高雄高等行政法院96年度訴更一字第33號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴更一字第33號判決

裁判日期：民國97年10月07日

裁判案由：土地徵收

高雄高等行政法院判決
96年度訴更一字第00033號原告甲○○訴訟代理人 邱晃泉 律師被告內政部代表人乙○○部長訴訟代理人丁○○
戊○○
參加人墾丁國家公園管理處代表人丙○○○○訴訟代理人 洪耀臨 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國93年4月15日院台訴字第0930083332號訴願決定，提起行政訴訟，經本院94年度訴字第475號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1604號判決廢棄原判決關於駁回原告之訴部分，發回本院更為審理，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於徵收原告所有坐落屏東縣○○鎮○○○段
25、26及26之1地號土地及其土地改良物部分均撤銷。訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）除確定部分外，由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告代表人原為 李逸洋 部長，於本院審理中變更為新任部長乙○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：緣參加人（即需用土地人）為保護園區內特別景觀區之特殊天然景緻及防止人為破壞，申請徵收坐落屏東縣○○鄉○○段245之1地號等30筆土地，面積4．877141公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由內政部營建署報經被告以民國92年7月7日台內地字第0920061385號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，並交由屏東縣政府以92年8月14日屏府地徵字第0920139161號公告及函知各所有權人。原告不服，以參加人對其所有坐落屏東縣○○鎮○○段25、26（以上2筆土地原告之權利範圍為全部）及26之1（原告應有部分為2084分之418）地號土地（下稱系爭土地）之徵收程序違法，且欠缺客觀需要性為由，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，案經本院94年度訴字第475號判決以本件被告協議價購對原告而言，其程序不合法，其於92年7月7日台內地字第0920061385號函對原告所有系爭土地，所為核准徵收之行政處分違法，惟認本件符合行政訴訟法第198條第1項情況判決之要件，乃為駁回原告之訴，並原處分違法之情況判決。
兩造均提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1604號判決就被告提起上訴部分(即被告徵收處分違法部分)，判決駁回被告之上訴而確定，就原判決關於駁回原告之訴部分廢棄，發回本院更為審判。
參、本件原告主張：
一、本件並無行政訴訟法第198條第1項規定之情況判決之適用：
（一）「特別景觀區」為嚴格限制開發行為之地區；其土地，得為私人所有，惟縱為私有，依法亦不得任意開發利用；系爭「特別景觀區」之土地，不予徵收，維持為原告私人所有，實與公益無礙，更無「於公益有重大損害」之情形：
１、依國家公園法規定，特別景觀區得為私人所有：原告所有遭徵收系爭土地，位於墾丁國家公園「特別景觀區」內。依國家公園法第8條第7款規定，「特別景觀區」係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。依同法第9條第2項規定，國家公園區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。依上述規定，並參照國家公園法其他相關規定，「特別景觀區」之土地，原則上得為私有。
２、「特別景觀區」，為嚴格限制開發行為之地區；於法令限制下，不論私有或公有，「特別景觀區」依法均不得任意開發；原告所有「特別景觀區」土地，並無予以徵收作為公有之必要；原告土地，不予徵收，仍為私有，於公益並無損害：依國家公園法第8條第7款、第13條、第20條、第24條至第26條之規定及「墾丁國家公園計畫書（第1次通盤檢討）」第5章「國家公園計畫」第5節「保護、利用管制原則」第4條之規定，「特別景觀區」，為嚴格限制開發行為之地區，其土地，不管公有或私有，均同受限制。破壞「特別景觀區」土地者，並將受刑事處罰。原告所有「特別景觀區」之土地，其使用並未違反上述規定。就「特別景觀區」之「保護環境景觀及生態」之目的而言，不管公有或私有，均可致力達成。原告土地維持現狀，不予徵收，並不會妨礙「保護環境景觀及生態」之目的。本件徵收，實無「必要性」可言。設若必須公有才能保護環境生態，「國家公園法」當已訂為「特別景觀區」之土地必須公有（不得私有），實無須留待國家公園管理處多此一舉，另事徵收。要之，「特別景觀區」為嚴格限制開發之地區，不論私有或公有，依法均不得任意開發；破壞「特別景觀區」土地者，並將受刑事處罰。「特別景觀區」縱為私人所有，依法亦不得任意開發。「特別景觀區」無論私有或公有，其所受法令約束及使用限制完全相同，並無歧異。系爭「特別景觀區」土地，撤銷徵收，回復（維持）原告私人所有，實無損害於公益，更無「於公益有重大損害」之情形。
（二）事實上自取得所有權以來，原告始終致力維護系爭「特別景觀區」土地環境景觀及生態；系爭土地撤銷徵收，回復（維持）原告私人所有，實無損害於公益，更無「於公益有重大損害」，反而更有助於公益：
