裁判字號：最高行政法院96年判字第1604號判決
裁判日期：民國96年09月06日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
96年度判字第01604號上訴人即原審原告甲○○上訴人即原審被告內政部代表人乙○○上列當事人間因土地徵收事件，兩造各對於中華民國94年11月17日高雄高等行政法院94年度訴字第475號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回甲○○於原審之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
內政部之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由內政部負擔。
理由
一、訴外人內政部營建署墾丁國家公園管理處（下稱墾管處）為保護墾丁國家公園園區內特別景觀區之特殊天然景緻及防止人為破壞，申請徵收坐落屏東縣○○鄉○○段245之1地號等30筆土地，經內政部營建署報經上訴人內政部以民國92年7月7日台內地字第0920061385號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，交由屏東縣政府以92年8月14日屏府地徵字第0920139161號公告並函知各所有權人。上訴人甲○○以墾管處對其所有坐落屏東縣○○鎮○○段25、26地號（甲○○之權利範圍為全部）及26之1地號（甲○○之權利範圍為應有部分418/2084）土地（下稱系爭土地）所為之徵收程序違法，且本件徵收欠缺客觀需要性為由，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）需用土地人墾管處未合法通知甲○○參加公聽會，亦未與甲○○協議價購系爭土地；其對甲○○更無公示送達之原因而為公示送達，違反行政程序法第78條第1項規定，所為送達不生效力；且其辦理本件徵收，決策專斷，背離程序正義，於法均有不合。（二）所謂給予陳述意見之機會，不得取代土地徵收條例所定公聽會及協議程序；該法定公聽會及協議先行程序，並無事後補正之餘地。（三）本件徵收並無客觀必要性，況依國家公園法規定，特別景觀區得為私人所有，甲○○並無意願也不同意土地被徵收；若是為防止人為破壞，內政部或相關主管機關，可以行政管理或刑事處罰等手段，嚴格執法，當可達其防制目的。內政部選擇徵收土地，輕重失衡、漫無標準；甚至先強行徵收，其後立即實施重劃，與徵收目的顯然不合；其徵收與行政法上之必要性原則、適當性原則及比例原則等，均有違背等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、內政部則以：（一）系爭土地位於行政院71年4月7日台（71）內字第5375號函核定之墾丁國家公園計畫書劃設之特別景觀區內，該區之土地濱臨臺灣海峽，其旁海岸均是臺灣海峽內海洋生物滋生繁茂之珊瑚及珊瑚礁地帶，墾管處為實施墾丁國家公園計畫之需要，依據國家公園法第8條第7款及第9條第2項所規定，徵收私人土地，於法並無不符。（二）本件係行政院前開函核定興辦之事業，參照內政部89年3月27日台（89）內地字第8904549號函釋意旨，得免再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會。墾管處為維護所有權人權益，仍召開公聽會，並於92年2月13日通知甲○○參加92年2月25日召開之公聽會及協議價購會議，並函請縣政府、鄉鎮公所及土地所在地之村里辦公處張貼召開公聽會及協議價購會議之公告文件，嗣因原訂刊登內政部公報日期無法如期刊登，墾管處另以92年2月20日營墾企字第0922900475號函通知改訂於92年3月5日召開公聽會及協議價購會議，並於92年2月22日、23日及25日刊登聯合報、中國時報、自由時報，且為達有效通知，於同年2月23日及24日另於屏南有線電視股份有限公司播放走馬燈更正公告。