臺北高等行政法院99年度訴字第658號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第658號判決

裁判日期：民國99年12月30日

裁判案由：區域計畫法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第658號99年12月9日辯論終結原告 楊玉洲
陳文忠 王錫溪 洪條坤 上一人訴訟代理人 張譽尹 律師
林連宗 林添旺 林順長 林宗良 林富玲 陳福田 魏清水 張金鐘 洪德勝 施月英 原告共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師被告內政部代表人 江宜樺 （部長）訴訟代理人 林世民
張順勝 陳曉祺 律師
參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代表人 楊文科 （局長）住同上訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師上列當事人間區域計畫法事件，原告以提起訴願逾三個月訴願機關未為決定，提起行政訴訟，審理中經行政院中華民國99年7月7日院臺訴字第0990100207號訴願決定，嗣並檢送訴願卷到院，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由事實概要：
行政院國家科學委員會（下稱國科會）陳報中部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱中科四期二林園區）籌設計畫書，經行政院交據經濟建設委員會（下稱經建會）邀集相關單位、機關、機構研商後，提民國97年10月20日委員會討論，獲致結論，行政院乃以97年11月6日院臺科字第0970048480號函國科會，原則同意並照上開經建會97年10月20日審議結論辦理。國科會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）據以98年2月27日中建字第0980004166號函檢送中科四期二林園區開發計畫及細部計書（下稱系爭開發計畫），經彰化縣政府98年3月10日府建管字第0980055770號函並附該府各單位查核意見，請被告內政部審議。案經內政部區域計畫委員會專案小組會議8次審議。並為加速審查效率，採與行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評會）併行審查原則，環評審查委員會98年10月30日第185次會議審查，有條件通過環境影響評估審查。迄經被告之區域計畫委員會98年11月5日第265次審查會及同年、月12日第265次審查會延續會議，作成19點決議請中科管理局於3個月內補充修正，送內政部營建署（下稱營建署）查核無誤後，核發許可函。被告以98年11月13日台內營字第0980811381號函送上開98年11月12日第265次審查會延續會議錄予審查委員、相關機關及單位。旋被告98年11月16日台內營字第09808114091號函（下稱原處分），以依中科管理局98年11月13日中建字第0980023188號函送系爭開發計畫定稿本，中科管理局申請辦理之系爭開發計畫，業依被告之區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1規定，為開發之許可。函內說明系爭開發計畫用地面積631.0961公頃，變更使用分區為工業區，使用地變更為丁種建築、特定目的事業、交通、遊憩、水利及國土保安等用地，請按許可之計畫辦理使用分區與使用地變更及申請開發；下列事項並請洽彰化縣政府、國科會、經濟部水利署（下稱水利署）、交通部公路總局等相關機關協助確實執行：（一）有關基地範圍內私有土地及私有建物之徵收及補償議題，請中科管理局確實依據該部區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議第5點辦理。（二）科學工業園區與經濟部所規劃開發之工業區應整合並作整體考量，及科學工業園區大多選擇台糖農地為開發基地，將涉及農地發展政策等，請國科會研商妥適對策，以作為未來科學工業園區再申請開發之遵循。
