裁判字號：最高行政法院89年判字第2548號判決
裁判日期：民國89年08月17日
裁判案由：建築法
最高行政法院判決八十八年度訴字第二五四八號
原告麗之有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十八年三月四日台八八內訴字第八八○二○九○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係台北縣中和市○○街○○○號一樓及地下一樓建築物之承租人，該建築物之使用執照原核准用途一樓為店舖、地下一樓為自用儲藏室。經被告聯合查報小組於民國八十七年四月九日前往檢查，發現原告未經申請核准領得變更使用執照，在上開建築物違規經營電玩業，被告乃以八十七年五月十八日北府工使字第一四四八六一號函處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元，並通知應即停止使用或恢復原核准使用。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」鈞院三十九年判字第二號判例著有明文。又鈞院七十一年判字第八一一號判決亦認：「行政裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定，仍不失為違法。」本件被告指稱原告「未經許可擅自變更使用經營電玩業」，無非以原告於系爭房屋店內擺設有電動玩具機台為憑，惟綜覽全卷並未有積極證據足以證明原告曾違規經營電玩業，其雖於系爭房屋擺有電動玩具機台，惟原告自八十六年五月成立以降，即以「（一）日用品百貨、文具用品、玩具、小五金之買賣業務（賭博性色情性電動玩具除外）（玩具槍除外）。（二）食品、雜貨、罐頭、飲料、茶葉、西點糕餅之買賣業務。（三）前各項產品之進出口貿易業務。（四）代理國內外廠商前各項產品之經銷、投標、報價業務。」為營業項目。期間原告均係依營業項目所載合法正當經營平價超市百貨賣場，而依上開營業項目第一項所載「玩具之買賣業務」（賭博性色情性電動玩具除外）之反面解釋，原告自得經營除賭博性、色情性電動玩具外之一切益智性或其他種類電動玩具之販賣業務，此為當然之解釋。原告依此而擺設於系爭房屋中之電動玩具機台係純屬供陳列展示以供販售用途，絕非供人把玩謀利亦無其他不法圖謀。查原告平日皆係規規矩矩正派經營，從未涉及非法經營電玩業或其他不法情事。否則管區警員、當地里長及中和市公所焉有不知之理而不聞不問，放任原告違法亂紀。再者有關電動玩具機台之買賣部分，均有貨物單據可稽，其非屬原告所營之主要業務而僅占少部分業務量，仍係以超市經營為主，故尚難以八十七年四月九日查報當日現場查獲之電動玩具機台遽認原告有擅自變更使用違規經營電玩之情事。二、次查，原告係以經營平價超市為主要業務，其賣場面積共達四十坪，而擺設於店內供展示用之電動玩具機台僅占賣場面積中之四坪左右，占全部賣場面積之比例甚微，此有現場可資佐證。由原告賣場之設置情形觀之，係主要供超市經營，而非電玩遊樂場殊為瞭然。詎被告之查報人員竟完全無視廣大超市陳列賣場存在之事實，而將僅占賣場小部分供陳列展示用之電動玩具機台恣意曲解誣賴原告為違法經營電玩業。按被告為處分時，有意或疏忽為斟酌之事實或重要觀點，此舉顯然違反「禁止恣意原則」及「經驗法則」及證據法則等基本原則。查報人員錯誤認定在先，復以被告亦未經詳查於後，即逕認原告未經許可擅自變更使用經營電玩業，片面採信查報人員之檢查紀錄表，故為曲解事實真相，以迴護查報人員之違法錯誤處分，殊嫌速斷，顯有違誤。三、再查，原告所經營之超市賣場均採開放式陳列貨物，由消費顧客自行挑選架上商品後，再至櫃檯結帳，根本毋庸再由原告派員隨同解說介紹服務，至所陳列展示之電動玩具機台亦採如是方式，由顧客自行參觀後，如有意購買者，則會進一步洽詢櫃檯，根本無需由人陪同解說，被告認定事實洵屬誤解，委實不當。四、原行政處分具違法情事，綜前所陳，被告對事實認定顯有錯誤，其非但對事實認定調查不明確，且事實認定未憑證據及未盡調查事實、證據之能事。此由上開房屋所有權人 蔡吳素珍 曾向台灣省政府提起第一次訴願，由該府以八十七年八月二十七日八七府訴二字第一六二八五號訴願決定將被告處分撤銷理由「原處分機關就訴願人之違規事證並未檢齊相關事證以證明訴願人確有違規事實，且就訴願理由所指摘亦未詳予答辯」及證諸鈞院七十二年判字第三○七號判決謂：「事實認定錯誤，或事實認定尚待斟酌，遽行適用法規，屬適用法規顯有錯誤，為再審事由之一。」