墾管處於92年3月5日召開公聽會、協議價購等會議，已於事前完成發文通知、請相關單位張貼公告、發布新聞週知、有線電視走馬燈每一整點播放週知等通知、傳達、公告週知作為，已符合法律規定。（三）甲○○應送達處所變更，未向行政機關 陳明 ，其已違反土地登記規則之規定；此項未陳明之結果，亦已構成行政程序法第78條第3項規定因送達之處所不明，行政機關得依職權命為公示送達之要件，墾管處自得依職權辦理公示送達。嗣墾管處經向嘉義郵政機關查詢該處92年2月20日之掛號函件投遞情形，該郵局以書面回覆確認該郵遞文書業於92年3月24日妥投於土地登記簿所載之甲○○住所，由其弟媳 蔡麗津 代收，墾管處亦以92年4月3日營墾企字第092290871號公告張貼於墾管處公告欄，並以92年4月3日營墾企字第922900872號函請縣政府、鎮公所及土地所在地之村里辦公處協助張貼公告，踐行公示送達之程序。又依行政程序法第81條規定，該件公示送達，經20日，已發生效力。
墾管處為慎重起見，再於92年5月27日公告踐行第二次公示送達之程序。準此，墾管處對同一當事人（甲○○）仍為公示送達者，其公示送達自黏貼公告欄翌日起發生效力，即於92年5月28日發生送達之效力；墾管處俟發生效力後，始於92年6月間將補正後徵收計畫書函報內政部土地徵收審議委員會進行審議，在時間序列上亦無爭議，甲○○自得隨時領取送達之文書及利用陳述意見之機會。再者，墾管處在寄發召開公聽會及協議價購之通知書時，墾管處並無法確認土地登記簿內所記載甲○○設於嘉義縣義竹鄉之住所，係處於無人居住之狀態。換言之，土地登記簿所登載甲○○於嘉義縣義竹鄉之住所，不能斷定無甲○○其人。故墾管處依法以土地登記簿所載住所及姓名通知及公示送達，亦無不當。至屏東縣政府主辦恆春鎮萬里桐農村社區重劃工程，則與本件土地徵收案件無關。（四）由影響個人權利之價值與服務大眾、確保環境生態的價值比較，為達成服務大眾、確保環境生態的徵收手段，在價值之衡量上，侵害甲○○權利之個人價值並未超過提供服務大眾、確保環境生態的廣大有形與無形之價值。是本件土地徵收，並無違反憲法上及行政法上之比例原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）甲○○所有系爭土地係位於墾丁國家公園計畫書劃設之特別景觀區內，而墾丁國家公園計畫書係行政院以71年4月7日台（71）內字第5375號函核定，有墾丁國家公園計畫書附原處分卷可稽。可知，在89年2月2日土地徵收條例公布施行前，該計畫書業經目的事業主管機關之許可，依內政部90年1月8日（90）台內地字第9068068號函釋，本件土地之徵收，應得免再舉行公聽會。況且，墾管處曾自79年3月26日至90年8月16日，多次發文屏東縣恆春鎮公所、車城鄉公所、滿州鄉公所，請求提供場地為必要之協助及通知廣為週知，以便舉行該國家公園計畫通盤檢討公開說明會，且該說明舉辦完畢後，上開鄉鎮公所並發函向墾管處報領相關費用等情，業據內政部陳明在卷外，並有墾管處79年3月26日（79）營墾企字第1333號函、同年4月6日（79）營墾企字第1512號函、90年8月16日（90）營墾企字第5805號函、屏東縣恆春鎮公所79年4月11日79恆鎮秘字第2857號函、屏東縣滿州鄉公所同年5月3日79滿鄉建字第3285號函及屏東縣車城鄉公所同年月30日車鄉民字第2786號函附原審卷可稽。可知，本件需用土地人墾管處於報請內政部許可前，早於79年及80年間辦理多場說明會，揆諸土地徵收條例第10條第2項但書規定，即得免再舉行公聽會，則墾管處舉辦本件公聽會，其對甲○○所送達之通知，雖不合法（理由後述），甲○○仍難指摘該處為慎重起見額外舉行之上開公聽會在程序上有何瑕疵。（二）墾管處於92年3月5日下午2時及3時分別舉辦之公聽會及協議價購會議，係以92年2月20日營墾企字第0922900471號公告，並以92年2月20日營墾企字第0922900475號函各別以掛號郵件通知含甲○○在內之30筆土地之所有權人共162人。