裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2328號判決
裁判日期：民國94年01月25日
裁判案由：都市計畫
臺北高等行政法院判決
91年度訴字第2328號原告甲○○
丙○○丁○○己○○庚○○壬○○戊○○乙○○辛○○共同訴訟代理人 楊宗儒 律師複代理人 謝玉璇 律師被告內政部代表人癸○○部長）訴訟代理人巳○○
寅○○被告台北縣政府代表人子○○代理縣訴訟代理人辰○○
丑○○卯○○上當事人間因都市計畫事件，原告不服行政院中華民國91年5月1日院臺訴字第0910013456號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告平均負擔。
事實
一、事實概要：本件需用土地人台北縣三重市公所為辦理都市計畫7─21號東段道路工程，需用台北縣三重市○○段○○○號等49筆土地，面積0.3973公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由被告台北縣政府報經前台灣省政府民國77年8月16日77府地四字第76779號函核准徵收及78年3月15日78府地四字第32018號函一併徵收其地上物，分別經行政院77年9月七日台（77）內地字第633159號及78年3月30日台（78）內地字第687607號函備查，暨交由台北縣政府以78年4月26日78北府地四字第260271號公告，並函知各所有權人。旋因其中坐落台北縣三重市○○段○○○○○號等17筆土地逕為分割面積與徵收面積不符，台北縣政府以81年11月18日81北府地四字第387679號函檢附更正徵收土地清冊，報經台灣省政府以81年11月27日81府地二字第178123號函核准更正徵收，並經內政部81年12月3日台（81）內地字第8116078號函備查，交由台北縣政府以81年12月9日81北府地四字第413553號公告，並函知土地所有權人。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告起訴時聲明求為判決：
原處分及訴願決定撤銷， 嗣變 更為請求確認前台灣省政府77年8月16日77府地四字第76779號暨78年3月15日78府地四字第32018號函准徵收、台北縣政府78年4月26日北府地四字第260271號公告徵收之行政處分違法（原告另追加請求確認前台灣省政府81年11月27日81府地二字第178123號函更正徵收處分、台北縣政府81年12月9日81北府地四字第413553號更正徵收公告、台北縣政府89年11月2日89北府工新字第345399號公告為違法之訴部分，業由本院另以裁定駁回）。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠前台灣省政府核准台北縣政府對三重市都市計畫之通盤檢
討案，原告等對該都市計畫之通盤檢討業於公告期間提出異議而告一定案，其後前台灣省政府依該都市○○○○道路預定地，是否違法？㈡原告辛○○非被徵收土地及地上物之所有權人，其提起確
認徵收處分為違法之訴訟，是否當事人不適格？㈠原告主張之理由：
⒈關於訴願不受理之部分：
查辛○○為 陳中和 之父，受其子委託處理本件事宜，有權提起本件訴願暨行政訴訟。
⒉原告依法得變更訴之聲明：
⑴按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不
成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟亦同。」「有左列情形者，訴之變更或追加應予准許：㚥因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第6條第1項、第111條第3項定有明文。
⑵原告原起訴乃請求撤銷違法都市計畫變更徵收、拆除等
行政處分，惟於訴訟程序進行中，原告等所有合法建物業遭台北縣政府違法強制拆除完畢，致本件訴訟標的之行政處分已因執行完畢而消滅，更致原告等畢生積蓄所購置安身之所付之一炬。原告等依法變更訴之聲明為確認都市計畫變更及公告徵收、拆除之行政處分違法，以為原告等請求國家賠償之準據。又原告所為訴之變更乃因情事變更所不得不為，依行政訴訟法第111條第3項第3款之規定，此為合法變更，無需得被告同意。
⒊原告等之信賴應受保護，原處分違反行政程序法信賴保護原則之規定：
