裁判字號：臺灣高等法院99年重上國字第3號民事判決
裁判日期：民國100年03月22日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院民事判決99年度重上國字第3號上訴人財團法人私立中華基金會法定代理人 林命嘉 訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師被上訴人臺北市體育處法定代理人 孫清泉 訴訟代理人 李家慶 律師
黃欣欣 律師 黃雍晶 律師上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國99年3月15日臺灣臺北地方法院98年度重國字第2號第一審判決提起上訴，本院於100年3月8日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：伊原名財團法人私立中華體育文化活動中心基金會，係以公益為目的而成立財團法人，坐落在臺北市○○區○○段1小段460地號等土地上之中華體育館為伊所有，於民國(下同)77年底焚燬，主管機關即被上訴人前身臺北市政府教育局（下稱教育局）在79年間令伊於原址重建，否則將撤銷設立登記，伊乃將所有位在臺北市○○區○○段1小段
460、461、462、484地號共4筆土地規劃建築基地，惟因重建資金尋覓不易，遂於84年底籌議以所有土地向銀行抵押借款，教育局雖同意以中華體育館建物及所坐落土地向銀行貸款，惟以85年3月12日北市教五字第02100號函（下稱85年3月12日函）表明，如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵押物時，僅得具有拍賣之債權處分，及為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途為附帶條件。嗣承包建館工程之訴外人達欣工程股份有限公司（下稱達欣公司）因請求伊給付工程款無著，向原審法院聲請拍賣土地，原審法院乃就462之2、462之3、462之4、462之5、462之6地號共5筆土地（下稱系爭土地）進行拍賣，詎教育局以88年4月8日府教（七）字第8802099700號函（下稱88年4月8日函），通知原審法院民事執行處以抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途作為拍賣限制條件，經原審法院於歷次拍賣公告上之使用情形欄附記：臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途等語，致於95年3月20日拍定前10次流標，拍賣價格逐次減低20%而大幅滑落，於95年3月20日第11次拍賣時之最低價額已降至新臺幣（下同）256,000,000元，並於95年4月12日為訴外人 袁劼 、 陳柏檜 以遠低於市價之每坪約36萬元，總價288,888,888元拍定。88年4月8日函請法院公告拍定人不得變更原興辦公益事業用途，不允許系爭土地依原適用土地使用分區管制規劃非公益性建案之立場，導致投標人承買意願低落，使法院10次拍賣皆告流標並一再減價，伊因此受有土地價值減價1,476,259,112元之財產上損害，經伊於97年4月9日寄發請求書請求被上訴人賠償，被上訴人於同年月10日收受送達後，已於同年5月21日發函向伊表示拒絕賠償等情，爰依國家賠償法第2條第2項規定，求為命被上訴人給付1億元(原判決誤載為1,476,259,112元)並加計法定遲延利息之判決。
二、被上訴人則以：上訴人向伊提起本件國家賠償訴訟為當事人不適格。又，88年4月8日函文僅重行敘明85年3月12日函意旨，不另生任何法律效果，且該函係對原審法院民事執行處為之，並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，屬政府各機關間內部行為，並未對外發生法律效果，顯與行使公權力之要件不符。88年4月8日函文內容與系爭土地拍賣結果間亦無因果關係。上訴人用以主張拍定價格低於市場行情之鑑價報告不具參考價值，無從證明依鑑價報告比例計算之土地價格與拍定價格間之差額即為所受之損害。再者，縱認上訴人得向伊請求賠償，上訴人遲至97年4月9日始向伊請求賠償，亦罹於2年請求權時效而消滅等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之請求，上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人1億元，及自97年4月11日起至清償日止按年息5%計算之利息。被上訴人答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事項：㈠上訴人(原名財團法人私立中華體育文化活動中心基金會)
係以公益為目的而成立之法人，其主管機關原為教育局，該局之業務嗣於93年間由被上訴人承受。
㈡上訴人所有中華體育館於77年底焚燬，教育局於79年間數度
致函上訴人，要求上訴人儘速籌足財源重建並規劃施工，逾期未能籌措經費，將依民法相關規定解散上訴人並改組之。㈢教育局於85年3月12日以北市教五字第02100號函向上訴人表
示：「貴基金會向銀行貸款重建中華體育館，本局基於鼓勵民間興辦公益事業，並促使貴基金會儘速籌足重建經費，本局原則同意貴基金會以土地及建物向銀行貸款。惟銀行應依工程進度核實撥貸，並經由本局及本府工務局審核確認後始得撥貸。又貴基金會如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵押物時，僅得具有『拍賣』之債權處分。且為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」等語。