甲○○雖設址於屏東縣○○鎮○里路27之9號，但因未依土地登記規則第152條規定，申請為住址變更登記，系爭土地之土地登記簿所載甲○○住所為嘉義縣○○鄉○○村○路子399號，墾管處仍依土地徵收條例施行細則第25條第1項第1款規定，依土地登記簿所載之甲○○住所為通知之送達等情，業據內政部陳述在卷，並有墾管處上開公告、函文、系爭土地之土地登記謄本及中華民國郵政交寄大宗掛號函件存根影本分別附訴願卷及原審卷可稽。然依墾管處前揭公告及函文之記載，上開土地徵收之公聽會及協議價購會議係分別於92年3月5日下午2時及3時舉行，該處所為通知，遲至92年3月24日始由甲○○之弟媳蔡麗津代為收受，此有內政部所提出之傳真查詢國內各類掛號郵件查單附原審卷可證，其送達之時間已在上開協議價購會議舉行之後，該協議價購會議通知之送達，自難謂為合法。再按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得申請徵收，為土地徵收條例第11條所明定。是舉行協議價購會議，為土地徵收之法定先行程序，如未踐行該法定先行程序而申請徵收者，縱然已經目的事業主管機關許可徵收該土地，此徵收之行政處分，亦屬違法。查墾管處為申請徵收甲○○所有系爭土地，於92年3月5日召開協議價購會議之通知，遲至92年3月24日始由甲○○之弟媳蔡麗津代為收受，甲○○既無法於92年3月5日之前即時收受通知，其自無法參與上開協議價購會議，故甲○○並無拒絕參與協議或經開會未能達成協議之情形，對甲○○而言，墾管處尚未踐行上開協議價購之法定先行程序，已甚明確。（三）按無論當事人有無變更其應受送達之處所，行政機關必須於當事人應受送達處所不明之情形，始得為公示送達，如當事人應受送達處所並無不明之情形，則仍不得為公示送達。查墾管處送達與甲○○之前揭協議價購會議通知，已於92年3月24日由甲○○弟媳代為收受，足證甲○○並無應受送達處所不明之情形，該處嗣後自不得依行政程序法第78條第1項及第3項規定為公示送達。故墾管處嗣後雖2次對於甲○○為公示送達，其後該處所為之2次公示送達對甲○○均不生效力。內政部雖以甲○○應送達處所已變更，未依土地登記規則第152條規定，申請住址變更登記，已構成行政程序法第78條第3項規定應為送達之處所不明，行政機關得依職權命為公示送達之要件云云，並不足採。從上可知，墾管處未對甲○○踐行合法之協議價購或以其他方式取得，即逕行向內政部申請徵收，內政部未察，遽以92年7月7日台內地字第0920061385號函許可對甲○○所有系爭土地之徵收，系爭土地之徵收即違反土地徵收條例第11條之規定，而屬違法。（四）參照國家公園法第8條第7款及第9條第2項規定及行政院71年4月7日台（71）內字第5375號函核定之墾丁國家公園計畫書所規定，系爭土地係位於墾丁國家公園計畫書中特別景觀區特一區萬里桐地區。而觀諸國家公園之成立宗旨及計畫目標，乃在保育之前提下，提供國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或學術機構前來從事採集標本與研究。位於國家公園園區內的景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等用途，故珊瑚礁岩海岸環境之保護，就越形重要。再者，每年前來此國家公園之遊客量甚多，更須嚴格限制開發利用來維護當地生態及景觀。因而特別景觀區與生態保護區雙項之嚴格保護成果，即成其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地任由私人開發利用，恐將影響當地之景觀及生態，因而墾管處乃藉由徵收特別景觀區內私人土地，來達成保護環境生態及景觀之目的。而此等事實之存在，若需加以除去，不僅在社會經濟面，存在顯著之困難，甚或不可能；且因國家公園內土地之使用，本質上涉及不特定多數人之權益，若將既成存在之事實予以除去，更於公益有重大損害；故斟酌甲○○因本件核准徵收土地之處分，縱受有損害，其損害亦屬輕微，而該處分若予撤銷，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原處分，相關存在事實需除去之顯著困難，且此除去行為因涉及保護環境生態之公共性，於公共利益有重大影響，而於公益有所違背等情狀等詞，為判斷基礎，因而駁回甲○○於原審之訴，另依行政訴訟法第198條規定，諭知本件原處分係屬違法。