（三）基地之規劃願景LOH2AS，請中科管理局確實依據計畫書內容，責成未來進駐廠商配合辦理。（四）有關系爭開發計畫，應依據計畫書內容加強維護基地周遭農業環境不受污染及影響。（五）有關預定基地區域地層下陷議題，除基地內禁止抽取地下水外，鄰近區域抽水井亦應納入有效管制地下水井抽水管理，以確保基地安全。（六）有關系爭開發計畫預定興闢與拓寬之6項道路工程，請中科管理局依據計畫內容所規劃之興闢時程辦理。（七）關於系爭開發計畫之廢污水排放、空氣污染及VOC值減量等屬環評審議範疇部分，請依據環保署審議決議辦理。（八）系爭開發計畫用水來源、供應及需求等部分，屬水利署權責，請中科管理局依據水利署審核之用水計畫書內容辦理。其間，原告以98年11月12日申請書，以 渠等 為彰化地區農、漁民，因系爭開計畫通過與否將受影響，依行政程序法第23條規定申請參加被告之區域計畫委員會第265次審查會，並准予陳述意見。營建署於98年11月24日以營署建字第0980077780號函復，以區域計畫委員會第265次會議業邀請原告等人與會，並給予每人3分鐘陳述意見之機會，惟因部分發言者未依會議進行程序與規定，按主席指示於發言後離席，致無法進行系爭開發計畫後續委員就實質內容討論之程序，乃訂於98年11月12日召開第265次審查會延續會議，以接續進行前次會議尚未完成之議程，故未讓原告等再進入會場。至所提申請書及書面意見，業於98年11月12日會議當日影印分送與會委員參考，向與會委員報告訴求事項，並列入該次會議紀錄附件等語。
原告不服，於98年12月14日提起訴願，被告於98年12月25日檢卷答辯，原告於99年3月24日以提起訴願逾三個月訴願機關未為決定為由，向本院提起行政訴訟，審理中行政院以99年7月7日院臺訴字第0990100207號訴願決定：「關於訴願人楊玉洲、陳文忠、王錫溪、洪條坤、 張尊國 不服內政部98年11月16日台內營字第09808114091號函部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」嗣於同年7月19日檢送訴願卷到院，本院並依開發單位中科管理局（下稱參加人）之聲請准其獨立參加訴訟。
原告主張：
㈠撤銷訴訟部分：
⒈原告就第1項聲明撤銷訴訟部分為 適格 之當事人：
⑴原告王錫溪為系爭開發計畫土地被徵收地主，住於基地
範圍內且有農作物，系爭開發計畫將造成其「居住遷徙自由」、「工作權」、「財產權」與「健康權」損害：原告王錫溪為土地被徵收地主（原證4第24頁），居住在開發基地內，且有不動產（原證61），政府目前提出之保留方案，未將其建物納入保留範圍，顯將侵害其「居住遷徙自由」與「財產權」。又其於系爭基地內飼養畜禽及種植農作（原證61），同時侵害其「工作權」。
且其住於開發單位自行預估之空氣污染8小時增量範圍內（原證64、原證92）。本案環評審查結論一、（十三）：「本案揮發性有機污染物排放量以800公噸/年為上限。」（參證7）另針對已營運中部科學園區其它各期開發案周邊地區所作之研究論文指出：「可以確定從中部科學園區所排放出來之空氣污染物質中有四種為國際癌症研究署所公布之已知人類致癌物質包括砷(As)、鈹(Be)、鎳(Ni)、苯(Benzene)。」、「中科北區居民尿中含砷超過參考值標準的風險為對照組3.4倍、南區為對照組2.6倍。」、「中部科學園區周邊居民在非致癌性健康風險評估之神經系統慢性危害，已超過可接受之風險程度；在致癌健康風險評估方面，風險值同樣也超過可接受之程度。」、「多環芳香碳氫化合物會干擾人類基因正常功能，導致體內的腫瘤病變尿中2-NAP濃度在居住距離中科較近的民眾比較遠者高出19.44倍，有統計上的顯著性差異。」（原證23、原證23-1）系爭開發案將危害原告王錫溪等當地居之健康。又新竹縣地區事業廢水生物毒性試驗研究指出：「電子業特別是被動元件及光電產業（含LCD玻璃面板）之廢水毒性特強。」（原證22）。依系爭開發計畫環評審查結論一、（三）（四）（五），可知放流水含有毒性化學物質及重金屬（參證7），且彰化二林鎮地層嚴重下陷（原證20），放流管極易因地層下陷而損壞洩漏（原證86），滲入地下水與土壤中，危害居民健康。開發案排放毒廢水，將威脅原告王錫溪等當地居民健康。另由環評審查結論一、（十一）要求進行「健康風險評估」及「流行病學調查」、一、（十七）要求設立「居民健康保險基金」（參證7）可知對居民健康確實造成威脅。此外中科第一期、第二期開發案均通過環境影響評估審查（原證88），卻仍對居民健康造成危害（原證23-1），開發單位聘請之顧問公司撰寫環說資料模擬結果，縱符合法定標準，亦非當然等同對健康無影響。
⑵原告楊玉洲、陳文忠、洪條坤等3人亦為系爭開發計畫
土地被徵收之地主，並住於系爭基地範圍內，且有農作物，系爭開發計畫將造成渠等「工作權」、「財產權」與「健康權」損害：