１、自取得所有權以來，原告始終重視系爭土地之環境景觀及自然生態，並盡心致力維護。原告為墾丁悠活渡假村之負責人，有別於一般僅提供住宿之傳統旅館型態，悠活渡假村係以「第2個家」為概念，希望營造一濱臨海洋，有山有水，保有當地原始樸實風貌，提供旅客定點渡假休憩的悠遊天地。為實現此一理想，讓旅客親近海洋，欣賞墾丁特有自然景觀，經過長時間多方努力，原告終於購得通往海邊，緊臨悠活渡假村之系爭土地。系爭土地，原本滿佈垃圾、一片髒亂（且有廢棄墳墓）。原告取得所有權後，費心清理，才逐漸還原其本來面貌。系爭土地目前呈現的，就是其原有地形地貌。原告從來沒有變動系爭土地之原有地形地貌，更沒有在系爭土地上任意開發。 依鈞院 97年6月20日履勘現場筆錄：系爭25地號土地，上面有沙灘及樹木；系爭26之1地號土地，上面有種一些原生植物及鋪設水泥步道；系爭26地號土地，上面約有40個木製桌椅，木船擺設，並鋪設有水泥步道。無論整體或個別以觀，系爭土地，均維持其天然景緻，並無破壞情形。而參加人於訴訟中所置重的潮間帶，原告不但沒有破壞，甚且致力協助維護，其天然景緻與生態環境均經完善保存。
２、被告所謂系爭25地號土地被悠活渡假村違法開發利用、系爭26地號土地上之木椅、木船係供BBQ、舞台使用云者，都不實在。系爭25地號土地，全區為保存完整、完善之天然沙灘樹木景緻，根本沒有被告所指「開發利用」情形。而系爭26地號土地之木椅，其實是讓遊客觀景、休憩使用；木船，主要則是作為瞭望台，方便人員登高照看遊客安全，並稍增益海洋風味。無論如何，木椅、木船，都不是定著物，隨時可輕易搬移；原有天然景觀，仍然安在，並沒有因木椅、木船之擺置而有變異（這與拿張椅子觀景休息、以梯子或高台登高瞭望，情況應無不同；事實上，參加人於其管有之園區內也多處置有觀景、休息坐椅等設施）。至於系爭26及26之1地號土地外邊水泥椿鐵網圍籬，並非原告所架設；原告只沿邊界內側植栽原生植物，以改善景觀。被告憑此即指摘原告及悠活渡假村開發系爭土地，未免言過其實。何況，依「墾丁國家公園計畫書」「保護、利用管制原則」第4條規定，特別景觀區，並不禁止必要之安全、衛生設施、或步道、觀景區之設置（甚至，還可設置簡易路邊停車場）。系爭26地號土地上之步道，系爭26之1地號土地上之步道、木椅、木船，或為觀景、安全設施；其使用，與法令實無違背矣。參加人另指摘原告於悠活渡假村對面山坡地，任意開墾整地，經參加人多次開單告發，因此系爭土地不適合私人基於營利事業目的而保持私有狀態云云，實乃不當指射連結。參加人所謂多次，事實上為2次。該土地為一般管制區，並非特別景觀區。處分書所指「將原產業道路整修」，將舊有林道作為越野車體驗場地，是否即為擅自開墾，實有疑義。惟原告當時事務繁忙，實無心力相與爭訟，故未提起行政救濟。參加人將該處罰案連結本徵收案，實不洽當；本件徵收並非以土地所有人曾否（因另地）遭其處罰為準據（事實上，參加人對存有違建物之土地，尚且暫緩不徵收）。參加人不應以原告曾受其處罰，即指射原告會再違反國家公園法。事實上，經該教訓，原告對國家公園法及相關法令（解釋），更加重視，不敢輕忽。就系爭土地，原告並無違反國家公園法及相關法令之行為。
３、被告另謂「非該渡假村住宿民眾進入此範圍內之國有沙灘、海岸礁岩賞玩時，常遭該渡假村管理人員驅趕」，亦不實在，且無證據。原告及悠活渡假村無權也未曾干涉民眾進入國有沙灘、賞玩海岸礁岩。假設悠活渡假村管理人員曾干涉、勸阻民眾敲打礁岩或濫採土石或其他不當行為（違反「保護、利用管制原則」第4條規定之行為），參加人因此徵收原告土地，顯然不當，且於法無據。
４、被告又謂「參加人委外之海洋生態研究學者，前往採樣研究時亦遭驅趕」，亦非確實，且顯示被告及參加人對相關法律有所不知。國家公園內之土地，未必公有，很多屬於私有（以陽明山國家公園為例，多的是私人土地）。其私有土地，他人不可任意進入；屬於公有者，亦非人人得以隨意進入。此應為法律上之基本認知。而且，國家公園法第10條第1項規定：「為勘定國家公園區域，訂定或變更國家公園計畫，內政部或其委託之機關得派人進入公私土地內實施勘查或測量，但應事先通知土地所有權人或使用人。」本件被告聲請之證人 孟培傑 於97年4月24日雖陳稱：「我是90年到海生館，大約於92、93年間親自到悠活渡假村前面的潮間帶去取水作水質研究，被悠活渡假村的警衛制止，我去過的次數不記得了，其中有2至3次被警衛制止，有幾次沒有被警衛制止，我沒有辦法確定他是因為沒有看到我。」惟孟培傑並未明確說明所進入土地之誰屬；若所進入者，為原告或悠活渡假村之土地，孟培傑豈可任意進入？若真有警衛予以制止，於法並無不當。再者，孟培傑另陳稱：「（原告訴訟代理人：證人是否有事先通知該地的土地所有權人或使用人？）我沒有通知。」「（原告訴訟代理人：海生館或墾丁國家公園管理處有無通知該地的所有權人或使用人？）沒有。」姑不論孟培傑、海生館或參加人之研究是否屬「為勘定國家公園區域，訂定或變更國家公園計畫」，也姑不論其到海灘採集水樣是否為「進入公私土地內實施勘查或測量」，均應「事先通知土地所有權人或使用人」。惟孟培傑、海生館、參加人，均未通知土地所有權人或使用人。原告或悠活渡假村從未收到孟培傑、海生館、參加人擬進入原告土地之通知，悠活渡假村警衛若勸阻行蹤可疑之不明人士進入原告及悠活渡假村之土地，於法並無不合。被告豈可因此急於徵收原告之土地？
５、墾丁地區之獨特自然生態、海洋景觀，特別是寬廣面臨海岸之系爭土地，其實是悠活渡假村（原告為其負責人及最大股東）的最大、最珍貴的資產。為呈現理想、優質的海岸景緻，豐富悠活渡假村之旅遊休閒資源，對系爭土地之環境、景觀及生態，原告及悠活渡假村不遺餘力、用心謹慎地全面照護，不僅費心培育原生植物、樹種，防止外來物種（特別是 銀合歡 ）入侵，致力環境清潔，樹立潮間帶保育標示牌，並派人管理，隨時勸阻民眾敲打礁岩、濫採土石或其他不當危害生態景觀之行為等。對系爭土地乃至墾丁其它地區景觀環境及自然生態的保護，原告用心著力極深。原告不可能、事實上也沒有破壞系爭土地之環境景觀及生態；反而，因原告的努力維護，系爭土地才能繼續保有其天然景緻。是撤銷徵收，回復系爭土地（維持）為原告私人所有，實無損害於公益，更無行政訴訟法第198條第1項所定「於公益有重大損害」之情形；事實上應更有助於公益。
（三）墾丁國家公園特別景觀區土地徵收，實因某些地方代表人士要求並為減少民怨，與被告主張之急迫性情節，根本不合：