即可知原處分違法，嚴重侵害原告權益。五、原處分及斷電處分違反比例原則：查原告之營業，並無被告所指違規情節，即無課以罰鍰及斷電必要。退一步言，有無罰鍰及斷電之必要，亦應依客觀情事以為認定，不容任意率斷（禁止恣意原則）且應為全盤而詳細之衡量（應予衡量原則），被告既未舉出必要斷電之確切理由（強制說明理由原則）且在眾多行政手段上，被告未以溫和手段（最小侵害原則）為之，其所採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，全然未顧及上開房屋所有權人蔡吳素珍向台灣省政府提起第二次訴願，由該府八十八年一月二十六日八七府訴二字第一四四五一六號訴願決定再次將被告處分撤銷理由「本件訴願人之違規情事究為累犯或第一次查獲取締告發，依卷附資料無從判定，原處分機關依法裁處訴願人（又為出租人）最高額之罰鍰，有否違背比例原則？不無斟酌之處。」及原告超市大型冰櫃存放大量冷凍食品等物，遽以課處最高額三十萬元之罰鍰及實施斷電，至今均不准原告復電申請，造成原告一年來蒙受財產上重大損失，此舉無異違反比例原則，侵害原告權益甚鉅，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按建築法第七十三條後段規定：「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第九十條第一項規定「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。．．．不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」另依都市計畫法台灣省施行細則第十六條第十款規定，住宅區不得為遊藝場使用。二、卷查本案建築物領有台北縣政府工務局核發七八使字第一七九○號使用執照，其土地使用分區編定為住宅區，原核准用途一樓為店舖、地下一樓為自用儲藏室，前經被告所屬聯合查報小組於八十七年四月九日聯合稽查系爭建築物未經許可即擅自變更使用為電子遊藝場業。依都市計畫法台灣省施行細則第十六條規定，遊藝場不得於住宅區設立。另原告因違反公司法案件，不服台灣板橋地方法院八十七年度易字第三三一三號第一審判決提起上訴，經台灣高等法院刑事判決上訴駁回。其違規事實明確，洵堪認定，被告乃依違反建築法第七十三條後段及第九十條第一項規定處建築物使用人三十萬元罰鍰。另查建築法第九十條第一項規定，並無明文處分機關應盡通知建築物所有權人或使用人先行改善或公示送達之義務後始能執行罰鍰處分，是本案被告所為之處分，依法並無不符。三、鑒於非法電玩對社會風氣素有不良影響，基於保護未成年青少年身心發展，避免深夜不歸，留連非法電玩場所，為維護社會秩序及善良風俗，以及維護縣民安全、安寧的生活環境之立場，在經過縝密之調查分析後，決定將「電子遊藝場管理」列為重大縣政工作，並於八十七年三月十日召記者會對外宣告「本縣電子遊藝場業管理方案」為「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締之作為，同時進行多項前置宣導措施（包括於八十七年三月十三日寄發「敬告合法業者函」三十封，要求合法業者嚴予自律、同月十八日寄發「敬告屋主函」四百八十五封，呼籲房屋所有權人儘速排除將自有房屋供人非法使用、同月二十五日寄發「勸導同學函」五十二萬封，請本縣各國中、小學學生勿涉足電玩場所）；在經過近一個月的宣導期後，自同年四月一日起展開「清剿非法」之取締行動。至今已迫使非法電玩關門結束營業，但其暴利仍使不肖業者轉往超商書店、一般商號合作，以化整為零，寄台方式營業，使得非法電玩又有死灰復燃跡象，商家知法犯法，心存僥倖，試探被告執行公權力之決心與能力，基於上述因由，被告採最重罰鍰並無違誤。四、至於原告主張僅係初犯，對之處以最高罰鍰，有違比例原則乙節，被告由八十七年七月至十二月查察非法電玩店之統計數據分析，非法電玩在被告強勢宣導大力掃蕩下，「專營店」幾已消滅殆盡，惟「寄台店」卻有成長趨勢（且寄台店甚至占總查獲家數近七成數），被告為遏止此一亂象，故對於無視被告宣導苦心與取締之決心仍違法兼營電玩之商家，亦決定要貫徹執行嚴格取締，商家不思善盡對青少年身心健康有共同維護之責，卻仍以超商為掩護，附設多台電玩放任多位客人沉迷其間，其對社會之危害，被告依違反建築法從重予以裁罰實猶不足昭炯戒，請求判決駁回原告之訴等語。