按「行政法上所謂信賴保護原則，乃行政法之重要原則，專指人民信賴之保護，依此原則，行政機關除非基於保護或增進公共利益之必要而對人民利益之損失予以補償或人民有忍受之義務外，行政機關不得罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益。」又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條乃明示此要旨，查本件三重市○○○○號道路東段工程所涉之原告土地，於44年所發布之三重原都市計劃時部分為住宅區，於59年間方由縣府委託前台灣省公共工程局辦理之三重都市計劃修訂案時重新整體規劃，而原告之土地及建物為61年前後取得或興建，並於62年間受核發使用執照，詎於64年縣府即發布該都市計劃，上開過程，有縣府89年11月27日函可稽，按「被徵收之土地，於公告後土地權利人或使用人不得在該土地增加改良物，又經保留徵收之土地，該管縣市政府應禁止妨礙徵收之使用。」內政部71年4月9日台內地字第73747號函釋有明文。本件三重市○○○○號道路，縣府早於59年間即已將原告之土地規劃入道路用地，則於61、62年間建商以該土地申請建照、使用執照時縣府本即應為禁建之處分，以避免人民買受居住後旋即遭徵收而受極大之不利益，乃縣府不以此圖，恁憑建商申請並一一核發建照、使用執照，迄原告等以一生之積蓄買受上開不動產後，縣府竟旋即於1、2年後之64年間公告原告等安身立命之處所為計劃道路用地，而縣府只願以公告現值加計部分成數補償，然該等補償費未及市價之4分之1，供原告修繕被拆除後之房屋尚為不足，遑論其餘損害！甚有住戶因遭徵收致原房屋土地已成崎零地或不堪居住，原告既信賴國家之依法行政認建商既擁有國家合法之使用、建築執照而買受不動產，而縣府復未依法將已列入計劃道路之用地駁回建商之申請反更發給執照，致人民買受未幾旋即面臨拆除之命運，焉有此等依法之行政？依行政程序法第八條暨行政法學信賴保護原則，原處分顯非適法。
⒋原徵收違反比例原則：
⑴按「行政行為應依下列原則為之：採取之方法應有助
於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所明文，為憲法及行政法上所謂之比例原則，次按「徵收土地須為興辦公共事業而有徵收土地之必要時始得為之。此在當時有效之土地徵收法第一條有明文規定。原告（私立中學）因核款支絀呈請徵收土地、開闢菜場，藉收租息，以裕經費，是其目的顯屬牟利，而非興辦公共事業，即無徵收之必要。」復為最高行政法院36年判字第34號判例意旨所明示。
⑵查本件三重市○○○○號道路用地依地籍圖暨台北縣議會
第三審查會78年6月14日勘查報告可知，於預定之該條道路左近並與之平行處已有一近10公尺寬之合法巷道存在，而該計劃道路則係起自三重市○○段○○○號自強路高速公路涵洞口附近，並採斜灣型延伸至507號附近，雖該道路改為12米寬，惟其所通過之地乃有上百戶地上物，而該地上物均為合法建物及順地勢秩序分割完整持分分明之土地，該道路復未配合原有各人持分土地、地勢及房屋之完配，一旦遭該斜灣型道路計劃開闢，將造成該計劃道路兩旁之地、房屋瞬成畸型、更無法重建，造成上百戶居民嚴重損失，實縣府原可利用既有之道路，顯該徵收土地之行為並未能達到預定之行政目的（適合性原則）、更未選擇對人民損害最小之手段（必要性原則），其行為之手段與行政之目的更未成比例（狹義比例原則）。
⑶被告拒提出本件都市計畫變更相關資料，依法應認原告主張為真正：
①按「左列文書當事人有提出之義務：該當事人於訴
訟程序中曾經引用者。．．．就與本件訴訟關係有關之事項所作者。」「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該機關為當事人時，並有提出之義務。」「當事人無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實。」行政訴訟法第163條第1、4款、第164條第1項、第165條第1項定有明文。
②被告強調本件都市計畫變更之發佈實施程序均屬合法
，並說明其都市計畫乃歷經台北縣都市計畫委員會第38次、53次、61次會審竣，暨經省都委會第38、64、94次會審竣報經省府核定。 嗣鈞院 屢次命被告提出上開有關本件都市計畫變更之各項會議資料，惟被告雖具狀提呈縣都委會、省都委會之會議紀錄，然並不齊全，欠缺前述被告所提及之縣都會第53次、61次會議紀錄。鈞院就此再質問被告台北縣政府，被告先稱將再調取資料，後又稱已逾保存年限難以提出。然被告就時間早於縣都委會第53次會（61年2月7日）、第61次會（63年4月18日）之縣都委會第51次會（60年6月8日）、省都委會第38次會（60年11月24日）等均得提出（參台北縣政府93年10月20日北府城規字第0930688556號函所附會議資料），反時間在後之縣都委會第53次、第61次會議紀錄，竟已逾保存期間銷毀，實與常理有違，被告顯有故為隱匿而拒絕提出之情。③被告就其於訴訟程序中所引用、並就本件訴訟有關係