１、因墾丁國家公園區內某些地方代表人士，要求政府逐年徵收臨近海岸之特別景觀區土地，被告才於92年徵收其私有土地。依參加人92年4月21日營墾企字第0922901047號致內政部營建署函說明一，參加人表示：「依據國家公園法第9條第3項規定及內政部國家公園計畫委員會審議本園計畫第2次通盤檢討專案小且第1、4次會議決議，暨本園區內地方代表人士要求逐年徵收臨近海岸之特別景觀區土地，乃自本年度起開始徵收上述私有土地。」又本件所據「徵收土地計畫書」亦載明：「本園『特別景觀區』之土地使用管制係基於保護國土資源，採取較嚴謹之使用規範，相對之下，對於土地所有權人之土地利用權益會受到影響。故長久以迄，地方各界、土地所有權人均不斷要求本處應徵購屬於本園『特別景觀區』之私有土地．．．。」依其計畫書所附參加人92年6月5日營墾企字第0922904160號致內政部營建署函說明五，參加人表示：「．．．本處土地購置經費有限，故本處就土地地價款金額較小及土地上無建築物者優先徵收，以兼顧土地購置經費不足及徵收取得土地之眾數，增加受益民眾之人數，進而因減少私有土地所有權人數而降低民眾抱怨及抗爭之次數。」可見，因某些「地方代表人士」之要求，為某些私人之利益（解脫其土地利用受限之不利益），並減少民眾（因不徵收）之抱怨及抗爭，才是本件擬議徵收之最主要原因。
２、系爭土地（及另27筆他人土地）之被徵收，其實只因補償金額較小，在新台幣(下同)1，000萬元以下。墾丁國家公園「特別景觀區」，概如「墾丁國家公園計畫圖」所示（綠色部分），並分為特1至特21，共21區，合1654.45公頃，有「墾丁國家公園計畫分區面積分配表」可稽。本次徵收，僅針對「特1」區土地之部分範圍（其他特2至特21內之私有土地，都未被徵收）。特1區土地，共188.24公頃；本次徵收30筆土地、約4.8公頃，限於屏東縣○○鎮○○段及龍泉水段（龍泉水段以南之其他地段並無徵收者），其分佈如所附「參加人本案徵收30筆土地之座落標示」所示。系爭土地所在之「萬里桐」地區，面積約10公頃，一半以上同為特別景觀區，目前都是私人所有，但唯獨原告所有系爭土地被徵收。依「徵收計畫書」及墾丁國家公園管理處相關函件可知，被告選擇徵收土地，單純係以「補償地價額度較小在1，000萬元以內者）」為標的，根本不是相關30筆土地於「天然景緻保存使用」有何特別急迫性。
３、假若被告及參加人因恐特別景觀區土地，遭違法開發利用，而須緊急徵收，理應先行徵收已在違法開發利用或天然景緻遭受破壞中之土地。然而參加人根本不是以有違法開發利用或天然景緻遭受破壞中之土地為優先徵收之標的。
本件所據之「徵收土地計畫書」第3、4頁明載：「以．．
．土地上無建築物者為今年優先徵收之標的。」第9頁明載：○○○鎮○○○段46之6、49之4、49之5、50之2及83之64地號等4筆土地依所有權人陳情上述土地上有建築物存在，經本處現地勘查有違建物存在，本年度暫緩徵收．．．。」顯然對已經遭違法開發利用，現已存在違建物之特別景觀區，被告及參加人反而不徵收、「暫緩徵收」；事實上，被告及參加人也確是如此「視而不見」。以龍泉水段24之3地號土地（臨系爭26之1地號土地）來看，其上矗立一棟龐大建物，其餘空地幾無樹木（此為97年6月20日履勘現場時所見）；該位於特別景觀區，明顯未保存原有天然景緻之土地，並未遭受徵收。再看看附近特○○○區○○○鄉村道路，大型屋舍、地上物（或鐵皮屋、或別墅型）、民宿、露營區、及荒廢髒亂之地等，四處清楚可見；這些土地（同為特別景觀區，為被告及參加人於97年8月21日準備程序所是認），顯然已經開發利用或未保存天然景緻，但也未被徵收。以上種種，與被告主張之「急迫性」情節，尤其不合。
（四）特別景觀區內，絕大部分公有土地正遭受生態殺手銀合歡侵襲肆虐；以參加人有限之人力及經費，實不足以維護公有特別景觀區之自然生態：銀合歡為一外來樹種；其生長快速，萌芽力強；縱使從根部砍除，過了1、2年又會再長出來，即使連根拔起，種子也可在土裡存活好幾年，時機一到，又開始冒芽；最嚴重的是，銀合歡的樹根會分泌毒素，壓制他種植物生長，排他性極強。因不當引進，銀合歡現已入侵墾丁國家公園，侵犯墾丁原生物種棲地，造成原生物種滅絕，大幅降低生物多樣性，破壞生態平衡，嚴重危害園區內之自然景觀及生態體系。依參加人委託嘉義大學 呂福原 教授調查，墾丁國家公園陸域1萬7千多公頃，目前已有9千多公頃遭銀合歡族群覆蓋，其中銀合歡純林竟已高達1千4百多公頃。銀合歡肆虐情形，於墾丁西部海岸線尤其嚴重，從海生館經萬里桐、紅柴坑、白沙灣到貓鼻頭，沿途盡是銀合歡盤據的反客為主地貌，而且絕大部分是在公有「特別景觀區」土地。參加人雖從90年起開始展開銀合歡整治工作，然受限於人力及經費，自90年到95年，只處理60公頃左右。至今，銀合歡還是無法根除，依然四處蔓延。公有「特別景觀區」，雖經整治，並無明顯改善，大部分土地仍遭銀合歡侵入，此有相片可證。銀合歡漫生覆蓋，不只改變生態，且使遊客很難穿越，走近海邊，親近海洋。以銀合歡破壞生態之情形為鑒，墾丁國家公園幅員廣大，參加人之人力、經費畢竟相當有限，實不足以完全維護公有土地之自然生態。反觀系爭土地，因為原告私人所有，原告及悠活渡假村人員才能全心專注、傾力維護，得以防杜銀合歡入侵，避免生態浩劫，且能良善保存天然景緻。以「維護環境景觀及生態」之目的而言，系爭土地為原告私人所有，實更能致力達成。原告（與悠活渡假村）靠私人之力，無須政府資源挹注，為國家公園保存天然景緻，並讓遊客樂於親近，如此三贏，實應玉成維繫才是。
（五）本件徵收並非為建設或開發等積極目的，只在維持系爭土地現狀，並未形成或創設新的事實狀態或法律關係；撤銷徵收，並不會發生不能回復或難以回復原狀之損害，遑論重大損害：本件徵收並非為興辦工程、建設發展、或處分土地等積極目的。被告准予徵收原告所有「特別景觀區」土地，只是為了維持原狀，已為被告所自承（見前審94年9月2日準備程序筆錄）。亦即，本件徵收，只在維持「特別景觀區」原有之事實狀態，並不會有新的事實狀態產生。原告所有土地，無論徵收與否，始終維持「特別景觀區」為嚴格限制開發地區之事實狀態；該事實狀態，並不因徵收處分，而有任何變動。再者，原告僅就所有之土地請求撤銷徵收處分；徵收處分撤銷與否，只是牽動原告所有土地之所有權歸屬，並不涉及其他第三人之權利義務，於其他第三人並無任何影響。且，既然徵收土地係為維持特別景觀區之原狀，於徵收後，該土地應不會、亦不得為法律上之處分；其法律關係，亦不因徵收處分，而可能累積或擴大；撤銷徵收處分，並不會變動或重組既成的法律關係。直言之，本件徵收之行政處分，並未創設或形成任何新的事實或法律關係。「特別景觀區」之既成存在之事實，縱使撤銷徵收，依然既成存在，根本沒有除去既成存在事實之問題。撤銷原告所有3筆土地之徵收處分，現實上根本無任何困難可言（只須某些行政、文書作業）。且本件並無以違法處分為基礎之後續行為，或已花費鉅大經費完成公共建設工程，或擴大處分效果所及之第三人範圍，因而導致該處分之公益性大增等情形。撤銷原告所有系爭土地之徵收處分，根本不生不能回復或難以回復原狀之損害。撤銷原告所有系爭土地之徵收處分，由原告私有，於現行法令對「特別景觀區」為嚴格開發限制下，就「保護環境景觀及生態」之公共利益，亦不發生損害，更無所謂重大損害。
