裁判字號：臺北高等行政法院105年訴更一字第8號判決
裁判日期：民國105年12月27日
裁判案由：都市更新
臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第8號105年12月6日辯論終結原告 練秀蘭
林美英 吳忠勝 王建琼 劉應章 陳桂雲 陳岩川 林 楊寶鳳 陳陽 派 朱芸宣 共同訴訟代理人 蔡志揚 律師被告臺北市政府代表人 柯文哲 （市長）住同上訴訟代理人 張雨新 律師
郭育廷
參加人 林進錚 輔助參加人 譚連穩 上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國103年2月27日台內訴字第1030095904號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103年12月31日判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。本件被告以原處分核准參加人委託亞伯土地開發股份有限公司（下稱亞伯公司），依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，申請自行劃定「臺北市○○區○○段一小段429地號等1筆土地為更新單元」，原告為原處分核准劃定都市更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人，自得以原處分違法損害其等權益為由，提起本件訴訟以資救濟，合先敘明。
（二）本件原告起訴時，原告之一 鄭桂堂 ，於訴訟進行中將房屋及基地所有權移轉予王建琼，茲據王建琼代鄭桂堂承當訴訟（書狀誤載為承受訴訟，見本院卷第334頁），兩造無反對其承當訴訟之表示，依行政訴訟法第110條第1項規定，尚無不可。
二、事實概要：參加人於民國102年9月6日委託亞伯公司，依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，向被告申請自行劃定「臺北市○○區○○段一小段429地號等1筆土地為更新單元」，經被告審查後，以102年10月23日府都新字第10231772800號函（下稱原處分）核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15條規定，自獲准6個月內，擬具該更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核；並應向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟臺北市市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第615號判決駁回（下稱前審訴訟），原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決將前審訴訟廢棄，發回本院更審審理。
三、本件原告主張：
（一）原告為原處分核准劃定都市更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人，參諸司法院釋字第709號解釋意旨，原告具有提起本件行政訴訟之法律上利益。
（二）內政部營建署100年8月11日營署更字第1002913903號書函（下稱營建署100年8月11日書函）已明揭，舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應由建築師、土木技師、結構技師等，經檢測評估後始能得知等語，故被告於未經任何檢測評估下，僅憑使用執照核發或建物登記簿謄本所載建物完成日期來判斷建物是否有耐震上之疑慮或是否足以妨害公共安全，顯屬可議。而參加人所提之健檢項目初步評估，原告認為，本件耐震力評估之評估人員，僅稍事於現場目視察看，未經建築物結構安全鑑定或耐震能力詳細評估，根本不足以判斷最高行政法院發回本件更審所質疑之系爭建築物是否「有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全」情事。
（三）更新單元為更新地區內實際進行都市更新事業之分區，而主管機關依據都市更新條例第11條授權訂定之更新單元劃定基準，當不得逸脫該條例第6條或第7條主管機關得劃定更新地區之事由範疇之外。然被告據以作成原處分之系爭評估標準所列指標規定，並不符合都市更新條例第6條及第7條規定意旨，業已違反法律保留原則，並經監察院、行政院、內政部及司法院大法官意見書予以指摘在案。
（四）依最高行政法院104年度判字第772號判決意旨，被告核准系爭更新單元劃定時，並未赴現場勘查，亦未曾審認參加人於本件訴訟所提系爭更新單元之現場照片，僅徒憑系爭更新單元內建築物及地區環境狀況是否符合系爭評估標準第2條之指標（三）、（九）及（十四）規定之形式標準為審查，自嫌速斷。按此意旨，原處分自應由法院予以撤銷，續由被告踐行行政程序實質調查審認，進而再為准駁決定。
（五）按最高行政法院104年度判字第772號判決意旨，依內政部91年10月9日台內營字第000000000號函釋意旨「除非建築物經認定係屬傾頹或朽壞而有危害公共安全者外，若因地震等天然災害造成之損害建築物，難以援引上開維護構造安全維護之責規定，而以建築法第91條規定處罰之。」而依臺北市政府之說明，921地震後至今，建物仍以黃單列管者原因甚多，故被告以系爭更新單元內臨中坡南路門牌120號至136號房屋為921地震黃單列管，而主張系爭更新單元內房屋有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全，尚難認為有據。