至都市計畫之變更是否具適法必要性之縣都委會第53、61次會議紀錄，依法有提出之義務且亦業經鈞院命提出，惟被告卻故為隱匿拒絕提出。
④而就該被告已提出之各項縣都委會、省都委會開會議
紀錄觀之，亦始終未見任何文字闡述說明究有何公益之需必須拆除上百戶民宅，分明開闢該道路之俾益不大，且有其他對人民損害較小之替代方案，何以被告竟均無視而執意為之？何以台北縣都市計畫委員會於78年12月18日第179次會審議時就系爭都市計畫變更係以「7─21號道路變更乙項因無其他替代性道路，不予討論」草率帶過，於此同時同區域左近之「文中四」預定地卻是決議「文中四（原44年都市計畫為住宅區部分）變更乙項，現有合法房屋密集、拆遷不易，建請將合法房屋部分從優考量變更為住宅區」！抑有進者，倘果為交通公眾利益所必需，何以該7─21號道路自64年三重市變更都市計畫發布實施，迄今歷時近30年始即將動工開闢，顯然系爭7─21號道路之開闢規劃實無公眾交通之實際需要而欠缺必要性，且如前所述顯違反行政法上之比例原則而非適法。
⑷本件都市計畫變更除違反前述都市計畫法第43條、第44
條規定，尚違行政程序法第7條及憲法所定之比例原則。又其後依此都市計畫變更所為之徵收、拆除，亦非適法，其理更明。
⒌原告等有依法買回土地之買回權：
按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回土地：徵收補償發給竣屆滿1年，未依徵收計劃開始使用者。未依核准徵收原定興辦事業使用者。市、縣地政機關接受聲請後經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月繳清原受領之徵收價額，經通知逾期視為放棄收回權。」土地法第219條定有明文，另「土地法219條規定，徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」行政法院57年判字第416號復有明文；78年間即已為徵收公告，又徵收補償早已於81年間即已提存，惟縣府迄89年始著手使用土地，顯已逾前開土地法219條1年內未開始使用之規定，原告自得依法以原受領之徵收償額，於市、縣地政機關通知後6個月內繳清即可買回，原告既依法享有買回權，則其拆除之處分顯非適法。
⒍原告所有座落於台北縣三重市○○段等地號之土地暨建物
（即範圍涵括三重市○○路○段○○○巷及自強路3段112號至120號）均為依44年都市計劃，而由原告等於61年前後向建商合法買受並領有建築執照、使用執照之合法建物；嗣於64年間，因台北縣三重市○○○○號道路開闢故始變更都市計劃將原告所有之前開土地規劃為道路預定地。64年變更都市計劃時，原告等所有建物早已合法存在。
⒎計畫變更發布違反都市計畫法：
⑴按「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀
及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」「道路系統、停車場及加油站應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者應避免穿越都市區中心。」都市計畫法第43條、第44條定有明文。主管機關於規劃或變更都市計畫公共施設用地時應審酌土地使用、人口、交通之現狀，且公路應避穿越市區中心。
⑵原告等所有建物於61、62年興建完成時，均為依44年發
布之都市計劃建於住宅區內之合法建物，縱於59年間台北縣政府欲規劃擴大7─21號道路範圍時，原告等所有建物尚未完成，惟在64年發布都市計劃變更前原告等所有合法建物已然存在，而台北縣政府自承都市計畫變更係「歷經本縣都委會60年6月8日第51次會、61年2月7日第53會、63年4月18日第61次會審竣」，此時原告等所有建物已建成多時，何以縣府竟能無其存在，而以不實、非現狀之圖說來審定，台北縣政府都委會顯有重大疏失。
⑶事後省都委員竟又未詳查本土地使用現況而以第38、64
與94次會審竣報經省府64年3月13日府建四字第20052號函核定後於64年12月31日發布實施，更是違法之至。
⑷上開64年都市計畫變更發布後，台北縣政府遲至78年始
