最高行政法院100年度判字第2199號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第2199號判決

裁判日期：民國100年12月15日

裁判案由：政府採購法

最高行政法院判決
100年度判字第2199號上訴人國防部軍備局採購中心代表人 王國武 被上訴人隆程興業有限公司代表人 陳春發 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年12月2日臺北高等行政法院99年度訴更一字第86號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人參與上訴人辦理招標之「洞庫高壓電纜整修工程」採購案（下稱系爭採購案），上訴人於招標公告載明「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」（保留決標條款）。嗣被上訴人以報價至民國96年2月4日尚未決標，報價已逾有效期間，於96年5月16日以隆電字第960516095號函（下稱撤銷報價函）通知上訴人表示撤銷報價及請求發還押標金，上訴人則以96年5月30日昇軻字第3877號函復，依投標須知第27條及保留決標紀錄，被上訴人報價仍處於有效期間內，預算已奉核，請被上訴人於96年6月1日至開標室辦理決標事宜，嗣並於96年6月1日將系爭採購案宣布決標予被上訴人（下稱原處分）。被上訴人於96年6月4日提出異議，經上訴人以96年6月12日昇軻字第0960004174號書函（異議處理結果）被上訴人報價仍處於有效期間內，若自行聲明撤銷報價而不接受決標，將有違政府採購法第31條規定，不予發還押標金之虞。被上訴人不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程委員會）申訴審議判斷：「有關刊登政府公報部分，申訴不受理；其餘申訴駁回。」被上訴人就原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分以外（即決標是否有效之爭議部分）不服，提起行政訴訟，前經原審法院97年度訴字第720號判決（下稱前審原判決）駁回，被上訴人提起上訴，經本院99年度判字第779號判決將前審原判決廢棄，發回原審法院。嗣原審法院重為審理後，以99年度訴更一字第86號判決（下稱原判決）將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人原審起訴主張：伊因信賴系爭採購案之投標須知第14條第7款規定：「本案報價有效期為開標日起30日」（報價效期條款）而報價，屬附有承諾期限之要約，即報價應於開標日起30日後之96年2月5日失其拘束力，上訴人遲至96年6月1日始通知伊辦理決標，該通知（承諾）屬遲到之承諾，依民法第162條第1項之規定，僅能視為新要約，伊已拒絕上開新要約，兩造間就系爭採購案自未能有效成立契約，上訴人決標予伊之原處分當有違法。又投標須知第27條第1項、96年1月5日之開標及保留決標紀錄（下稱系爭保留決標紀錄）上雖均載明保留決標條款，惟其目的僅在昭告投標者該採購案之預算尚未經核定，日後得否正式決標，須待預算有無經核定而定，惟保留決標條款與投標須知之報價效期條款並無衝突，異議處理結果及申訴審議判斷以保留決標條款及被上訴人於系爭保留決標紀錄用印，認定兩造業已合意變更報價效期條款之規定，伊之報價迄預算核定之日仍屬有效云云，顯曲解當事人之意思；且如預算核定與否拖延甚久，期間發生物價大波動之情形（本件即屬之），投標廠商仍須受原先報價之拘束而蒙受損失，亦非合理。況系爭採購案之招標公告「其他」欄第5點、投標須知第27條第1項、系爭保留決標紀錄「備註」欄之保留決標條款，即為工程委員會98年6月1日工程企字第09800196000號函釋（下稱「工程會函釋」）所指「預算未完成立法程序前得先保留決標」之情形，且依投標須知第14條第7款之規定，堪認兩造間已訂定有如工程會函釋所指「預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」之情形。另參諸被上訴人已以撤銷報價函表明不願延長報價有效期限，是本件應有工程會函釋所謂「如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標」之適用。縱認系爭保留決標紀錄上之保留決標條款，足供認定兩造已有變更報價效期條款之合意，惟因伊已於96年5月16日以撤銷報價函向上訴人撤銷（回）報價，則上訴人於96年6月1日作成決標予伊之處分，自有違誤等情，求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外均撤銷。