（六）本件參加人稱系爭更新單元為傳統市場已荒廢數十年，為治安死角，更新重建方符合社會利益云云。惟原告目前仍居住於其中，每日仍開門營業做生意，地下停車場每日亦有車輛進出，秩序良好無虞，參加人所述為一樓之攤位管理問題，不應是本案核准都更之要件考量因素。又本件參加人稱，系爭更新單元呈送事業與權利變換計畫時，同意比例已達85%以上，不應罔顧絕大多數所有權人之利益云云。惟本件1樓有111位所有權人，2到4樓有54位所有權人，1樓之所有權人數占比例高達70%，參加人陳述顯然有誤。且本件所有權人僅表達有意願都更，仍未同意本建都更計畫，即被列入同意比例，此有102年11月16日選配說明會會議紀錄、103年4月 楊炎坤 等人聯合陳情聲明書可證。
（七）所謂的公共利益， 吳庚 大法官認為「公益不是整個社群或是其中大部分成員利益的總和，而是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態。」故公共利益，不應是參加人所表達之少數服從多數，而應是「多數尊重少數，並整合少數利益」後的狀態，在民辦都更上，除非有高度客觀急迫之危險，否則應不得單純以多數決機制，強制少數不同意者參與都更，始符合真正之公共利益。
（八）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯：
（一）系爭更新單元內皆為屋齡30年以上之建築物，屋況老舊、環境不佳且多為列管黃單之災損建築，有傾頹或朽壞而妨害公共安全之虞，劃定更新單元應可避免災害發生，此有環境評估檢討表（更被證1）以及其中專業建築師之認證。最高行政法院104年度判字第772號判決雖認為黃單列管不足以推得建築物傾頹或朽壞之虞而足以妨害公共安全之事實，惟被告審核參加人劃定更新單元申請案時，係依參加人申請的指標，並參酌黃單列管的原因作綜合審酌，以判斷本更新單元建物及地區環境狀況是否適於更新。至受列管住戶是否去申請取消黃單列管，並不在被告審查劃定更新單元時評估之事項。本件其更新改建除具有公共利益外，原告亦同享更新環境改善之利益，對原告並無任何權益損害可言，其提起本件行政訴訟即欠缺權利保護必要。
（二）系爭更新單元範圍為完整之計畫街廓，更新單元內共計1棟鋼筋混凝土造之4層樓合法建物，屋齡達30年以上，被告基於公共安全及公共利益，並在符合環境狀況評估標準之綜合考量下，審查參加人所申請之更新單元劃定事宜，合於臺北市都市更新自治條例第15條第1項、第12條規定之更新單元劃定基準，及系爭評估標準第2條規定之指標
（三）、（九）及（十四）規定，原處分並無任何違法或不當。
（三）劃定更新地區係政府考量都市現狀與未來發展目標而劃定之範圍，與本件係民間申請自行劃定更新單元，乃屬二事，並無違反都市更新條例第6條、第7條規定，而牴觸法律保留原則之問題。又另營建署100年8月11日書函並非針對系爭評估標準第2條所列指標（九）為函釋，且系爭評估標準為被告所訂定，營建署並無解釋權限。
（四）被告於系爭評估標準列有多款之評估標準，以綜合評估個案是否適於更新。經被告評估適於劃定更新單元個案，後續仍須有單元內住民高度共識才能實施都更事業計畫。即劃定更新單元經被告審查通過後，尚須有實施者限期報核都更事業計畫，且在都更事業計畫階段也必須經地主相當同意比例門檻及經過被告踐行法定程序及審議通過才能進行都更，是本件最高行政法院發回判決以屋齡30年以上，有區分所有權人1/2同意即可進行都更，恐有誤解。
（五）所謂公共利益本屬不確定之法律概念，依前大法官吳庚之見解，所謂公共利益為社會各個成員事實上利益，經過複雜且相互影響的狀態交織而成。本件劃定更新單元亦已充分考量都市更新條例施行細則第5條規定:「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素。」，乃是考量各方面利益，符合公益性。
（六）原告指稱，被告於核准劃定更新單元時僅審查3項指標而未有實質審認。惟見參加人向被告申請劃定更新單元時所附「劃定臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地為更新單元檢討書」內容須檢討計畫位置及範圍、發展現況、實質再發展、更新單元相關檢討結果及其他應行檢討事項即可明瞭，原告此部分主張並非事實。
（七）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.歷審訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則以：系爭更新單元之建築物為政府列管之921黃單危樓，十幾年來建築物結構更加損壞，地下室處處鋼筋外露，樓梯傾頹毀塌，居家安全堪慮、環境窳陋，包含原告在內之絕大多數所有權人均已同意參加都市更新重建事務，理當以基地現況為考量依據，完成重建，避免居民居住於有傾倒危險之大樓，保障居民的生命身體安全，核准都市更新方屬符合公共利益之舉。而相關分配條件、都市更新建築規劃等事項，與本件是否符合劃定都市更新單元無涉。