公告徵收，而都市計畫每3或5年應通盤檢討1次，因此自64年至78年長達13之期間內，至少應歷2次都市計畫通盤檢討，縣府都委會、省府都委會於通盤檢討時何以又未重新調查土地使用現狀，考量是否應再作變更、回復原狀，而任令道路預定地穿越上百戶居民居住之合法建物，令人匪夷所思。
⑸自被告提出之64年三重都市計畫案圖三與圖四，本件都市計畫確有違法：
查原告起訴確認系爭都市計畫變更顯有違法其理由之一者，乃以被告於64年間變更都市計畫時，原告等之建物早已合法存在於現有土地，乃被告未依都市計畫法第43、44條所定之：公路通過實施都市計畫區域應避免穿越都市區中心等規定，審酌原已有三和路160巷之道路可以利用之情竟選擇穿越百戶民宅之方式為之，而認該64年都市計畫變更之發布顯有違法；而被告除提出若干都委會之檢討會議表示該案確經合法檢討外，尚93年11月17日庭訊時提出「圖一至圖四」四張地圖，表示「160巷無法連接主要道路無法替代7─21號道路功能」及「64年發布之計畫已避開既有合法建規劃道路」云云以為系爭都市計畫合法之答辯，然查：①細繹「64年發布實施之變更（含擴大）三重都市計畫案圖」可知，圖上就原告等之建物位置之表示全為空地，乃被告竟據此圖以為都市計畫變更之判斷基礙，進而以已「避開既有合法建物規劃道路」之理由變更該都市計劃，顯該都市計畫之變更即有因誤引錯誤圖表致將規劃中之道路上有百戶合法建物之事實誤當成全為空地導致判斷錯誤之嚴重違法！矧被告以92年12月8日及93年10月20日兩次函所提出之系爭計畫檢討會議記錄，其有針對「道路通過百戶民宅」之問題討論之會議者均係64年計劃變更發布以後（如78年12月19日之會議），而於64年都市計畫變更發布前之討論則均無就「道路通過百戶民宅」之問題有何具體檢討，是本件之都市計畫即顯有因誤引圖表而錯誤判斷之違法。②另被告所引之7─21號道路未拆除前現況圖表示：「因160巷兩建物間約5米，未達消防法規6樓以上未達10樓之建物應有6公尺路寬之規定」云云以為160巷無法替代7─21號道路功能之主張，然查系爭
160巷之民宅均為4樓以下之公寓，則被告以「6樓以上10樓以下建物應有6米道路」之消防法規為辯已有郢書燕說之誤，再160巷之路寬為10米而非5米，不僅符合法規，更與計畫中之7─21號道路12米寬度相差未幾，倘有2米路寬差之考量，僅需徵收道路一側及部分民房之前院即可為之（如台北市政府於88年間為興辦中山、南京東路1段、新生北路1段及長安抽水站引水出口排水幹線工程而徵收民宅民地，即採取僅徵收新生北路1段延路1樓住戶前院之方式為之），被告顯又有將10米寬之道路誤判為5米及誤將4樓以下公寓判斷為六樓以上10樓以下建物之錯誤，顯被告本件都市計畫變更違法明甚。⒏原告訴願範圍涵括不服「三重都市計畫變更」「徵收」
「拆除」等部分，因原告等所有土地、建物業遭強制徵收、拆除完畢，原告本於情事變更而變更聲明，於法並無不合：
⑴按原告等於61、62年間向建商買受系爭合法房地，詎該
原畫為住宅區之區域竟於64年間變更畫定為道路預定地，78年4月26日台北縣政府又公告徵收土地，爾後原告等多年來即不斷以異議書、陳情書向台北縣政府、省政府提出異議、陳情，請求修改該「三重都市計畫變更」並撤銷「徵收」「拆除」之處分。惟多年異議、陳情均未獲置理，迄90年間原告等再具訴願陳情書，台北縣政府以原告提起訴願處理。
⑵原告等多年來所為主張其範圍實涵括應撤銷「三重都市
計畫變更」「徵收」「拆除」等行政處分，其行政處分分別如下：
①都市計畫變更部分：
台灣省政府64年3月13日府建四字第20052號函核定。
台北縣政府64年12月31日發布實施之三重都市計畫變更。
②徵收處分部分：
台灣省政府77年8月16日77府地四字第76779號函徵收處分。
台灣省政府78年3月15日78八府地四字第32018號函徵收處分。
台北縣政府78年4月26日北府地四字第260271號徵收公告。
台灣省政府81年11月27日81府地二字第178123號函更正徵收處分。
台北縣政府81年12月9日81北府地四字第4135553號更正徵收公告。
③拆除處分部分：
台北縣政府89年11月2日89北府工新字第345399號函。因原告等所有合法建物業經台北縣政府違法強制拆除完畢，致本件訴訟標的之行政處分已因執行完畢而消滅。原告基於情事變更，依法變更訴之聲明為確認都市計畫變更、徵收、拆除之行政處分違法，於法並無不合。
⑶倘鈞院認原告原訴願範圍僅限於徵收、拆除部分，都市
計畫變更不包括在內。則原告事後因情事變更而「追加」確認三重都市計畫變更為違法，依行政訴訟法第111條第3項所定「有左列情形者，訴之變更或追加應予准許：三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」之明文，亦為適法。