四、本院按：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項定有明文。則行政法院於依本條規定作成判決前，自須就原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，與原處分或決定之撤銷或變更是否顯與公益相違背等事實，詳予調查認定，否則即有應調查事項未為調查之違法。次按：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條定有明文。需用土地人於依前開規定通知土地所有權人為價購協議時，其書面通知內容應參照行政程序法第104條規定為之，該書面通知並應合法送達。經查：
（一）關於諭知本件徵收處分係屬違法部分：１、墾管處為保護墾丁國家公園園區內特別景觀區之特殊天然景緻，申請徵收系爭土地等30筆土地，報經內政部以92年7月7日台內地字第0920061385號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，交由屏東縣政府以92年8月14日屏府地徵字第0920139161號公告及函知各所有權人。另墾管處於申請徵收前，於92年3月5日召開價購會議，事先以書面送達於系爭土地登記簿所載甲○○之住所即嘉義縣○○鄉○○村○路子399號，通知甲○○到場，該通知由甲○○之弟媳蔡麗津於92年3月24日代收。嗣墾管處於92年4月3日、92年5月27日以甲○○送達處所不明，對其公示送達前開協議價購會議開會通知等情，為原審依法認定之事實。２、原審以前開理由，認墾管處於申請徵收前召開之協議價購會議開會通知未於開會前合法送達於甲○○，未與甲○○為合法之協議價購，所為徵收處分係屬違法，經核並無不合。３、內政部上訴意旨雖以：（１）墾管處於92年3月5日召開公聽會、協議價購等之會議，已於事前完成發文通知、請相關單位張貼公告、發布新聞週知、有線電視播放週知等通知、傳達、公告週知作為，已符合法定要件。另甲○○未依土地登記規則第152條規定申辦住址變更登記，致墾管處依法先後兩次以土地登記簿登載之住所通知設籍嘉義縣之所有權人「甲○○」，第一次掛號通知（墾管處92年2月13日之通知）未能送達，遭郵政單位退回；惟第二次掛號通知（墾管處92年2月20日之通知）則未遭嘉義縣義竹郵局退回，此依郵政法第22條規定「郵件無法投遞，應退還寄件人」而言，第二次之通知已生投遞完成之效果。墾管處為慎重起見，依職權另以送達處所不明之裁量再予公示送達週知所有權人。準此，墾管處亦已依法完成通知之法定程序及作為，甲○○未能於會前收到通知，亦係因其變更送達處所，未依法向行政機關陳明，亦未依土地登記法令完成住所變更登記所致。（２）墾管處於93年3月30日向嘉義郵政機關查詢墾管處92年2月20日之掛號投遞情形，該郵局以書面回覆確認該文書業於92年3月24日妥投於土地登記簿上登載之甲○○之住所，由其弟媳蔡麗津代收，此一收受已具備法律上之效力及法益。又甲○○住所變更未向地政機關申辦住所變更登記，則其就依土地登記簿所載住所通知之後果，自應負不作為之責任；且墾管處於92年6月5日方將本徵收案報內政部審核，甲○○應可於通知送達之翌日起（即92年3月25日）至92年6月4日止籌辦作業期間內向墾管處表示辦理價購與否之意見，如同意辦理價購時，即可排除徵收逕辦價購程序，達到土地徵收條例規定徵收前先行辦理協議價購以保障民眾權益之立法宗旨。甲○○之弟媳代收開會通知發生送達效力後，未於墾管處將本徵收案報內政部審核前之一兩個月籌備期間內提出陳述，其消極之不作為致生之法律效果，除應自行負擔外，其亦喪失受保護之資格等語。