六、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院104年度判字第772號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。茲分述本院判斷如下：
（一）法令適用之說明：
1.按「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」都市更新條例第11條定有明文。臺北市為辦理都市更新，以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定臺北市都市更新自治條例，並於第1條第2項規定：「有關都市更新，除都市更新條例及其授權訂定之法規另有規定外，適用本自治條例之規定。」可知臺北市都市更新自治條例係於不牴觸都市更新條例及其授權訂定之法規之前提下，針對臺北市之都市更新所訂定之自治法規，則基於法律優位、法律保留原則及地方制度法第30條第1項、第2項關於自治條例、自治規則之位階性規定，臺北市都市更新自治條例及其授權訂定之自治規則，除不得牴觸憲法、都市更新條例及其授權訂定法規之規定外，亦須符合都市更新條例之立法意旨，且不得逾越都市更新條例規定之限度或對人民之自由權利增加法律所無之限制。
2.依都市更新條例第5條規定，直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明更新地區範圍、基本目標與策略、實質再發展、劃定之更新單元或其劃定基準等事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導。所謂更新單元，依都市更新條例第3條第3款規定，係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。更新單元之劃定，依都市更新條例第5條及第7條規定，得由各級主管機關劃定；依第5條及第10條規定，得由直轄市、縣（市）主管機關於所訂定之都市更新計畫中表明其劃定基準，由經劃定應實施更新之地區內土地或合法建築物所有權人依上開所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元；復依第11條規定，即使在未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人亦得依上開所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元。
3.次按臺北市都市更新自治條例第12條規定：「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：一、為完整之計畫街廓者。二、街廓內面積在二千平方公尺以上者。三、街廓內鄰接二條以上之計畫道路，面積大於該街廓四分之一，且在一千平方公尺以上者。四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有一街廓符合第一款至第四款規定之一，並採整體開發，且不影響各街廓內相鄰土地之開發者。前項所稱街廓，係以基地四週面臨計畫道路為原則，如因基地鄰接永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等，其鄰接部分邊界得視為街廓邊界。」第15條第1項規定：「依都市更新條例第十一條自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準應符合第十二條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所列規定，其裁量基準由主管機關定之。」同條第5項規定：「第一項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表及第三項空地過大基地認定基準，由主管機關定之。」被告遂依上開規定之授權，發布「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」（即系爭評估標準），其第2條明文列出7類得為自行劃定區域之建築物及地區環境狀況，同時列出14項更新單元內建築物及地區環境狀況之指標。7類得為自行劃定區域建築物及地區環境狀況，其中第2類為「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」，其評估標準為「符合指標
㈡、㈢、㈣其中之一項及其他指標之二項者」，第7類為「避免災害之發生」，其評估標準為「符合指標㈠、㈨其中之一項及其他指標之二項者」。而指標㈢規定「更新單元內各種構造建築物面積比例達二分之一以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝土造」，指標㈨規定「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部七十八年五月五日台內營字第六九一七０一號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達二分之一以上」，指標規定「更新單元面積在三千平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過十分之三，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過十分之三之同意」。