⒐系爭7─21號道路係於「變更三重都市計畫」中所劃設，
此種都市計畫之個別變更乃主管機關公法上之單方行為，原告等得對之提起訴願、行政訴訟：
⑴按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，
如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨」又「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」司法院釋字第156號解釋文及理由書闡述甚明。
⑵被告台北縣政府稱「三重都市計畫是於44年制定，59年
間本府配合都市發展政策，委託前省府公共工程局辦理規劃，重行修訂並擴大三重原有都市計畫範圍，是為「變更（含擴大）三重都市計畫」案。系爭7─21號道路即於該「變更（含擴大）三重都市計畫」案中所劃設。⑶本案乃個別之都市計畫變更，為台北縣政府單方之行政
行為，且直接限制一定區域內人民之權利、利益，致原告等花費畢生積蓄所購置之安身之所付之一炬。揆諸司法院釋字第156號解釋文，原告等自有權對此變更都市計畫之單方行政行為提起訴願或行政訴訟。此與擬訂都市計畫機關五年定期通盤檢討之變更不同，被告抗辯原告不得對本案都市計畫變更，提起行政訴訟，實為誤解，委不足採。
⒑依司法院釋字第156號解釋文，原告有權就變更原○住○區○道路預定地之變更都市計畫提起行政訴訟：
⑴按「主管機關變更都市計畫，係公法上單方行政行為，
如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」司法院釋字第156號解釋文所揭示，且此「解釋文」有補充法律之效力，「解釋理由書」則無該項效力，亦即解釋文範圍以外之說明不生法定解釋之效力。審酌得否提起訴願或行政訴訟，應以上開釋字第156號解釋之解釋文本身所揭示「變更都市計畫」「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」「因而致特定人或得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者」為要件。
⑵查被告台北縣政府為開闢三重市○○○○號道路而將原告
所有原於44年都市計畫中劃為住宅區之土地規劃變更為道路預定地，致坐落該道路預定地上之原告等所有合法建物頓時面臨拆除命運，原告等花費畢生心血購置之土地、合法建物毀於一旦。該變更都市計劃之行政處分顯然直接限制該道路預定地劃經一定範圍內居民之權利，且因而致居住該區域內特定人（即原告等）之財產權遭受損害，原告等自得對該都市計畫變更提起行政訴訟。⑶最高行政法院於91年判字第2098號判決採相同見解而明
白闡示：「．．．主管機關固得依都市計畫法第26條但書規定，對於擬定之計畫作通盤檢討，並為必要之變更，在未經公告實施前，固屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，但一經公告實施，既有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分。」。
⑷都市計畫無論係通盤檢討變更或個案變更，均對所有權
人之權利義務產生直接影響，應認均具行政處分之性質而得對之提起訴願、行政訴訟以資救濟。查本件三重市都市計畫變更本即局部之都市計畫變更，而得對之提起行政爭訟。被告強加附會其具通盤檢討性質，實乃模糊焦點，意圖掩蓋該七等二十一號道路之開闢實不具必要合法性之事實。退萬步言，縱認本件三重市都市計畫變更具通盤檢討性質，惟參照前揭大法官釋字第156號解釋文及最高行政法院91年判字第2098號判決意旨，都市計畫通盤檢討仍為公法上單方行為之行政處分，亦得對之提起行政爭訟以求救濟，原告就該都市計畫變更提起行政訴訟，亦為適法。
⒒綜上所述，三重市變更都市計畫規劃開闢7─21號道路實為違法，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
內政部之答辯：
⒈按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土