（六）因被告徵收土地，原告將受重大損害：
１、依行政訴訟法第198條第1項規定，必撤銷違法原處分先於公益有重大損害者，行政法院始能進而斟酌原告所受損害等相關情事，決定是否為情況判決。是「撤銷違法處分於公益有重大損害」，乃適用行政訴訟法第198條第1項之前提要件。如前所述，本件違法行政處分之撤銷，並無「於公益有重大損害」之情形。既無「於公益有重大損害」之情形，已不符合情況判決之前提要件，鈞院應無進而審酌原告所受損害等情事之必要。
２、雖然應無審酌必要，有關原告因土地徵收所遭受之損害，原告仍說明如下：
（１）財產權乃人類在自然狀態下所擁有之天賦權利。 黑格爾 曾謂人之所以為人，必須擁有財產權。財產權為國家成立前已存在之人民基本權利；個人憑藉財產權，得以實現人格的完整。我國司法院釋字第400號解釋明揭，憲法第15條保障人民之財產權，在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源。財產權不僅是對財產現有之掌握、利用、控制之權利，也包括對財產的未來期待，同時也是人格的自我延伸、具體認同與情感的投射。國家強制剝奪財產，人民失去的不只是財產本身，其對財產的未來期待同遭挫斷，而擁有財產的自由人格發展、自我認同、延伸情感等亦受重創；這些不是金錢所能計量與彌補的。
（２）原告所有系爭土地，係與原地主長期磋商、談判，花費相當時間、心力後，於90年出資取得。情感上，對此「特別景觀」之土地，原告投注甚多。原告與悠活渡假村諸股東，並非大財團，而是本諸理想，憑藉毅力，結合有限資源，創辦悠活渡假村，並購買系爭土地，俾易遊客觀覽及親近海洋。為擔保悠活渡假村債務，該土地與悠活渡假村房地共同設定有13億8千萬元之最高限額抵押。若確定徵收，原告不僅將立即失去耗費心血，好不容易取得的土地，於情感、認同與人格之自我肯定上，受到重創。尤其徵收土地，其上抵押權因而消滅（土地徵收條例第36條）；為能補足擔保，債權銀行必然要求原告（及悠活渡假村）另外提供相當價值，且為債權銀行接受之土地，不然即須清償部分債務。惟原告（及悠活渡假村其他股東）並無其他可為悠活渡假村擔保債務之土地。如此情勢，嚴重影響原告之財產支配，更可能紊亂悠活渡假村之正常營運。這些，都將使原告（悠活渡假村）遭受財產上及非財產上之重大損害。
（３）墾丁地區之獨特自然生態，優美海洋景觀，特別是寬廣面臨海岸之系爭土地，是悠活渡假村最寶貴、最珍惜的資產。系爭土地附臨悠活渡假村，雖未直接靠海（水），卻是遊客親近海洋、品賞生態、體驗自然的絕佳所在；非渡假村遊客，亦可經由系爭土地親近海洋。在妥善管理下，系爭土地優美、潔淨的天然景緻，總是帶給遊客無比喜悅；而從悠活渡假村觀海餐廳高處下眺，海岸美景盡在眼前，更是一大享受。若系爭土地徵收公有，所有權易轉，原告勢必無法再如自己土地般可自由出入、隨時照顧；原告所經營悠活渡假村遊客將亦難輕易、自在於系爭土地空間觀覽、親近海洋。如此結果，必將明顯貶損悠活渡假村之價值，而嚴重損害（悠活渡假村負責人及最大股東）原告之利益。再者，以參加人有限的人力、經費，能否照其所言「種植樹木」？持續照護？即時阻止人為破壞環境（例如敲打礁岩、濫採土石）？防堵生態殺手銀合歡之侵犯？令人疑慮。事實上，就已經完成徵收之土地，參加人（或因經費所限）並未種植樹木或為積極保存天然景緻之作為。萬一（其實是，非常可能）乏人管理，系爭土地或（如部分公有土地般）被不當使用，或因此荒廢，海岸遭受破壞，甚至銀合歡全面入侵，到時，恐怕自然生態徹底毀滅，無以回復矣。若悠活渡假村失去系爭土地原有優質景觀，其旅遊休閒價值之跌落可想而知，其對原告之損害亦可預見。
（七）法治國原則為憲法之基本原則；行政處分違法，侵害人民權益，人民循行政救濟程序請求撤銷，基於依法行政之原則，本應撤銷違法行政處分，以貫徹保障人民權益之行政救濟本旨。行政訴訟法所定情況判決，維持違法行政處分之存續，等於肯定行政機關之違法作為，不合依法行政原則，且犧牲人民請求撤銷違法行政處分之救濟權。此一制度本屬法治主義之例外，自應慎重情況判決之適用。關於情況判決，前審判決亦認其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。然而，如前所述，原告所有土地，不予徵收，仍為私有，依法亦不得任意開發；原告所有土地維持私有現狀，實於公益無任何損害，更無「於公益有重大損害」之情形。且本件雖為徵收，惟其徵收目的只是在維持「特別景觀區」土地之原有狀況，為一消極內容（無積極作為）之行政處分，縱法院撤銷判決，亦不會發生情況判決所欲避免因法院作成判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實。本件徵收並將造成原告之重大損害。本件情形，與得為情況判決之要件與目的顯然不合。
二、本件徵收，除有上述不合情形外，並違背必要性、適當性、比例原則等行政法基本規範，更不具有徵收急迫性之要件：
（一）被告徵收徵收之30筆土地，絕多臨近「海域遊憩區」或「海域一般管制區」，較少臨近「海域生態保護區」、「海域特別景觀區」，也是輕重失衡；就其所主張保護天然景緻之目的而言，亦有不合：
１、依「墾丁國家公園計畫書（第1次通盤檢討）」第5章「國家公園計畫」第2節「分區計畫」，墾丁國家公園，分為「生態保護區」、「特別景觀區」、「史蹟保存區」、「遊憩區」、「一般管制區」等5種區域。「生態保護區」，指供研究生態而應嚴格保護之天然生物社會及其生育環境之地區及海域。「特別景觀區」，指無法以人力再造之特殊天然景緻而嚴格限制開發行為之地區及海域。「史蹟保存區」，指為保存重要史前遺蹟、史後文化遺址及有價值之歷代古蹟而劃定之地區。「遊憩區」指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區或海域。「一般管制區」，指國家公園區域內不屬於上述4種分區之土地與水面，為維護環境品質及便於管理，依實地情況劃分各種用地，加以不同管制者。就使用之保護管制而言，生態保護區最嚴格，特別景觀區、史蹟保存區其次，遊憩區、一般管制區則較寬鬆。