4.依前開最高行政法院104年度判字第772號判決之法律意見：
⑴都市更新為都市計畫之一環，用以促進都市土地有計畫
之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。依都市更新條例第9條、第10條及第11條規定，都市更新事業之實施，除得由主管機關辦理（下稱公辦都更）外，亦許土地及合法建築物所有權人在一定條件下，經由法定程序向主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（下稱民辦都更），惟民辦都更與公辦都更，僅係實施都市更新事業之方式不同，對於都市更新本身應具備公益一事，則無不同，此所以都市更新條例第五章（第44條至第53條）仍賦予民辦都更相關權利人及實施者建築容積獎勵及稅捐減免等優惠，而與私法合建行為主要在於謀求權利人之最大利益有別。
⑵依臺北市都市更新自治條例第1條第2項「（第2項）有
關都市更新，除都市更新條例及其授權訂定之法規另有規定外，適用本自治條例之規定。」規定，可知都市更新條例及其授權訂定之法規，應優先於臺北市都市更新自治條例之規定為適用。因此，在臺北市辦理民辦都更，是否係依都市更新條例第11條規定自行劃定更新單元，不以形式上符合臺北市都市更新自治條例第12條規定，及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所定之標準為已足，仍須實質符合都市更新條例規定之意旨。
⑶又按系爭評估標準為臺北市政府依臺北市都市更新自治
條例第15條第4項（現為第5項）規定所授權訂定，其性質屬下位階之細節性技術規定，系爭評估標準所列「指標」，固為主管機關用以判斷具體個案是否合於相對應「建築物及地區環境狀況」之評估工具；然為評估時，仍須考量適用指標判斷之結果，是否與所設定得自行劃定更新單元之「建築物及地區環境狀況」要求相符；若非如此，該指標在此範圍內即難謂與上位之都市更新條例及臺北市都市更新自治條例規定意旨相符，而不得予以適用。
（二）查本件申請自行劃定更新單元範圍為「臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地」，位於臺北市○○○路○段○○○巷○○弄以南、中坡南路以西、忠孝東路5段790巷59弄以東所圍成之完整街廓，此有更新單元位置圖可稽（見前審答辯狀附件卷第24頁），是本件更新單元規模符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第1款「為完整之計畫街廓者」之規定。該單元內共計1棟鋼筋混凝土造之4層樓合法建物，於68年2月23日取得使用執照，第1次辦理建物登記為68年5月22日，屋齡達30年以上，此有臺北市政府工務局68年使字第0297號使用執照、建物登記第二類謄本可按（見前審原告提出之附件5、被證14），符合系爭評估標準第2條所列指標㈢所規定「30年以上之鋼筋混凝土造」；又上開建物係於68年間建築完成，為內政部78年5月5日台內營字第691701號令公布前所建造，符合指標㈨規定「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部七十八年五月五日台內營字第六九一七０一號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達二分之一以上」；本件更新單元為完整街廓，於102年7月6日舉辦更新單元範圍內說明會，其土地及合法建築物所有權人同意比例為45.86%及45.36%，其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積同意比例為56.49%及55.73%，均超過3/10，此有102年7月6日劃定臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地為更新單元會議紀錄、更新單元範圍內之私有所有權人參與意願統計表、申請人自行劃定更新單元同意書、範圍內土地清冊等件為證（見前審被證5、被證19、被證20），符合指標「更新單元面積在三千平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過十分之三，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過十分之三之同意」之規定。是本件申請，形式上符合臺北市都市更新自治條例第12條規定及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表第2類「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞……，足以妨害……公共安全」、第7類「避免災害之發生」之標準，已堪認定。
（三）依首揭最高行政法院判決意旨，上開「指標」，固為主管機關用以判斷具體個案是否合於相對應「建築物及地區環境狀況」之評估工具；然為評估時，仍須考量適用指標判斷之結果，是否與所設定得自行劃定更新單元之「建築物及地區環境狀況」要求相符，亦即必須就系爭更新單元內現有房屋是否已因年代久遠，而有傾頹或朽壞之虞及是否足以妨害公共安全等，因公益需要而自行申請劃定更新單元，調查後認定，以使其實質符合都市更新條例規定之意旨。經查：