地法第208條第2款所明定。又都市計畫法第48條規定，經該法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。台北縣三重市公所為辦理都市計畫7─21號東段道路工程需要，申請徵收台北縣三重市○○段○○○號等49筆土地，合計面積0.3973公頃，並一併徵收其土地改良物，前經台灣省政府77年8月16日77府地四字第76779號函及78年3月15日78府地四字第32018號函核准徵收，本案土地經都市○○○○道路用地，使用限制為道路，嗣台北縣政府以78年4月26日78北府地四字第260271號公告徵收（公告期間自78年4月27日至78年5月26日），並以78年5月15日78北府地四字第141311號函通知各所有權人於78年6月5日領取地價補償費及地上物補償費，未領補償費者業依法辦理提存完畢，完成徵收補償法定程序，於法尚無不合。
⒉原告指稱其所有土地劃入7─21號道路預定地，政府未為
禁建，違反信賴保護原則乙節，查本案7─21號道路預定地依徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書所載「編定分區使用類別為『道路預定地』、都市計畫發布日期為『原計畫44年11月1日，擴大及變更草案61年6月10日，實施64年12月31日』」，依台北縣政府89年11月27日89北府城規字第324719號函以「44年發布之三重原都市計畫時部分係住宅區，於民國59年間由本府委託前臺灣省公共工程局辦理之三重都市計畫修訂（含擴大）案時重新整體規劃，該修訂都市計畫並於民國64年間發布實施。復查當時除擴大部分辦理禁建外，原有都市計畫範圍並未辦理禁建，乃有都市計畫發布實施後，合法房屋係建築於公共設施保留地情形」，惟本案土地係屬都市○○○道路預定用地，依都市計畫法第48條規定徵收，於法並無不合。至原有都市計畫範圍並未辦理禁建，致有房屋建築於公共設施保留地情形，係屬都市計畫規劃之另一事件。
⒊原告訴以計畫道路通過土地上均為合法建物，顯未選擇對
人民損害最小之手段，本徵收案違反比例原則乙節，按都市計畫之規劃，係依據現在及既往之狀況，考慮未來發展需要及儘量避免損害人民權益整體考量訂定，又都市計畫之擬定、變更，係依都市計畫法所定程序為之，而其程序都市計畫法第2章已有明文。復依都市計畫法第26條前段規定，都市計畫既經發布實施，不得隨意變更之，原告等未於台北縣政府辦理變更三重都市計畫第一次通盤檢討公告公開展覽草案期間（73年11月13日起30日）依法提出供規劃審議參考，而三重都市計畫第一次通盤檢討已於80年11月間發布實施，系爭土地既屬三重市公所為辦理都市計畫7─21號東段道路工程範圍內所需用之土地，依法徵收，於法尚無不合。
⒋另訴以符合申請收回被徵收土地乙節，查「私有土地經徵
收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地．．．」，系爭土地是否符合收回要件，核屬另一事件。
⒌綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
台北縣政府之答辯：
⒈三重都市計畫係於44年制定，59年間被告配合都市發展政
策，委託前省府公共工程局辦理規劃，重行修訂並擴大三重原有都市計畫範圍，遞經縣、省都市計畫委員會審議、公開展覽、核定等法定程序，全案迄64年間發布實施，是為「變更（含擴大）三重都市計畫」案。系爭7─21號道路即於該「變更（含擴大）三重都市計畫」案中所劃設。
依據前述原44年及64年都市計畫圖比對顯示，該道路用地於原44年都市計畫多屬住宅區。嗣因被告辦理前述「變更（含擴大）三重都市計畫」案自擬定至發布實施歷時5年逾，期間原有都市計畫區部份並未辦理禁建（即依法原住宅區部分可發展建築），致都市計畫發布實施後，道路用地範圍內座落密集合法建築之情形。
⒉按司法院釋字第156號解釋、行政院58年2月22日台58訴字
第1530號令略以：「查地方政府因實施都市計畫依據地方實際情況及需要所為都市計畫之擬定及變更．．．關於該項計畫之擬定或變更則不得以之為訴願標的，依訴願程序提起訴願」，及內政部69年12月8日台69訴14143號函略以：「都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所做必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官會議議決釋字一五六號解釋文所稱『自應許其提起行政訴願』之列」。
⒊系爭7─21號道路係於「變更（含擴大）三重都市計畫」