４、惟查：（１）揆之前開規定及說明，本件協議價購會議之開會通知，應合法送達，尚非得以請相關單位張貼公告、發布新聞、有線電視播放等通知、傳達、公告代之。內政部主張墾管處以前開方式發送協議價購會議開會通知，已符合法定要件等語，並非可取。（２）郵政法第22條固規定「郵件無法投遞，應退還寄件人」，惟懇管處未收獲退還之郵件，其理由容有多端，尚不得據此結果推論郵件業已合法送達。是內政部主張墾管處於92年2月20日發送與甲○○之第二次通知郵件，因未經退還，已生合法投遞完成之效果，並不足採。（３）墾管處於92年4月3日、92年5月27日對甲○○為公示送達之文書，乃92年3月5日召開協議價購會議之開會通知。惟該開會通知既於開會期日經過後始為公示送達，自難認該次會議已合法通知甲○○參加。況本件通知書並未合於得為公示送達之要件，業經原審查明認定，自難認已生合法送達之效力。（４）甲○○於協議價購會議後，內政部核准本件徵收前，固可向墾管處表示願否出賣系爭土地之意，惟此非其義務，自不得以甲○○未為表示，即認其應承受不經協議價購即得徵收其土地之不利，或謂其喪失受保護之資格。５、基上所述，內政部所述尚不足取，其上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。（二）關於駁回甲○○於原審之訴部分：１、原審雖認定本件徵收處分係屬違法，惟另以前述理由，依行政訴訟法第198條規定駁回甲○○於原審之訴，經核固非無據。惟甲○○提起上訴主張：（１）原審認定撤銷本件違法行政處分，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原處分，相關存在事實需除去之顯著困難，且此除去行為因涉及保護環境生態之公共性，於公共利益有重大影響。惟本件徵收僅為維持特別景觀區土地現狀，不論徵收與否皆無法改變該區為嚴格限制開發地區之事實狀態，根本無除去既成存在事實之問題，撤銷原處分於現實上根本無所困難。況特別景觀區之土地，依法不得開發，原審謂「特別景觀區之私人土地任由私人開發利用」，更與論理法則、經驗法則均顯有違。（２）依據行政訴訟法第198條第1項明定，行政法院應「斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事」。惟就上開法定應斟酌情事，原審完全沒有任何調查或說明，即遽以認定「原告（即甲○○）因本件被告（即內政部）核准徵收土地之處分，縱受有損害，其損害亦屬輕微。」其心證從何而來，不得而知；究竟憑何事證，或依何理論，原審並未說明，顯屬理由不備等語。２、經核甲○○所述，並非無稽，揆之前開規定及說明，原判決於此部分容有應調查事項未予調查，及理由不備之違誤。甲○○上訴意旨就此為指摘，求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決此部分予以廢棄，另因前開事實猶有待原審法院調查審認，爰予發回原審法院。３、內政部另於本院主張：系爭土地位於生態豐富且具多樣性之珊瑚礁岩岸邊，深富學術研究及生態教育之價值，生態保育更是刻不容緩。系○○○鎮○○○段25、26、26之1地號等3筆土地，除26、26之1地號等2筆土地目前尚未遭開發利用亟需預為保護外，25地號土地，業經甲○○負責經營之悠活渡假村違法開發利用，且本筆土地周圍公地（財政部國有財產局管理）目前仍遭該渡假村占用、私自圍籬開發使用中；另民眾多次反應，非該渡假村住宿民眾進入此範圍內之國有沙灘、海岸礁岩賞玩時，常遭該渡假村管理人員驅趕，尤更甚者，墾管處委外之海洋生態研究學者前往採樣研究時，亦時遭驅趕。甲○○此等獨占天然資源營利、破壞環境之行徑，亦易引發其他人士圖利效法，故亟需加速取得保護之。故系爭土地之取得極為迫切（迫切性為本徵收案內土地之冠），無以其他方式取得之可言，以防止甲○○等繼續破壞占用，達成全民大眾共享共育之最終理想等語，據為答辯，惟前開各節，乃其於本院審理中始提出之主張，依行政訴訟法第254條第1項最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎之規定，本院無從斟酌，併此敘明。
據上論結，本件內政部之上訴為無理由，甲○○之上訴為有理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年9月6日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年9月7日
書記官阮桂芬