㈣臺北市政府於88年4月8日以府教㈦字第8802099700號函致原
審法院民事執行處，請該處於執行上訴人所有之不動產拍賣時，將教育局85年3月12日北市教五字第02100號函同意上訴人以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告。
㈤上訴人之債權人即訴外人達欣公司於92年7月1日以中華民國
仲裁協會88年仲聲忠字第122號仲裁判斷書及原審法院92年度仲執字第10號裁定為執行名義，向原審法院聲請強制執行上訴人所有坐落臺北市○○區○○段1小段第460、461、462之3地號土地（案列92年度執字第22478號），原審法院民事執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載：「460、4
61、462之3土地係屬第三種商業區及第三種住宅區，臺北市政府教育局曾來函表示拍定人不得變更原興辦之公益事業用途，惟該函是否具有法定拘束力，請投標人自行查明」等語。原審法院民事執行處於93年8月9日發函予達欣公司及併案債權人，表示該強制執行程序因經特別變賣程序後再減價拍賣，仍無人應買，債權人亦未聲明承受，依強制執行法第95條第2項規定，視為撤回終結等語，並於同年10月1日發給達欣公司北院錦92執酉字第22478號債權憑證。
㈥達欣公司於93年10月18日以北院錦92執酉字第22478號債權
憑證為執行名義，向原審法院聲請強制執行上訴人所有坐落於臺北市○○區○○段1小段第462之2、462之3、462之4、462之5、462之6地號土地（案列93年度執字第37761號），原審法院民事執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載：「臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途，該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語。嗣原審法院民事執行處於94年7月26日發函予達欣公司及參與分配債權人，表示該強制執行程序因經兩次減價拍賣無人應買，債權人亦未聲明承受，於94年4月18日起進行特別變賣程序，已於94年7月18日滿三個月，債權人未於屆滿前聲請減價拍賣，依法視為撤回執行等語，並於同日將前開債權憑證寄還達欣公司。
㈦達欣公司於94年11月17日以北院錦92執酉字第22478號債權
憑證為執行名義，向原審法院聲請強制執行上訴人所有坐落臺北市○○區○○段1小段第460、461、462、462之1、462之2、462之3、462之4、462之5、462之6、462之7、462之8、462之9、462之10、462之11、483、484地號土地（案列94年度執字第45922號），原審法院執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載前述等文字，嗣462之2、462之3、462之4、462之5、462之6地號土地於95年4月12日第3次拍賣時以288,888,888元拍定。
㈧上訴人於97年4月9日寄發請求書向被上訴人請求國家賠償，
被上訴人於同年5月21日以北市體處綜字第09730371800號函表示拒絕賠償。
五、上訴人提起本件國家賠償訴訟，當事人適格：㈠按當事人適格為訴權存在之要件，屬法院應依職權調查之事
項，「當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺」、所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。又在給付之訴，只須原告主張對被告有給付請求權者，其為原告之當事人適格即無欠缺（最高法院93年台上字第382號、96年台上字第1780號判決參照）。
㈡「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為
賠償義務機關」、「前二項賠償義務機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關」國家賠償法第9條第1項、第3項分別定有明文。台北市政府88年4月8日函文說明第一項：「依教育部訂定之『文教財團法人監督準責』第三條之規定……據此，本府教育局為『財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會』之主管機關」等語（見原審卷㈠第27頁），已明確表明台北市教育局為上訴人之主管機關，負有監督之責，與主管業務有關之業務，自當由教育局辦理。且該函文意旨係函請原審法院民事執行處於執行上訴人所有之不動產拍賣時，將教育局85年3月12日北市教五字第02100號函同意上訴人以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告，則由教育局所屬公務員為確保系爭85年3月12日函文有效執行之行政目的，函請原審法院民事執行處公告該函內容，亦屬主管機關之職掌，而教育局所屬體育業務，依93年8月5日發布之「台北市體育處組織規程」，已移轉於新成立之機關─台北市體育處（見原審卷㈡第157頁），是依國家賠償法第9條第3項規定，被上訴人既承受原教育局之業務，且以自己名義拒絕上訴人請求之國家賠償，有臺北市體育處97年5月21日北市體處綜字第09730371800號函在卷可按（見原審卷㈠第71-74頁），則上訴人以被上訴人為賠償義務機關提起訴訟，其當事人適格，故被上訴人抗辯上訴人提起本件國家賠償訴訟，當事人不適格，即有誤會。