三、上訴人則以：投標須知第14條第7款雖定有報價效期條款，惟因系爭採購案預算尚未奉核定，故於招標公告及投標須知均特別載明保留決標條款。96年1月5日系爭保留決標紀錄上亦再次特別載明相同之保留決標條款，被上訴人既為保留決標之廠商，當時已明知並同意其投標報價迄預算奉核定且辦理決標時均仍為有效，此觀被上訴人於系爭保留決標紀錄用印自明，顯見兩造業已合意變更投標須知所載報價效期條款之規定，則伊於預算奉核定後隨即辦理決標並通知被上訴人簽約，係屬對有拘束力之要約為承諾。又投標須知性質上僅為要約之引誘，投標行為始為要約，是被上訴人主張投標須知之報價效期條款，為定有承諾期限之要約規定云云，顯有誤解。況被上訴人報價時並未限定承諾期限，當無民法第158條規定之適用。而工程會函釋日為98年6月1日，當無法溯及既往適用於系爭採購案。且投標須知第14條第7款僅規定系爭採購案報價有效期為開標日起30日，並非工程會函釋所指「預定訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式」。另系爭採購案採保留決標方式辦理，被上訴人於系爭保留決標紀錄上用印，顯見雙方合意以預算核定作為決標生效之停止條件，被上訴人之報價已無法再行片面撤回，是其撤銷報價函，自不生效力，上訴人所為決標處分，應無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）行政機關辦理招標，除有政府採購法第48條第1項法定例外情形得不予開標決標外，原則上均應依招標文件所定時間開標並決標。如有不於招標文件所定時間開標決標之必要時，即應於招標文件上載明開標決標之期限或條件及廠商報價有效期限等條款，以利欲參與投標之廠商事先知悉並評估其風險，並據以決定是否參與投標，且於開標時，除有法定事由或經各方當事人同意者外，不得任意變更招標文件所載之相關條款，方符合公平合理原則。系爭採購案之投標須知同時訂有第14條第7款「決標原則：七、本案報價有效期為開標日起30日」之報價效期條款及第27條第1項「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」之保留決標條款。亦即系爭採購案雖訂有保留決標條款，惟報價效期條款更被明訂為決標原則之一，為避免兩條款之解釋適用發生衝突或矛盾，即應綜合上開條款之內容為體系解釋，即在廠商報價之有效期間或同意延長之有效期間內，俟預算核定後再行決標。質言之，系爭採購案應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，方屬公平合理。上訴人於96年1月5日開標時，因預算尚未核定，乃於事實及法律均未變更之情形下暫時保留決標，並於系爭保留決標紀錄之「備註」欄再次載明保留決標條款，惟其上既未載明變更或取消招標須知第14條第7款之決標原則，自僅能認係上訴人於開標時再度重申招標須知第27條第1項之保留決標條款，而非不再適用招標須知第14條第7款之報價效期條款。至於被上訴人於系爭保留決標紀錄上簽章，僅係確認投標須知第27條第1項之內容，尚無法據以認定被上訴人已同意延長系爭採購案之報價有效期至「俟預算核定後辦理決標時」甚明。此外，上訴人復無法舉證證明被上訴人有同意延長其報價之有效期至「俟預算核定後辦理決標之日」，且被上訴人已於96年5月16日以隆電字第960516095號函除向上訴人表示因未於其報價有效期內決標，其報價業已失效外，並以該函向上訴人「撤銷報價」，惟因已失效之報價毋待撤銷，故探究被上訴人之真意，應解為其係向上訴人表達不願延長報價有效期之意思。上訴人辯稱被上訴人未經其同意撤回報價不生撤回效力云云，容有誤會。被上訴人主張系爭採購案之報價有效期為自96年1月5日開標日起30日內即96年2月4日止，堪予認定。被上訴人就系爭採購案之報價有效期既僅至96年2月4日止，則上訴人於被上訴人報價失效後之96年6月1日始將系爭採購案決標予被上訴人，已違反投標須知第14條第7款所規定之決標原則，原處分自有違誤。
（二）本件系爭採購案之招標公告「其他」欄第5點，投標須知第27條第1項、系爭保留決標紀錄「備註」欄中「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」之記載，實即與工程會函釋所指「預算未完成立法程序前得先保留決標」之情形類似（僅一為預算核定程序、一為預算立法程序）。參酌該函意旨，應將系爭採購案應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，方符合公平合理原則。（三）系爭採購案之投標須知既應解為「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，『於投標廠商報價自開標日起30日有效期』或『投標廠商同意延長報價之有效期間內』，於預算核定後再辦理決標事宜」，而被上訴人報價之有效期為開標日起30日內即96年1月5日至96年2月4日止，且被上訴人於報價效期已過之96年5月16日以撤銷報價函向上訴人表明不願延長報價有效期限，自應適用上開工程會函釋意旨，即上訴人不得決標予被上訴人。又工程委員會本於其政府採購法主管機關及政府採購法施行細則訂定發布機關之立場，就政府採購法第48條第1項、政府採購法施行細則第26條第1項之規範意旨所為之釋示，既在闡明上開法規之原意，即應自上開法規生效時即88年5月27日起有其適用。上訴人抗辯工程會函釋無法溯及適用於系爭採購案云云，亦非可採。上訴人以原處分將系爭採購案決標予被上訴人，違反其自訂之投標須知及上開工程會函釋，異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外遞予維持，亦有未合，因將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外均撤銷。並敘明兩造其餘之攻防方法及訴訟資料於本件判決不生影響，無一一論述之必要。
五、本院按：