２、依此，墾丁國家公園之海域，劃為4區：「海域生態保護區」、「海域特別景觀區」、「海域遊憩區」及「海域管制區」。「墾丁國家公園計畫書（第1次通盤檢討）」第5章「國家公園計畫」第5節「保護、利用管制原則」規定，「海域生態保護區」以保護海洋生物及其生育環境為主，「禁止一般之潛水活動，禁止任何建築物之興建，限制捕捉魚類與禁止採撈珊、貝類等，禁止投放人工魚礁、採礦、爆破及改變地形等行為，禁止沿岸污水之排放及使用化學藥劑，限制機動船隻駛入」；「海域特別景觀區」以保護海洋特殊天然景緻為主，「經許可得作一般之潛水攝影活動，禁止任何建築物之興建，限制捕捉魚類與禁止採撈珊、貝類等，禁止投放人工魚礁、採礦、爆破及改變地形等行為，禁止沿岸污水之排放及使用化學藥劑，准許玻璃遊艇及配合潛水活動之船隻行駛或船隻進出港灣外，限制機動船隻駛入」；「海域遊憩區」分為「海底公園」（潛水觀光、及玻璃底遊艇活動）、「海上育樂區」（游泳、滑水、衝浪、帆船、汽艇拖傘、遊艇等海上育樂活動）及「釣魚區」（海濱自由垂釣）；「海域管制區」分為「發電廠海域管制區」（以供發電廠之維護及相關使用為限）、「海域一般管制區」（以保護海洋生態資源及景觀為主；禁止炸魚及使用氰化鉀捕捉魚蝦，除許可之經濟漁類外禁止捕獲魚貝類，除經允許禁止潛水漁業及採伐石珊瑚、採礦，禁止投放人工魚礁及興建人為設施，禁止污染水質）。就海域生態保育敏感度而言，「海域生態保護區」最為敏感，「海域特別景觀區」次之，「海域管制區」、「海域遊憩區」相對較低。基於生態保育敏感度高低，因此在使用保護管制上，「海域生態保護區」最嚴格，「海域特別景觀區」其次，「海域管制區」較寬鬆，「海域遊憩區」則最開放。
３、從本件被告所據「保護天然景緻」之徵收目的而言，臨近（敏感度較高之）「海域生態保護區」、「海域特別景觀區」之陸地，較臨近（敏感度較低之）「海域（一般）管制區」、「海域遊憩區」之陸地，更應優先保護及防止人為破壞，理應優先徵收。蓋臨海陸地，不僅臨接海洋，更延伸於海洋；臨海陸地之自然環境、使用狀況、人為活動等，往往直接影響、牽動臨接海域之生態保育。為免陸地遭受破壞、污染進而干擾海洋生態，一般來說，臨接生態敏感度較高海域之陸地，實應受較嚴格之保護管制；臨接生態敏感度較低海域之陸地，其須保護管制之程度相對較低。就墾丁國家公園臨接海洋之特別景觀區土地，若被告認為只有徵收公有才能保護天然景緻、只有徵收公有才能免於人為破壞，則在徵收經費有限、無法全部徵收之情況下（此為徵收計畫書所明載），臨接生態敏感度較高海域之特別景觀區土地，實應優先徵收，優先保護及防止人為破壞，以免敏感度較高海域之生態環境遭牽連破壞才是。
４、惟被告徵收之30筆土地，位置位於保力至萬里桐間。該30筆徵收土地，大多臨近（敏感度較低、管制程度較鬆之）「海域管制區」及「海域遊憩區」；臨近（敏感度最高、管制程度最嚴格之）「海域生態保護區」者，只有少數幾筆；臨近（敏感度、管制程度居次之）「海域特別景觀區」者，則沒有任何一筆。奇怪的是，臨近「海域生態保護區」、「海域特別景觀區」之土地，仍有多筆為私人所有，未被徵收。反而原告土地，臨接的是「海域遊憩區」，要讓遊客接近海洋、從事海洋活動，生態敏感度最低，管制程度最鬆（最開放）的海域，在無破壞環境（事實上妥善維護），沒有任何急迫性的情況下，卻被優先徵收。被告之徵收選擇，實在輕重失衡，違反適當性及比例原則，於法實有不合。
（二）對原告土地，被告先強行徵收，之後卻即辦理「重畫」，與徵收目的亦顯然不合：原告系爭土地，位於屏東縣恆春鎮山海里「萬里桐」地區。「萬里桐」自早（於墾丁國家公園設立前）即為漁村聚落，為一集居型態之社區；因應社區生活需要，其土地之使用範圍、活動密度及強度，原本就較廣泛；且因漁村居民謀生必要（出海捕魚），沿海土地亦多已被使用、利用。墾丁國家公園設立後，屬同一漁村聚落之「萬里桐」社區，卻被一分為二：臨近海洋之土地，劃為「特別景觀區」，其使用受到相當之管制拘束；其他土地，則劃為「一般管制區」，得繼續維持既有之土地利用型態。「萬里桐」，係因生活形態相同、自然發展而成之社區，其土地使用程度原本一致。墾丁國家公園如此劃分，使得土地使用程度原本一致之「萬里桐」社區，突生急劇落差；從人文發展之角度而言，如此絕然區分，實不合理。被告以「保護特殊天然景緻」為由，於92年7月核准徵收原告所有土地。然而，於被告核准徵收後，原告土地所在之「萬里桐」社區，旋經被告選定辦理「土地重劃」，列為「93年度計畫辦理農村社區土地重劃」地區。原告所有土地，正位於重劃區範圍內。依照被告土地重劃局93年4月公布之土地重劃先期規劃圖，「萬里桐」特別景觀區，將劃分若干區塊整理，其內將闢設道路、廣場、停車場等；原告土地則與「悠活渡假中心」合併區塊調整。顯然，就「萬里桐」內特別景觀區，被告認為有重新規劃，調整使用目的，以合理有效利用之必要。既然如此，被告所持特別景觀區「保護特殊天然景緻」之徵收目的，於「萬里桐」地區，實質上並不存在。對照可知，被告徵收位於「萬里桐」重劃區之原告土地，實為不合目的之行政處分。
（三）本件徵收，顯然欠缺司法院釋字第409號解釋所揭之徵收急迫性：被告以行政院71年核定之「墾丁國家公園計畫書」充為其徵收之「事業計畫」，卻遲至92年才辦理徵收；其相隔時間，竟達20年之久。還只是就補償金額較小者，為選擇性的徵收。本件土地徵收，顯然沒有任何情形符合司法院釋字第409號解釋所揭之徵收急迫性。
（四）被告以土地徵收為優先手段且為惟一手段，亦違反比例原則：土地徵收，係政府以公權力，對人民受憲法保障之財產權，予以強制取得。此種公權力之行使，本質上，為對於人民財產權利之剝奪與侵害。故政府於行使徵收土地之公權力，就其合憲性、適當性、必要性、及急迫性等實體事項，實應審慎考量，並應儘可能採行對人民之財產權利損害最少之手段為之。土地徵收應為政府追求行政目的之最後手段，而非優先手段或惟一手段。本件被告准予徵收原告土地，並非為了興辦公共建設之積極目的。若是為保護天然景緻，被告或相關主管機關，大可以行政管理或刑事處罰等手段，嚴格執法，當可達其防制目的。惟被告不思於此，准許採取最激烈的、徹底剝奪人民財產權的徵收手段，以徵收為優先手段，而且是惟一手段，實在過當，絕不合理，根本違反行政法之比例原則。何況，事實上原告土地始終維持其天然景緻，並未被違法開發破壞；被告徵收原告土地，根本不具有徵收之必要性、急迫性等要件。
