維護場區四周環境衛生．．．等），如未切實執行始符合未切實執行之要件，惟原告自本掩埋場開發至今，均依規定於每季辦理監測，並無未切實行之情事，依行政程序法第5條「行政行為之內容應明確性原則」，故所謂「切實執行」，應有明確之內容，並非由主管機關任意認定。
（七）本件雲林縣環保局於99年12月2日至原告辦理業務審查時，發現原告未辦理使用年限變更時，原告隨即於當天申請辦理變更，亦無違反同法第18條之規定。又原告垃圾衛生掩埋場於98年經行政院環境保護署（下稱環保署）總體檢分數成績列為全省甲等場次(環保署99年5月24日環署督字第0990046723號函)，如有被告所指「未切實執行」之情事，實難獲得上述之殊榮等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）本件經雲林縣環保局於98年12月2日派員進行「雲林縣莿桐鄉公所垃圾衛生掩埋場工程」環境影響評估現地監督稽查，發現該開發場址自92年11月6日起營運迄今已逾6年，顯與原環評開發計畫內容之使用年限5年6個月不符，且原告亦未依環境影響評估法第16條第1項規定向雲林縣環保局申請辦理變更，已違反環境影響評估法第16條第1項、第17條規定，違法事實明確。
（二）原告為「雲林縣莿桐鄉公所垃圾衛生掩埋場工程」之開發單位，該開發案之「環境影響說明書」經被告進行環境影響評估審查後有條件通過，於90年7月19日以90府環一字第9036016283號函公告環評審查結論核准開發及營運。而該「雲林縣莿桐鄉垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」定稿本第5-4頁中載明開發計畫內容：「5.2.1計畫掩埋面積、掩埋容量及使用年限：使用年限為5年6個月」，經雲林縣環保局於98年12月2日派員至開發場址執行開發行為完成後使用時之現場環評監督工作，發現該場址自92年11月6日起營運迄本次監督時止，已逾6年，顯與前揭環境影響說明書所載內容不符，且原告亦未依環境影響評估法第16條第1項規定向主管機關申請辦理變更，足認原告未依法申請辦理變更，亦未依審查通過之環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行。被告依法裁處30萬元罰鍰，於法無違。
（三）至原告稱其因推動垃圾減量及分類成效卓著，與開發前推估使用年限有明顯差異，計算尚有12年之使用年限一節，環境影響評估法第16條第1項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法施行細則第37條第1項規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」原告倘因系爭垃圾衛生掩埋場垃圾進量大量減少而欲展延使用年限者，自應依上揭規定檢附變更內容對照表，送交主管機關審查通過或備查後，始得延長該垃圾衛生掩埋場之使用年限。
（四）原告所稱「環境影響說明書之使用年限雖超過，經發現後原告亦立即作變更，補正其瑕疵．．．」等語，經查原告雖已於99年3月17日提出「雲林縣莿桐鄉垃圾衛生掩埋場工程環境影響評估說明書第3次變更內容對照表」(定稿本)申請延長使用年限，惟僅屬本件違規後之改善行為，要難據以主張免責等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有雲林縣環保局環境影響評估現地監督紀錄表、現場稽查照片8幀、被告執行違反環境影響評估法案件裁處書及訴願決定書等附原處分卷可稽，洵堪認定。茲將兩造之爭論分述如下：
（一）按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反．．．第17條之規定者。」環境影響評估法第16條第1項、第17條及第23條第1項第1款分別定有明文；又「本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，係指本法第6條第2項第1款、第2款、第4款、第5款及第8款．．．之內容有變更者」「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，送主管機關及目的事業主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量為增加、變更內容對環境品質維護有利者或屬環境監測計畫者，其變更得檢附變更內容對照表，並敘明理由，送主管機關及目的事業主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請主管機關備查。．．．。」為同法施行細則第36條、第37條第1項、第2項所明定，上開施行細則之規定係本於環境影響評估法第31條之授權，就同法第16條第1項所稱「變更原申請內容」之涵意及申請變更原申請內容之程序所為細節性、技術性之規定，並未逾越母法之規定，本院自得予以適用。是由上開規定可知，所謂「變更原申請內容」，包含同法第6條第2項第5款「開發行為之目的及其內容」，而系爭垃圾衛生掩埋場之「使用期限」即屬於「開發行為之內容」，是其使用期限之變更，亦屬同法第16條第1項所稱「變更原申請內容」；且由上開規定亦可知，對於已通過之環境影響說明書或評估書，應切實依其內容執行，且其內容如有變更，應先經主管機關及目的事業主管機關核准，並在有前揭施行細則第37條第1項、第2項之情形時，應併送環境影響差異分析報告及變更內容對照表供核，如有違反，即屬違反前揭環境影響評估法第17條之情形，而應依前揭環境影響評估法第23條第1項第1款裁罰。