（一）政府採購法第48條第1項規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。三、依第八十二條規定暫緩開標者。
四、依第八十四條規定暫停採購程序者。五、依第八十五條規定由招標機關另為適法之處置者。六、因應突發事故者。七、採購計畫變更或取銷採購者。八、經主管機關認定之特殊情形。」。另98年6月1日工程會函釋要旨：「機關辦理採購得按政府採購法施行細則第26條第1項及採購法第48條第1項規定，於預算案未經立法程序前辦理招標，並應載明『預算未完成立法程序前得先保留決標』於招標文件。」，其說明：「依本法施行細則第26條第1項末段規定，預算案尚未經立法程序者，尚非不得辦理招標。另依本法第48條第1項序文規定，機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標。於招標文件載明『預算未完成立法程序前得先保留決標』，並不違反上開規定，且可避免預算未完成立法程序前即決標、履約，嗣後因全部或部分預算未完成立法程序，致生履約爭議。機關於招標文件載明上開決標條件者，並得預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式。如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標。招標文件亦可訂明僅部分預算完成立法程序之處理方式，惟應符合公平合理原則。」。上開函釋雖發布於98年6月1日，惟係主管機關工程會參酌政府採購法第48條、政府採購法施行細則第26條（招標公告中一併公開之預算金額，如預算案尚未經立法程序者，為預估需用金額）等規定之意旨，闡釋公共工程之採購案於預算未經審議通過以前，仍可辦理招標、開標及為保留決標之決定，及其處理方式，並提示應注意符合公平合理之原則。經核於法並無不符，且屬闡釋法規原意之解釋性函令，應自法律生效時有其適用。
（二）原審審酌調查證據之結果及全辯論意旨，認定系爭採購案之投標須知同時訂有第14條第7款「決標原則：七、本案報價有效期為開標日起30日」之報價效期條款及第27條第1項「本案預算尚未核定，先行辦理招標作業，並保留決標，俟預算核定後再辦理決標事宜」之保留決標條款，而嗣後開標所為系爭保留決標紀錄之「備註」欄再次載明系爭保留決標條款，惟其上既未載明變更或取消招標須知第14條第7款之報價效期條款，自僅能認係雙方於開標時再度確認招標須知第27條第1項之系爭保留決標條款，並未合意改變報價效期條款。是於當事人之合意，係於廠商報價之有效期間或同意延長之有效期間內，俟預算核定後再行決標。又本件「保留至預算核定後再辦理決標」，與前開工程會函釋情形相同，自得適用前開工程會函釋意旨。
本件報價自96年1月5日開標日起算30日，至同年2月4日仍尚未決標，被上訴人迄96年5月16日以隆電字第960516095號函上訴人略以：「……3.依該工程投標須知第十四條第七款之規定：『本案報價有效期為開標日起30日。』本公司前向貴處報價自96年1月5日開標日起算至同年2月4日因尚未決標，該報價已失其效力。……5.本公司之報價既已逾報價有效期間，且尚未決標，本公司自得依前開規定向貴處撤銷報價，並請貴處迅發還本公司押標金新臺幣壹佰捌拾伍萬元。」，被上訴人除表示其認報價業已失效外，並以該函向上訴人「撤銷報價」，探究被上訴人之真意，即係向上訴人表達不願延長報價有效期之意思。因認保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標，原處分將系爭採購案決標予被上訴人，自有違誤。業已詳敘其得心證之理由及法律上之依據。按價格為廠商參與公共工程之重要因素，而工程所用原物料之價格於市場上又常有波動，故本件招標須知明定報價效期為30天，即在保障廠商之合理利潤。本件約定保留至預算核定後再行決標，係在避免決標後預算未經審議通過，即會發生之履約爭議，招標機關訂定此種保留決標之約定，在求其行政便利及效率；惟因決標日期未能確定，廠商之報價可能因市場價格波動而無法獲得合理利潤，則基於衡平原則，招標機關在求其行政效率之達成時，亦不能置廠商之利益於不顧。故對於報價效期已逾投標須知所定期間，而決標日尚未屆至者，原報價是否仍為廠商所援用，應視廠商之意願以定之。本件被上訴人既於決標前即以96年5月16日隆電字第960516095號函上訴人，表示「撤銷」其報價，即已明白表示無延長報價效期之意思，被上訴人於同年6月1日逕予決標予被上訴人，自有未合。上訴意旨仍執前詞主張開標紀錄之備註記錄，足認被上訴人已同意將報價效期展延至預算核定並辦理決標之日，本件與上開工程會函釋情節不同，且該則函釋頒佈於本件招標案之後，不能為本件所適用，並指原判決有不適用法規及理由未備之違法云云，即難成立。
（三）本件原判決經調查證據辯論後，將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷除申訴不受理部分外均撤銷，其認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年12月15日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官林金本法官姜素娥法官吳慧娟法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年12月16日
書記官吳玫瑩