（五）參加人所謂公用徵收之對象，須再視是否屬於財力雄厚者而可免除，公平性將受到影響，且流於主觀偏頗云云。原告（與悠活渡假村諸股東）從來不是「財力雄厚者」（悠活渡假村，是原告與多位股東結合有限資源，舉債創辦，目前仍有高額貸款待償）。原告從不不曾主張：公用徵收之對象，須視是否屬於財力雄厚者，而可免除。如前所述，本件徵收，於程序上違反「土地徵收條例」，於實質上違背必要性、適當性、比例、公平、急迫性等基本要件。因被告徵收處分違法，侵害原告權益，原告循行政救濟程序請求撤銷，係以法治國家國民之身分，正當合法行使權利。如何影響公平性？參加人（沒有任何依據）主觀認定原告財力雄厚，進而偏頗指摘原告可藉此免除徵收，其意圖，不當影響鈞院判斷之超然性，實不應該等等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於徵收原告所有系爭土地及其土地改良物部分均撤銷。
肆、被告則以：
一、按「特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。」及「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」為國家公園法第8條第7款及第9條第2項所明定，本件系爭土地位於行政院71年4月7日台內字第5375號函核定之「墾丁國家公園計畫書」內劃設之「特別景觀區」內，該區之土地濱臨台灣海峽，其旁海岸均是台灣海峽內海洋生物滋生繁茂之珊瑚及珊瑚礁地帶，故參加人為實施墾丁國家公園計畫之需要，依國家公園法之規定，徵收私人土地，於法並無不符。
二、屏東縣政府主辦恆春鎮萬里桐農村社區重劃工程，查與本件土地徵收案件無關：
（一）屏東縣恆春鎮萬里桐農村社區重畫工程，係在92年11間由該社區發展協會提議，經恆春鎮公所函報屏東縣政府，再由縣府報請被告所屬土地重畫工程局甄選，並獲選為93年度規畫案之標的。重劃之範圍乃由社區居民初提，經屏東縣政府邀集相關單位及人員複勘後，並由縣府報請被告所屬土地重畫工程局勘定範圍後參加評選。該項重畫之主辦機關、法源依據、範圍劃定、公共設施之負擔、辦理年度、參加重畫對象等，悉與本件土地徵收案大為不同，亦無關聯。
（二）本件土地徵收案，係在92年7月7日核准徵收在先，而農村社區重畫起自勘查、迄至規畫及施工，依屏東縣政府之計畫，係訂在93年間辦理在後。
（三）又原告被參加人所徵收之系爭土地，因屬濱海之區位，於上開農村社區重劃複勘及評選時，與會之學者、機關、社區協會負責人及代表等人均贊成農地與沙灘間應留設緩衝及隔離區，此區仍維持「特別景觀區」之劃定，亦維持「特別景觀區」劃設目標，及保留現有生態資源景觀之原貌，而系爭土地初定留設緩衝及隔離區，由此可知，系爭土地未來仍會落實國家公園法及墾丁國家公園計畫所定「特別景觀區應嚴格保護並限制開發」之設立目標，及符合71年行政院核定之事業計畫。
三、比例原則如同法律保留原則，可分成憲法意義的比例原則及行政法意義的比例原則兩種。就憲法意義之比例原則，強調對人民權利之限制惟有在公共利益所必要的範圍內，方得為之。就行政法意義之比例原則又可分為適當性原則、必要性原則、相當性原則3種：（一）「適當性原則」專作「目的取向」，指採取之方法有助於目的之達成。（二）「必要性原則」指有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最少者，而不得逾越必要之程度。（三）「相當性原則」指採取之方法所造成的侵害，不得與欲達成目的之利益，顯失均衡。換言之，行政目的與手段間應維持適當的比例關係。由此綜觀，行政法上之比例性原則，主要著重在行政權力行使時之手段與目的間之關係與衡量。依前述比例性原則的適用，即在於衡量行政目的達成的重要性，與對於人民之侵害之份量進行比較。即當侵害人民權利之份量超過行政目的達成之重要性時，則應保障人民權利；反之，若行政目的達成的重要性，重於人民權利受到侵害的份量時，當以達成行政目的為考量，惟對於人民權利之損失應給予合理補償。國家公園之成立宗旨及國家公園之計畫目標，乃在於保育之前提下，提供國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或學術機構前來從事採集標本與研究。這是一項服務眾多人民的國家公園，園區內的景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等等之用途，故珊瑚礁岩海岸環境之保護，就越形重要。其次，該園區每年遊客量在450萬人次以上，此一龐大的遊客量，顯示400多萬人次的遊客是希望遠離與擺脫都市的喧囂、空氣污染、活動空間狹小等所壓抑，全家老少走向充滿陽光、空氣清新、綠意盎然的國家公園。而國家公園吸引這麼多遊客前來一遊或一再重遊的主因為何？即是山好水的打造，「特別景觀區」與「生態保護區」雙項之嚴格保護成果，是其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地由人民開發利用，則前述這些好山好水將不再，遊客亦不再眷戀這片山水，為服務400多萬的民眾，逐年徵購特別景觀區內私人土地之手段，是該處自73年成立以來，每年均會辦理的重要任務，其目的乃在創造大眾的福祉，而達成這份福祉的重要性是無可言喻的。在進行這項行政作為時，為達成這項行政目的與公共利益福祉的重要性，當然會影響個人之權利，惟由影響個人權利之價值與服務大眾、確保環境生態的價值比較，為達成服務大眾、確保環境生態的徵收手段，在價值之衡量上，侵害原告權利之個人價值並未超過提供服務大眾、確保環境生態的廣大有形與無形之價值。
本件土地之徵收，並無違反憲法上及行政法上之比例性原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、參加人則以：