（二）經查，原告為「雲林縣莿桐鄉公所垃圾衛生掩埋場工程」之開發單位，其開發當時提出之「環境影響說明書」前經被告進行環境影響評估審查後有條件通過，以90年7月19日90府環一字第9036016283號函公告環評審查結論核准開發及營運在案，為兩造所不爭；則原告對於上開已通過之環境影響說明書自應依其內容切實執行；如其內容有所變更，亦應先經主管機關及目的事業主管機關核准。則查依原處分卷附原告所提「雲林縣莿桐鄉垃圾衛生掩埋場工程環境影響說明書」定稿本第5之4頁，載明開發計畫內容為「5.2.1計畫掩埋面積、掩埋容量及使用年限：使用年限為5年6個月」，然雲林縣環保局於98年12月2日派員至開發場址執行開發行為完成後使用時之現場環評監督工作，發現該場址自92年11月6日起營運迄本次監督時止，已逾6年，顯與前揭環境影響說明書所載內容不符，且原告當時亦未依環境影響評估法第16條第1項規定向主管機關申請辦理變更，併檢附環境影響差異分析報告或變更內容對照供核，有雲林縣環境保護局環境影響評估現地監督紀錄表、現場稽查照片8幀、開發計畫書內容5.2及5.2.1及被告98年12月7日府環綜字第0983668554號函、99年1月8日府環綜字第0993660184號函附原處分卷可稽，依上揭說明，原告實屬違反環境影響評估法第17條之規定，是被告依同法第23條第1項第1款之規定，裁罰原告30萬元罰鍰，於法並無違誤。
（三）原告雖主張「環境影響評估法第16條『不得變更原申請內容』之規定，參酌同法施行細則第36條之規定可知，應僅限變更之內容是『重於開發行為前之可預知』（如開發單位之名稱及其營業所或負責人之姓名、住所）及『對環境可能造成不良影響者』始該當」云云，然查同法第16條第1項所謂「變更原申請內容」，依同法施行細則第36條規定，包含同法第6條第2項第5款「開發行為之目的及其內容」，而系爭垃圾衛生掩埋場之「使用期限」即屬於「開發行為之內容」，是其使用期限之變更，亦屬同法第16條第1項所稱「變更原申請內容」一節，已如前述，原告此部分之主張顯有誤會而不足採。
（四）原告另主張「縱認原告有違反同法第16條第1項之行為，然違反該規定並無罰則之規定」云云。惟查，原告變更系爭垃圾衛生掩埋場之使用年限而未經主管機關及目的事業主管機關核准，除違反環境影響評估法第16條第1項規定外，並已違反同法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定，則被告依同法第23條第1項第1款規定予以裁罰，自無違誤。
況原告擅自延長系爭垃圾衛生掩埋場之使用年限，實係增加當地環境之負擔，縱其垃圾之數量尚未達原預估之數量，事實上仍會對環境造成相當程度之不良影響，且環境影響評估法第16條、第17條之規定，旨在對開發行為申請內容之變更及環境影響說明書、評估書內容及審查結論之切實執行等事項實施嚴格之控管，以符合同法第1條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之立法目的，只要未依同法第16條規定經主管機關及目的事業主管機關核准而變更原申請內容，即屬違反同法第17條之未切實執行環境影響說明書、評估書內容及審查結論之行為，而應依同法第23條第1項第1款規定予以裁罰。是原告主張系爭垃圾衛生掩埋場既對環境造成不良影響，亦未造成任何公害或環境之污染，自不得以同法第23條第1項第2款相繩云云，亦不足採。
（五）原告又主張「系爭環境影響說明書之使用年限雖超過，然原告發現後隨即申請變更而補正其瑕疵，被告之裁罰，不符比例原則。又參酌環境影響評估法第18條之立法意旨，被告應是經命原告作為卻不作為，方以處罰。另同法第17條『確實執行』之規定，應符合行政程序法第5條明確性原則之要求，而非由主管機關任意認定，原告垃圾衛生掩埋場於98年經行政院環境保護署總體檢分數成績列為全省甲等場次可證原告符合同法第17條『確實執行』之規定」云云。惟查，原告確屬未在系爭垃圾衛生掩埋場之使用年限屆滿前，申請變更使用年限，而被告亦據此認定原告違反同法第17條「切實執行」之規定，是被告並無違反行政程序法第5條明確性原則之情形。且本件為行政罰，於原告有違反行政法上義務之行為時即應處罰，至原告事後是否改善，則屬是否免依同法第23條第1項規定「按日連續處罰」之問題；又本件被告僅裁罰原告最低罰鍰，故亦無違反比例原則之問題；另本件裁罰與同法第18條規定無涉，自亦無參酌同法第18條立法意旨之問題。是原告此部分之主張均無理由。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告以原告系爭垃圾衛生掩埋場之使用年限，已超過審核通過之環境影響說明書所定之「5年6個月」，而認其內容不符，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項1款規定裁處原告30萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年12月9日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年12月9日
書記官