六、教育局88年4月8日函文非行使公權力之行為：㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，國家賠償法第2條第2項定有明文。「所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為」（最高法院93年台上字第255號、92年度台上字第740號判決參照）；又，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第
423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分（最高行政法院87年判字第521號判決參照）。所謂「公法上的事實行為」係指不發生法律效果而發生事實上效果之行為，既仍屬國家公權力行為之一種，則若涉不法侵害人民自由或權利，國家亦應負損害賠償責任。惟行政機關相互間意見之交換，不具行使統治權作用之性質，亦未對外發生法律上或事實上之效果者，則非涉及「國家行使公權力」之事實行為，當不在國家賠償法規範之範圍。
㈡教育局88年4月8日函並非送達於上訴人之公文書，自非就特
定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自不屬於行政處分；兩造亦不爭執（見原審卷㈡第166-6頁、192頁）。故須審查該發函之行為是否係本於行使公權力而具統治權作用之公法上事實行為。教育局為地方自治團體所屬機關，原審法院民事執行處為中央司法機關所屬單位（法院組織法第16條參照），兩者不具上下隸屬或監督關係，該函主旨載明：「請貴處（即民事執行處）於執行『財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會』所有之不動產拍賣時，惠將本府前於同意該基金會以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告，請查照」等語（見原審卷㈠第26頁），而原審法院民事執行處亦僅於歷次拍賣公告上記載：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用。該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等文字（見原審卷㈠第29-61頁），教育局之目的係希望原審法院民事執行處拍賣標的物時將上開函文意旨載明於公告上，其並無拘束力、干預力，此自原審法院民事執行處於公告上標記：「該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語至明，該函行文對象係無隸屬或監督關係之原審法院民事執行處，並非直接行文予參與拍賣之投標人或其他第三人，發函行為僅係不同機關間內部之意見交換，顯與行使統治權作用之行為無關，而非國家行使公權力之行為。又發函之目的，僅在於重行敘明並提醒85年3月12日之函文內容，原審法院民事執行處亦未認定其有何法律效力，有臺灣臺北地方法院99年12月13日北院木99執科己字第8號函在卷可按（見本院卷第123-124頁），不生任何法律效果，亦未改變拍賣標的既存之事實上狀態，亦與行使公權力「運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為」之要件不符，故教育局88年4月8日之發函行為，非行使公權力，不符合國家賠償法第2條第2項要件，故上訴人抗辯88年4月8日函之目的、內容及效果均涉及土地使用管制及用途管制，屬公權力行為，又經由國家機關(執行法院)對外表示於歷次拍賣公告，已發生事實上影響拍賣之拍定及價格之結果，此即產生外部事實上干預之效果，並非僅生機關內部之效果云云，自無足取。
七、88年4月8日函文並無「不法侵害」上訴人之權利：㈠按行政上之損害賠償與損失補償不同，前者係以不法行為為
前提，為公法上之侵權行為；後者係對適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失（最高行政法院92年判字第1709號判決參照），故國家賠償法第2條第2項所謂不法行為，係公法上之侵權行為。又「受設立許可法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定」、「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之」（民法第32條、第65條參照）。
㈡上訴人為體育財團法人，教育局為主管機關，對上訴人執行
業務行為是否符合設立目的，有檢查或監督權限，此觀體育財團法人設立許可及監督準則（87年8月18日公布、91年4月16日廢止）第23條規定：「主管機關對於管理、運作方式不符合設立目的之體育財團法人，應予糾正並限期改善；逾期不改善者，主管機關更得撤銷其許可」即明。興建中華體育館既為上訴人設立之主要目的之一，該館遭燒毀後，其存續即難期符合原設立目的，教育局基於法定主管機關之地位，給予上訴人重建改善之機會，並提醒逾期未能籌足重建經費，可能導致教育局命其解散或撤銷設立許可之結果，則教育局依上開法律規定，發文限期命上訴人改正，自無任何不法可言，此觀諸卷附教育局79年2月2日北市教五字第3012號函、79年5月10日北市教五字第21078號及同年6月2日北市教五字第25012號函文內容即明（見原審卷㈠第20-22頁），且教育局本於前揭法規上主管機關地位，為協助並監督上訴人實現基金會創辦目的，並考量籌措資金之困難，同意以其不動產向銀行辦理抵押貸款，但為公益上之考量，該同意並附有條件，上訴人及銀行皆同意教育局所附條件之情形下簽署貸款契約，取得資金，若上訴人不同意教育局所附加限制，當時即可另覓其他籌資或捐贈管道甚或解散。綜上，教育局依法定主管機關之職責，基於監督公益維持之目的而附條件許可辦理抵押貸款，係給予維持存續目的之選擇，並非違法迫使其行無義務之事。
㈢88年4月8日函要求原審法民事執行處公告「抵押品經拍賣後