1.都市更新所欲追求之公共利益甚為多元，都市更新之目的，在於消除經濟上、社會、法律上不良地區，以追求城市均衡發展；改善建築物結構老化及居住品質惡化，並強化都市機能。都市問題的起源多半因建築物之陳舊而起，陳舊之建築物因結構上之損害，周邊建材之不敷使用，如未妥善管理修繕，將可能導致使用者或一般民眾之損傷，具有潛在之危險狀態。且老舊房屋因興建時建築觀念發展並未周全，本身設計規劃上有所不足，安全防災堪慮，依內政部消防署102年全國火災統計分析資料顯示，統計98年至102年建築物火災依建築物樓層數區分，均以1至5層之火災最多；102年以1至5層建築物火災997次最高，占所有建築物火災之89.9％（見本院卷第169頁至第171頁）。
2.系爭更新單元內現有房屋，除有前述屋齡逾30年（接近40年），屬老舊建物之情形，再觀諸內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則建築構造編第44條條文之修正理由：「震力係數C係用以反映地震加速度反應譜者。由於台北盆地具有1.63秒之顯著周期，民國75年11月15日地震，台北盆地實測地震記錄對應之加速度反應譜在同期1.63秒附近亦有甚高的反應譜值。因此原建築技術規則震力係數之規定未能反映此現象，須加以修訂。」（見前審卷被證16），足知系爭更新單元內之現有房屋因係於78年5月5日建築技術規則修正前興建之建築物，其耐震設計恐有不足。且徵諸實際，921地震發生後，系爭更新單元內現有房屋，其中門牌號碼臺北市○○○路○○○號至136號（不只1戶），經專業人員評估，其柱中等損害，樑輕微損害，評估結果為需注意，有震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表可稽（見前審卷被證24）。而依參加人提供之照片顯示，系爭建物牆面不只1處有明顯裂痕，牆面、屋頂亦有多處鋼筋外露（見前審卷第166頁反面、第167頁、第168頁正面）。且系爭更新單元內現有房屋坐落之基地，均屬土壤液化高度、中度潛勢區（見本院卷第138頁），而土壤液化容易造成大範圍的建築物下陷與傾斜、地坪隆起龜裂、非結構梁柱龜裂破損、維生管線系統損壞，為公知之事實。經循老屋健診程序，由臺北市結構工程工業技師公會指派結構技師到場評估之結果，其牆量指標不良，基地土壤承載力、梁跨深比耐震性指標、柱高深比或牆高厚比耐震性指標僅為尚可，短柱短梁嚴重性、梁柱接頭開裂或樓板（屋架）支承滑落性、軟弱層顯著性均為中等，變形程度、裂縫銹蝕滲水等程度均為中，危險度評分總計為55.66分，屬於耐震安全有疑慮（評分總計30分至60分，屬耐震安全有疑慮；評分總計大於60分屬耐震能力確有疑慮），建議辦理耐震能力詳細評估，此有臺北市「老屋健檢計畫」初步評估判定書可參。（見本院卷第307頁）足見被告認定系爭更新單元內之現有建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全，為避免災害之發生，而以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元，於法並無不合。至於原告所提出之營建署100年8月11日書函，依其說明欄記載：「說明：……
三、另查各類建築物申請建築許可時，自應符合申請時之耐震設計法令規定。至舊有建築物因涉及建築年限、所有權人維護管理使用等因素，均使用能承受之地震震度能力會有所不同，爰舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應由建築師、土木技師、結構技師等，經檢測評估後始能得知。」並非針對系爭評估標準第2條所列指標為釋示，尚難資為有利於原告之認定。
3.原告雖主張：前開老屋健檢僅由技師現場目視察看，並未進行破壞性或非破壞性檢測，如未進一步辦理耐震能力詳細評估，不足以認定系爭更新單元內之現有建物已有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全云云，惟按：
⑴依都市更新條例第4條之規定，都市更新之處理方式，
分為重建、整建及維護3種。而都市更新條例之內容繁雜，在程序上可略分為4個步驟，即①劃定更新地區。
②訂定都市更新計畫。③都市更新事業計畫擬定、審議、核定實施及公告。④都市更新之實施。依此展開都市更新程序所特有的多階段行政程序。主管機關劃定都市更新地區之目的，係因該地區環境經主管機關確認有亟需更新之必要性；未經劃定應實施更新之地區，並非即當然為無更新必要之區域，故都市更新條例第11條規定仍允許私人申請自行劃定更新單元，由主管機關進行審查。又，更新單元之劃定與更新事業概要之核准，二者並不相同，更新單元之劃定，涉及都市更新事業計畫實施之「區位」選擇，主管機關劃定更新單元，確認區域內之土地及建築物須以重建或其他方式實施都市更新，亦即確認都市更新事業在「區位」上效力所及範圍。經主管機關評估適於劃定更新單元之個案，並非即能實施都市更新，亦即經主管機關核准劃定更新單元後，尚須實施者於限期內擬具都市更新事業計畫概要或都市更新事業計畫報核，未依規定報核者，核准劃定更新單元之處分即自動失效，此觀原處分說明四即明。