案中所劃設，關於該「變更（含擴大）三重都市計畫」案之規劃過程，被告前以92年11月19日北府城規字第0920694256號函檢送答辯狀致鈞院有案（ 諒達 ）。該都市計畫經規劃完竣後，提由台北縣都市計畫委員會60年6月8日第51次會就擴大都市計畫部分先行審決，報經前臺灣省都市計畫委員會60年11月24日第38次會審查，結論略為：「本案經查該擴大都市計畫與原都市計畫之修訂部分關係密切，在修訂計畫未呈省前難以配合審議，應請臺北縣政府併修訂計畫案呈省核辦」。本案退回被告後，復經台北縣都市計畫委員會61年2月7日第53次會審議後，再呈前省臺灣省都市計畫委員會62年1月30日第64次會及第94次會審竣後，報奉前臺灣省政府64年3月13日府建四字第20052號函核定，全案於64年12月31日起發布實施。因本計畫道路之需地機關係三重市公所，爰由該公所於78年間依法辦理徵收，土地皆於81年間完成法定徵收移轉程序，其一併徵收之地上建築物拆遷補償費，亦於81年2月19日辦理提存完畢，三重市公所嗣後以91年9月13日北縣重工字第0910043143號公告自同年9月23日起拆除，上述過程均依法辦理並無違失。
⒋經查前述「變更（含擴大）三重都市計畫」案同時兼具都
市計畫之擬定及通盤檢討性質，並非依都市計畫法第27條第一項各款辦理之個案變更都市計畫案，原告所稱略以：
「本案乃個別之都市計畫變更」乙節實為誤解，此司法院釋字第156號解釋文理由書略以：「此項都市計畫之個案變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定都市計畫機關依規定5年定期通盤檢討所做必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同」所述甚明，故不應提起本件行政訴訟。
⒌另原告變更聲明狀內有關本案都市計畫變更發布違反都市
計畫法之相關陳訴部分，蓋因都市計畫係屬地方性事務，此都市計畫法第3條略以：「．．．都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通．．．等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃」有明文闡述，是以都市計畫自當配合當地之特性予以規劃或變更。
有關原告引用都市計畫法第43、44條，指稱略以：「於規劃或變更都市計畫公共設施用地時應審酌土地使用、人口、交通之現狀，且公路應避穿越市區中心」乙節實為誤解該條文原意，查上開條文所稱「公路○○○區○○道路，並非系爭道路所屬之市區道路，且該條文僅係原則性規範，實施都市計畫自應視實際情況予以調整。退步言，倘都市○○區○○○○○道路，則如何「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉○街有計畫之均衡發展」（都市計畫法第1條所明定），並保障都市居民諸如消防、交通等之安全無虞。
⒍有關原告所稱「原告等所有建物已建成多時，何以縣府竟
能無其存在，而以不實、非現狀之圖說來審定．．」乙節，經查被告辦理前述「變更（含擴大）三重都市計畫」案自擬定至發布實施歷時5年餘（59年至64年間），期間原有都市計畫區部分並未辦理禁建（即依法原住宅區部分可發照建築），致造成本案都市計畫發布實施後，道路用地內座落合法建築之情形。按都市計畫法第8條規定「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之」，前述「變更（含擴大）三重都市計畫」案均依法辦理測量規劃、審議、公展、核定及發布實施等，故全案辦理過程一切合法並無違失。
⒎另自上開「變更（含擴大）三重都市計畫」案於64年12月
31日發布實施後，被告陸續辦理「變更三重都市計畫公共設施（通盤檢討）案」、「變更三重都市計畫（第一期公共設施保留地專案通檢討）案」及「變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）案」，分別自75年12月29日、79年11月28日及80年11月11日起發布實施在案，故被告均持續依法辦理三重都市計畫區之通盤檢討，並無原告所陳無辦理通盤檢討之情事。且於上開各通盤檢討案辦理期間，除「變更（含擴大）三重都市計畫」案有 李萬生 等三人陳情略以：「為本市『文中四』南側12─21─Ⅶ預定道路貫穿民等百餘戶之樓房．．．呈請利用該住宅區內原有之六米道路，而免拆除民等樓房」，案經前臺灣省都市計畫委員會審議決議：「維持所呈計畫」，即該陳情意見未經都市計畫委員會採納外，嗣後本府於辦理「變更三重都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案」時，亦有戊○○等人陳情略以：「依原計畫道路（Ⅶ─21）拆除許多樓房，造成住戶極大損失．．．」，建議略以：「利用既有巷道（160巷）在巷尾做小彎銜接原計畫道路．．．」，惟該陳情案亦經台北縣都市計畫委員會78年12月18日第179次會審議決議：「7─21號道路變更乙項因無其他替代性道路，為顧及地方交通需要，不予討論」，並經前臺灣省都市計畫委員會79年1月10日第378次會審議決議：「未便採納」在案。本案多年來相關土地所有權人之陳情意見，被告於辦理通盤檢討期間，均依法提請各級都市計畫委員會予以參考審議，非原告所稱陳情均置之不理，惟經各級都市計畫委員會綜合考量後不予採納。