理由按建築法第七十三條後段規定：「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第九十條第一項規定：「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」同條第二項規定：「前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」本件原告係台北縣中和市○○街○○○號一樓及地下一樓建築物之承租人，該建築物領有台北縣政府工務局核發七八使字第一七九○號使用執照，其土地使用分區編定為住宅區，原核准用途一樓為店舖、地下一樓為自用儲藏室，經被告所屬聯合查報小組於八十七年四月九日聯合稽查，發現系爭建築物未經許可即擅自變更使用為電子遊藝場業，有上開建築物使用執照存根、八十七年四月九日被告所屬聯合查報小組稽查電子遊藝場業紀錄表、同日建築物公共安全之構造及設備檢查紀錄表等影本附卷可稽，而原告因違規經營電玩業違反公司法案件，復經台灣高等法院八十七年度上易字第七二二二號刑事判決判處罪刑，其違規事實洵堪認定。被告乃以八十七年五月十八日八七北府工使字第一四四八六一號函，以原告違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處以三十萬元罰鍰，並通知應即停止使用或恢復原核准使用。揆諸首揭規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張詳如事實欄之所載。經查被告所屬稽查員 陳義仲 於台灣板橋地方法院檢察署檢察官偵查中證稱：伊前往稽查時，有見客人在現場把玩等語。於台灣高等法院審理上開案件時更結稱有三人在地下室把玩，有一、二人在地面一樓把玩，合計擺設十八台等情。而原告於上開法院審理時並自承十八台電動玩具中有插電者九台，其他不是故障，就是空機台，且有插電者九台中只有一台是新的等語，足認原告確有違規經營電玩業之情事，有上開法院八十七年度上易字第七二二二號刑事判決書影本在卷可參，自得作為認定原告有違反規定將系爭建築物原核准用途一樓為店舖、地下一樓為自用儲藏室擅自變更為電玩業使用之依據。原告主張綜覽全卷並無積極證據足以證明原告有違規經營電玩業，擺設於系爭房屋中之電動玩具機台係純屬供陳列展示以供販售用途，被告之查報人員完全無視廣大超市陳列賣場存在之事實，而將僅占賣場小部分（四坪左右）供陳列展示用之電動玩具機台恣意曲解誣賴為違法經營電玩業，顯然違反「禁止恣意原則」及「經驗法則」及證據法則等基本原則云云，殊不足採。次查被告鑒於非法電玩對社會風氣素有不良影響，基於保護未成年青少年身心發展，避免深夜不歸，留連非法電玩場所，為維護社會秩序及善良風俗，以及維護縣民安全、安寧的生活環境之立場，決定將「電子遊藝場管理」列為重大縣政工作，並於八十七年三月十日召記者會對外宣告「台北縣電子遊藝場業管理方案」為「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締之作為，同時進行多項前置宣導措施；在經過近一個月的宣導期後，自同年四月一日起展開「清剿非法」之取締行動。至今已迫使非法電玩關門結束營業，但其暴利仍使不肖業者轉往超商書店、一般商號合作，以化整為零，寄台方式營業，使得非法電玩又有死灰復燃跡象，商家知法犯法，心存僥倖，試探被告執行公權力之決心與能力，基於上述因由，被告乃於法定裁量範圍內採最重罰鍰，另依卷附建築物公共安全之構造及設備檢查紀錄表載明執行斷電，經核並無違誤。原告訴稱其僅係初犯，被告裁處最高額之罰鍰及實施斷電，有違比例原則乙節，核無可採。原告起訴意旨，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年八月十七日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官蔡進田法官趙永康法官林清祥法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十九年八月十七日