，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」等語，為提醒、重申系爭85年3月12日函之內容，其本身並無法律上或事實上之效力，並無法改變系爭土地既有之狀態，而不具法效性及事實上之效力，已如前述。上訴人既為提倡國民體育為宗旨之財團法人，其活動自難與一般商業行為等視，教育局基於主管機關之職責，提醒原審法院民事執行處曾有系爭85年3月12日函內容，且欲投標者自行斟酌法院公告並自行查明88年4月8日函文效力，本於市場機制及契約自由原則，自己決定投標與否，故該函指稱新得標人不得變更原興辦之公益事業用途，難謂與都市計畫法第34條：「不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」之規定有違，亦難謂有何違法限制人民財產權之處；再「使用違反土地使用管制法令，應指土地使用有無違反法令所定土地使用區劃分之管制規定而言，至其使用目的是否違反法令之管制規定，係屬事實認定問題」（最高行政法院90年判字第760號判決參照），系爭土地之使用分區編定為「住三區」用地，係土地使用分區之規範，而教育局88年4月8日函係基於監督公益維持之目的而附條件許可，兩者主管機關及職掌並無衝突，教育局88年4月8日函與是否有限制人民利用系爭土地之用途無關，故上訴人抗辯教育局所為系爭88年4月8日函對人民依法取得之土地所有權構成限制，係不法侵害其財產權或對於上訴人財產權，即所有權交換價值之「侵害」云云，自不可採。
㈣88年4月8日函文與上訴人有無受損害間無因果關係：
①按「損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，
並二者之間，有相當因果關係為成立要件」、「苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係可言」（最高法院48年台上字第481號判例、92年台上字第2369號判決參照）。
②上開函文並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，
而拍賣公告之擬定為原審法院民事執行處職權，故該函並不必然生「法院嗣後於拍賣公告上註記」之結果，且相關拍賣公告上亦已載明：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途。該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語，亦即將來系爭土地於拍定後之利用方式是否受到限制，應由投標人自行向相關主管機關查明，本非該函或公告內之記載所得限制，則欲參與投標者既不受該函之拘束，尚須自行查明系爭土地之使用限制，可能影響投標意願及拍賣價值者，並非系爭88年4月8日函，依上開判例所示，系爭土地多次拍賣流標及最終拍定價格即與88年4月8日之發函行為間無相當因果關係。
③按，拍賣之不動產無人應買或應買人所出之最高價未達拍賣
最低價額，而到場之債權人於拍賣期日終結前聲明願承受者，執行法院應依該次拍賣所定之最低價額，將不動產交債權人承受，並發給權利移轉證書。其無人承受或依法不得承受者，由執行法院定期再行拍賣。依前項規定再行拍賣時，執行法院應酌減拍賣最低價額；酌減數額不得逾百分之二十；再行拍賣期日，無人應買或應買人所出之最高價，未達於減定之拍賣最低價額者，準用前條之規定；如再行拍賣，其酌減數額，不得逾減定之拍賣最低價額百分之二十（強制執行法第91、92條參照）。系爭土地經拍賣後無人應買，原審法院民事執行處，依上開規定予以減價拍賣，並無不當，上訴人復未能舉證證明拍賣期日「無人應買或應買人所出之最高價，未達於減價之最低價額」，係因被上訴人88年4月8日之函文所致，其僅以一般人民詢問「承買之拍定人是否可依拍賣標的土地原適用之土地使用分區管制規則，允許用途規劃為非公益性之疑義」（見原審卷㈠第56頁臺北市體育處94年10月20日北市體處綜字第09430905700號函文），即抗辯「無人應買或應買人所出之最高價，未達於減價之最低價額」，係被上訴人88年4月8日發函所致，亦無足取。
㈤況，袁劼、陳柏檜2人於得標後，以大佳國際開發股份有限
公司名義聲請建築執照，主管機關亦以88年4月8日函文之意旨，未核准建造執照，有臺北市政府都市發展局99年10月1日北市都授建字第09979424800號函在卷可按（見本院卷第120-122頁）。足見，被上訴人迄今仍維持系爭土地之「新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」，故上訴人抗辯「特定」得標人當初係以人頭投標，幕後尚有包括公務員在內之各方人馬插股，篤信拍定後即以「限制公告於法無據」，或參與捷運局聯合開發解套，屆時順利取得建照後興建均分暴利云云，並未舉證以實其說，同無足取。
八、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付1億元本息，為無理由，不予准許。原審為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，尚無不合，上訴人提起上訴，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張與舉證，經審酌核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國100年3月22日
民事第十五庭
審判長法官林恩山
法官陳雅玲法官黃國忠正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國100年3月23日
書記官陳明俐附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。