且依都市更新條例第11條自行劃定更新單元，申請實施都市更新者，依第22條第1項規定，須經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。易言之，判斷系爭更新單元內現有建築物是否已「因年代久遠，而有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全」，係為確保都市更新事業計畫實施之「區位」選擇，確有更新之必要性，實質符合都市更新條例規定之意旨，都市更新之處理方式，並不僅有重建一途，尚有整建及維護2種。至於劃定更新單元後，其都市更新處理方式究採重建、整建或維護，乃係都市更新事業計畫概要、都市更新事業計畫應表明之事項，更新單元內申請人以外其他土地及合法建築物所有權人，如有不同意見，可以提出供主管機關參考審議，縱經主管機關核定，不服該核定行政處分，亦得提起行政爭訟救濟。
⑵原告主張應以破壞性或非破壞性檢測進行之耐震能力詳
細評估，目的在於精確評估建築物之耐震能力，以作為是否進入補強工程程序之依據，系爭更新單元內之現有建築物如辦理耐震能力詳細評估費用高達新臺幣（下同）1,630,020元，有臺北市結構工程工業技師公會105年11月18日（105）北結師銘（十二）字第0000000號函、105年11月3日（105）北結師銘（十二）字第0000000號函可參（本院卷第385頁至第386頁、第362頁至第363頁），本院認為原處分核准自行劃定更新單元，僅係確認都市更新事業在「區位」上效力所及範圍，並非表示申請人未來一定能實施都市更新或一定以重建方式實施都市更新，故於申請劃定更新單元之階段，尚無花費上百萬元進行建築物耐震能力詳細評估之必要，原告主張非經進一步詳細評估建築物耐震能力，不足以判斷系爭更新單元內現有建物是否已因年代久遠，而有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全云云，並非可採。
4.復依都市更新條例施行細則第5條所規定：「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素。」經查，系爭更新單元位於被告77年8月24日公告「修訂忠孝東路、松山、南港區界線信義計畫界線所圍地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨擬定水森坡附近地區細部計畫配合修訂主要計畫案。」（見本院卷第154頁至第168頁），系爭更新單元土地之使用分區為「市場用地」（公共設施用地），為已開闢之傳統零售市場松甫市場，然現況一樓攤位已廢置多年而無市場功能，為兩造不爭之事實，並有照片可參（見前審卷被證2號）。惟因主管機關認為周遭仍有市場需求，被告乃於99年度將臺北市包含松甫市場在內之16處私有傳統零售市場，以都市計畫專案變更方式引導轉型（見前審卷第181頁至第185頁）。而參加人申請自行劃定更新單元時，就整體再發展目標說明，未來開發將切合目前使用用途，以現代化市場規劃結合「臺北市計畫公共設施用地多目標使用辦法」與「臺北市市場用地依相關開發，其都市設計審議審查原則」，規劃高規格現代化市場與高優質住宅之複合用途建築物。未來規劃，將配合臺北市都市更新相關規定，將建築臨路部分退縮，作為沿街面供人行走之地面道路，並於街角，設街角廣場，供作基地周邊行人進入駐留及緩衝空間，採綠建築設計（見前審被證8第13頁至第33頁「劃定臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地為更新單元檢討書」）。而更新後規劃設計，如對環境之人行、車行、永續發展及都市防災等有一定環境貢獻者，被告也核予容積獎勵，已慮及公共設施負擔公平性。且系爭更新單元內合法建築物為1張建築執照，更新單元為完整街廓，無畸零地、歷史建築、受保護樹木、溝渠及公有土地，是其更新處理方式具一致性，且具土地權利整合易行性。
5.綜上，被告考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素，認定系爭更新單元內之現有建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全，為避免災害之發生，具有公益需要，而以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元，實質上符合都市更新條例促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之意旨。
（四）綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15條規定，自獲准6個月內，擬具該更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核；並應向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟臺北市市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年12月27日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官許麗華法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年12月27日
書記官陳又慈