一、本件徵收程序違反，業經審認確定；職是之故，本件惟一爭點，即針對本件土地微收事件，在具體及客觀情事上，是否具備行政訴訟法第198條得予情況判決之要件？
二、按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認為原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項定有明文，此即行政訴訟法關於「情況判決」之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（ 蔡茂寅 著情況判決與情況決定一文，載於台灣本土法學雜誌第7期第101頁參照）。蓋行政機關如已作成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。本件被告所為核准系爭土地徵收之處分，縱審認確屬違法，然而基於如下理由，本件仍應依行政訴訟法第198條規定為情況判決。
（一）本件原告所有系爭土地係位於墾丁國家公園計畫書中特別景觀區特一區之萬里桐間，而觀諸國家公園之成立宗旨及計畫目標，乃在保育之前提下，提供國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或學術機構前來從事採集標本與研究。位於國家公園園區內的景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等等用途，故珊瑚礁岩海岸環境之保護，越形重要。而每年前來此國家公園之遊客量甚多，更須嚴格限制開發利用來維護當地生態及景觀。因而「特別景觀區」與「生態保護區」雙項之嚴格保護成果，即成其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地任由私人開發利用，恐將影響當地之景觀及生態，有關此節，亦經國立海洋生物博物館助理研究員孟培傑博士於97年4月24日到庭證述諅詳；因而參加人乃藉由徵收特別景觀區內私人土地，來達成保護環境生態及景觀之目的。而此等事實之存在，若需加以除去，不僅在社會經濟面，存在顯著之困難，甚或不可能；且因國家公園內土地之使用，本質上涉及不特定多數人之權益，若將既成存在之事實予以除去，更於公益有重大損害。
（二）本件徵收程序雖因程序上之瑕疵（送達部分），然而觀諸原告迄今仍不願系爭土地遭公共徵收，因此，存在於事前價購以期達成徵收合意之程序瑕疵，對於原告致生之損害即屬不大；其次，編定為「特別景觀區」之土地使用管制，係基於保護國土資源，採取較嚴謹之使用規範，相較之下，對於土地所有權人之土地利用權益影響甚大，因此，長年以來，地方各界、土地所有權人均不斷要求參加人應徵收屬於墾丁國家公園計畫範圍內經編定為「特別景觀區」之私有土地，以避免私有財產遭受使用限制之消極損害；準此，原告因本件被告核准徵收土地之處分，縱受有損害，其損害亦屬輕微（具體比較系爭土地徵收與否對於原告之土地得予使用之經濟效益），而該處分若予撤銷，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原處分，相關存在事實需除去之顯著困難，且此除去行為因涉及保護環境生態之公共性，於公共利益有重大影響，而於公益有所違背等情狀，故本件原審依上述行政訴訟法第198條規定而為情況判決，認事用法均屬正確，應予維持。
（三）依據墾丁國家公園計畫保護、利用管制原則第4條規定，特別景觀區內之土地以保護特殊天然景緻為目的，第3款則禁止原有地形、地勢、地物之人為改變，私人土地除同意原來之使用，禁止任意開發改變地形、地貌。系爭土地履勘結果，原告顯然為營取私益，任意運進土石，刻意填平、舖設水泥步道（含沙灘排球場的沙），改變原有地形、地貌，擺設木製桌椅40張（每張可對坐4至6人）、木殼船上擺設音響、擴音器，實際為進行BBQ（烤肉）活動時使用。木殼船設置於離海岸距離約50公尺、且視角被多數樹木遮蔽無法通視海岸，原告所稱「方便人員登高照看遊客安全」並非事實。
（四）原告自詡「始終重視土地之環境景觀與自然生態」，惟自92年間以來，原告於渡假村對面山坡地，即有任意開墾、整地渡假村對面山坡地舊有林道，擅自變更作為越野車體驗場地，經參加人多次開單告發在案。系爭土地不適合再任由私人基於營利事業目的而保持私有狀態，實係為維護「特別景觀區」之使用分區長遠考慮。
（五）早年，瓊麻工業發達，百姓勤奮開墾公、私有土地，後來塑膠製品興起，瓊麻價格低落，人民逐漸放棄耕種瓊麻，致讓銀合歡有全面入侵之機會，此肇因早期對於管制區域之未能嚴格落實管理，致使政府必須耗費諸多有形及無形資源予以回復，代價慘重；有鑑於此，國家公園計畫區域範圍內土地之使用，應嚴格限制並依據使用分區予以落實，而不應視個人財力或主觀因素而有不同對待，統由管理機關加以專業管制。此點，亦足以佐證系爭編定為「特別景觀區」之土地，不宜由私人續予保有或立基於私益而反對徵收。
（六）本件特別景觀區內之私有土地徵收事件，除原告外，均已依法完成徵收，果公用徵收之對象須再視是否屬於財力雄厚者而可免除，公平性將受到影響，且流於主觀偏頗，本件原告所執反對徵收之諸多理由純係基於營利私益，委無足採等語。
陸、經查：
一、按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認為原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項固定有明文，此即行政訴訟法關於情況判決之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（蔡茂寅著情況判決與情況決定一文，載於台灣本土法學雜誌第7期第101頁參照）。蓋行政機關如已作成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。惟情況判決制度犧牲法治行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能，除有堅強理由與重大法益，足以超越上述行法理上最基本的原則及目的，否則難容其存在，理之所當然也( 林素鳳 著：情況判決制度，警大法學論集第3期，第124頁參照)。