⒏綜上所陳，原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、本件被告台北縣政府代表人於訴訟繫屬中由 蘇貞昌 變更為子○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、關於甲○○、乙○○（ 李煙君 之繼承人）、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、壬○○、丙○○訴請確認前台灣省政府77年8月16日77府地四字第76779號暨78年3月15日78府地四字第32018號函准徵收、台北縣政府78年4月26日北府地四字第260271號公告徵收之行政處分違法部分：
按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第208條第2款所規定。本件需用土地人台北縣三重市公所為辦理都市計畫7─21號東段道路工程，需用台北縣三重市○○段○○○號等49筆土地，業於64年間，因台北縣都市計畫通盤檢討案通過，此為原告起訴狀所是認（見原告於91年6月19日起訴狀第2頁倒數第3行所載）並經前台灣省政府64年
3月13日府建四字第20052號函核定台北縣政府於64年12月31日發布實施三重市都市計畫變更，及經內政部准予備查在案，此有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附台灣省政府卷可稽。按都市計劃之規劃，係依據現在及既往之狀況，考慮未來發展需要整體考量訂定，依都市計畫法第26條前段規定，都市計畫既經發布實施，不得隨意變更之，本部分原告等亦未合於台北縣政府辦理變更三重都市計畫第一次通盤檢討公告公開展覽草案期間（73年11月13日起30日）提出異議，三重都市計畫第一次通盤檢討已於80年
11月間發布實施，業經台北縣政府91年3月19日北府地用字第0910080961號函說明在卷，原告等於法定期間既未提起撤銷該都市計畫之行政救濟，則上開工程即屬符合首揭土地法規定，從而，台灣省政府以77年8月16日77府地四字第76779號函核准徵收及78年3月15日78府地四字第32018號函一併徵收其地上物，並分別經行政院77年9月7日台（77）內地字第633159號及78年3月30日台（78）內地字第687607號函備查，於法並無不合，原告訴請確認為違法之行政處分為無理由。至於本案7─21號道路預定地，於44年發布之三重原都市計畫時部分係住宅區，59年間辦理重新整體規劃，修訂都市計畫於64年間發布實施，僅就擴大部分辦理禁建，原有都市計畫範圍並未辦理禁建，致有房屋建築於公共設施保留地情形，係屬有關機關處理禁建有無缺失之問題，合併敍明。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請判決確認上開行政處分為違法，為無理由，應予駁回。
三、關於原告辛○○起訴部分：查原告辛○○並非系爭被徵收之土地及地上建物之所有權人，乃係受所有權人即其子陳中和之託起訴等情，業據原告辛○○在起訴狀中陳述綦詳，查原告辛○○對系爭被徵收之標的物，既無所有權人，則其自為原告，即屬當事人不適格，至於其子委任其起訴，依法仍應以其子陳中和之名義起訴，伊僅能為訴訟代理人，本件辛○○以自己名義起訴，顯有當事人不適格之違法，應以顯無理由判決駁回之。至於原告丙○○部分，因其係被徵收之土地及地上建物所有權人 石榮華 之子，石榮華業於87年11月21日死亡，有原告丙○○提出之戶籍謄本在卷可證，則丙○○自屬適格之當事人，合併敍明。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年1月25日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官黃秋鴻法官林金本上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年1月25日
書記官簡信滇