二、上開第貳項所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有參加人92年4月21日營墾企字第0922901047號函、被告92年7月7日台內地字第0920061385號函及屏東縣政府92年8月14日屏府地徵字第0920139161號函及公告、本院94年度訴字第475號判決、最高行政法院96年度判字第1604號判決等影本附於本院卷及訴願卷可稽。如上所述，被告本件所為之徵收處分對原告因未踐行合法之協議價購程序係屬違法一節，業經前揭最高行政法院判決認定甚明確定，是本件爭點厥為本件是否有行政訴訟法第198條情況判決之適用。
三、次按「本法有關主要名詞釋義如左：．．．7、特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發地區行為之地區。」及「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」「國家公園區域內禁止左列行為：1、焚燬草木或引火整地。2、狩獵動物或捕捉魚類。3、污染水質或空氣。4、採折花木。5、於樹林、岩石及標示牌加刻文字或圖形。6、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。7、將車輛開進規定以外之地區。8、其他經國家公園主管機關禁止之行為。」「特別景觀區或生態保護區內，為應特殊需要，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：1、引進外來動、植物。2、採集標本。3、使用農藥。」分別為國家公園法第8條第7款及第9條第2項、第13條、第17條定有明文。是特別景觀區雖嚴格限制開發，但在不妨礙國家計畫原則下，仍得保留作私人原有之使用，惟仍禁止所有人為特定行為，或經國家公園管理處許可，始得為特定行為，違反時，行為人將依同法第25條負擔刑事責任或依同法第26條規定負擔行政責任。經查，參加人於本院97年9月23日言詞辯論時陳述：「（審判長(下同)問:土地徵收後有無作任何處理？）答:徵收以後全部回復原貌，即讓其保持天然的景緻。」「(問:本件徵收系爭土地之必要性為何？)答：如果不徵收的話，私有土地可以禁止他人進入，其次，他可以在上面擺設東西，因為徵收之土地全部都是屬於特別景觀區。」「(問:墾丁國家公園內的特別景觀區內之私有土地，是否全部徵收？）答:會慢慢徵收。」「（問:特別景觀區會如何維護？）答:維持原貌。」「（問:如果係屬於私人所有的特別景觀區土地，於未徵收前若有違反限制使用者，有何管制或處罰規定？）答:依據國家公園法及營建法之相關規定，可逕行拆除，另國家公園法第8條有規定特別景觀區嚴格限制開發。」「（問:本件徵收係於92年徵收，而該徵收一定要繼續維持之理由為何？）答:因為系爭土地係屬於特別景觀區，不能等到破壞之後，事後再去作補救。」「（問：原告是否有破壞系爭土地？）答:不能等到他破壞了，再來制止。」等語，有本院前述言詞辯論筆錄附卷。可知被告本件徵收原告系爭土地之目的，僅在單純維持其原貌，且於為徵收處分後，迄今並未於系爭土地上從事任何積極之行為，是本件並無以被告該違法徵收處分為前提，致累積法律上或事實上之諸多事實，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能狀態之情事甚明。次查，原告所有之系爭土地，迄今並未違反國家公園法第13條、第17條等相關規定，而遭追究刑責或遭參加人處罰，且參加人於92年度之所以請求被告徵收原告系爭土地，係配合參加人該年度經費狀況，以補償地價額度較小(在1,000萬元以內者)及土地上無建築物者為優先徵收之標的乙節，為參加人所是認，並經參加人於該徵收土地計畫書第2項備註欄詳述明確，亦足認參加人於92年度請求被告徵收原告系爭土地，並非有何其他公益上重大之理由，於該年度有急迫徵收系爭土地之必要性無訛。另如前述，國家公園內之特別景觀區雖嚴格限制開發，但在不妨礙國家計畫原則下，仍得保留作私人原有之使用，僅其使用權受法律之限制，自不得以若未徵收，則所有權人仍得為合法之管理使用，而認係有徵收之急迫性。是參加人所稱：如果不徵收的話，私有土地可以禁止他人進入，其次，他可以在上面擺設東西云云，自非可採。再查，系爭土地其中龍泉水段25地號土地就是屬於沙灘的一部分，其他沙灘部分應該係屬於國有土地，要到國有沙灘並非須經系爭土地，從別處亦可至國有沙灘乙節，亦經原告於本件言詞辯論中陳述明確，並經本院於97年6月20日至現場勘驗屬實，有勘驗筆錄、現場相片等附卷可憑。是研究人員欲至系爭土地前面之海灘潮間帶從事相關研究時，尚非必須通過原告所有之系爭土地。而於原告所有系爭土地被徵收前，如上所述，原告所有權僅受法律規定之限制，並非任何人均得未經其許可任意通行，是證人孟培傑固曾到庭稱:其至系爭土地海灘潮間帶從事研究時，曾遭悠活渡假村警衛制止2至3次等詞，縱然屬實，亦難認定被告確有於92年間徵收系爭土地之急迫性，該徵收處分有予繼續維持之必要。
柒、綜上所述，本件徵收處分因未踐行合法之協議價購法定先行程序而違法，已經最高行政法院96年度判字第1604號判決，而被告此對系爭土地於92年間所為徵收處分，不僅無於當時為徵收之急迫必要性，且系爭土地亦無因該徵收處分而累積諸多事實，致除去有顯著困難或不可能之狀態存在，故該徵收處分之撤銷對公益尚無重大損害，則依前揭所述，本件之情況核與行政訴訟法第198條第1項情況判決之要件不符。是原處分關於系爭土地及其上土地改良物部分，自應撤銷，訴願決定予以維持，即有不合。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於徵收原告所有系爭土地及其土地改良物部分均予撤銷。又本件原處分係因未踐行合法之協議價購程序而違法，已如前述，故兩造關於系爭土地是否有徵收必要部分（非有於92年徵收急迫性）之爭議，即因與判決結論無影響本院自無再予論究之必要，此外事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，均附此敘明。
捌、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月7日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年10月7日
書記官黃玉幸