關於保留方案部分，原告均為土地被徵之地主，不僅居住在開發基地內，且有不動產及農作在系爭基地內（原證4第16、22、26頁、原證59、原證60、原證62）。參加人於99年8月28日召開之「中部科學工業園區相思寮聚落及相思寮住戶耕地集中保留方案說明會」雖承諾原地保留相思寮部分聚落（含原告楊玉洲、陳文忠之住家），及專案讓售耕地（原證102），惟於「變更開發計劃」、「撤銷徵收」及「專案讓售」等相關作業確實完成前，仍有擔心行政機關毀諾疑慮。另「耕地讓售」係「原地續耕」未能實現下，無奈選擇，政府目前提出欲讓售之土地尚需「換置適合耕種之表土」、「建設農水路系統」（原證102），未來是否確實適宜耕種仍有疑慮。易地耕作，仍有污染農地、限制鄰近區域使用地下水、調撥農業用水，侵害工作權之問題。如前述科學園區開發，對周圍居民健康影響甚鉅（原證22、原證23、原證23-1）。原告均住於開發單位自行預估空氣污染8小時增量範圍內（原證64、原證92），本案開發顯將影響渠等健康。
⑶原告張金鐘、洪德勝等2人住於系爭基地周圍，且有農
作物，系爭開發計畫將造成渠等「財產權」、「工作權」與「健康權」之損害：
系爭基地墊高造成鄰地淹水損害財產權，原告張金鐘住家緊鄰系爭基地（原證93），於二林鎮擁有2塊田地（原證67）。原告洪德勝住於二林鎮香田里，鄰近系爭基地（原證93）。查系爭開發計畫須將基地大幅墊高，改變園區內外相對高度，使鄰近區域更易淹水，過去台南科學園區即曾以鄰為壑，有相關論文可稽（原證69）。
本案審查時亦有委員表示：「園區內有填方其落差高達
0.37公尺到1.98公尺，這樣都會影響區域排水，及未來防洪狀況。」（原證70第8頁）尤其原告張金鐘住處與96年二林園區及附近主要淹水區域十分接近（原證93、原證100），一但基地填土墊高，擴大周邊淹水範圍，極可能造成原告張金鐘住處淹水。二林基地中心區域本易淹水，水利署原將該區域規劃為滯洪池，開發單位無視自然水路，硬將滯洪池調整至原本不會淹水之西南側（原證100），未來能否發揮滯洪功效令人懷疑。又限制鄰近區域使用地下水、調撥農業用水，損害工作權，彰化地區水源不穩，常年實施「大區輪灌」限制農業用水（原證71），本案不當規劃調撥農業用水6.65萬噸/日（7.13-0.48＝6.65萬噸/日）（原證31），農業用水將更加匱乏。又系爭開發許可第2頁：「……鄰近區域抽水井亦應納入有效管制地下水井抽水管理，以確保基地安全。」（原證2）可知鄰近區域將面臨限制取水問題。由諸多媒體評論即知，政府為確保科學園區供水無虞，犧牲農民權益，強迫休耕侵害農民工作權係常態。系爭開發計畫將侵害原告張金鐘等鄰近農民工作權。原告張金鐘等2人均住於開發單位預估之空氣污染範圍內，健康權亦有受本開發案侵害之虞（原證64、原證92），就本案自有利害關係。
⑷原告林連宗、林添旺、林順長、林宗良、陳福田、魏清
水等6人，住於彰化縣芳苑鄉，且有漁獲，系爭開發計畫將造成渠等「工作權」、「財產權」與「健康權」損害：原告林連宗除於名下旱地種植農作外（原證73）並養殖文蛤、魚蝦維生；原告林添旺、林順長、林宗良、陳福田則均養殖牡蠣，5人皆為彰化縣養殖漁業發展協會之會員，有會員證明書5份可稽（原證74）。原告魏清水則販賣渠等及其他芳苑地區魚貨維生。系爭開發計畫污染水源，將造成消費者拒絕購買芳苑地區魚獲，使該地區之漁民及魚販生活陷入困境。查系爭開發案將排放大量有毒廢污水，嚴重污染水質，並危害養殖漁業之存續。除由環評審查結論一、（一）：「河口牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重。」一、（五）2、：
「開發單位應每月定期監測放流水可能影響養殖區域之牡蠣重金屬（鉛、鎘、六價鉻、銅、鋅、汞等6項）之含量。」（參證7）放流水含有重金屬，將影響沿海養殖漁業外，並有台大漁業科學研究所 陳弘成 教授於98年10月13日於環評會中明白指出：「開發單位只說處理到合乎國家放流水標，但合乎國家放流水標準並不保證不造成白海豚之危害及造成綠牡犡問題。簡報中所列之銅濃度在舊濁水溪為15-24ppb(P.13)、在濁水溪(P.28)為35-110ppb超過引起綠牡犡的濃度太多。」台大生物環境系統工程學系 侯文祥 副教授亦於同次會議指出：「……設計單位針對排放廢水中預估的金屬『銅、鋅、汞、鉛』等濃度，提出使用河川稀釋方案的水質影響分析結果，過度樂觀。河川內沒有足夠水量作為稀釋或載體就無法達成。持續的枯水期間，過量的『銅、鋅』累積至牡蠣體內，綠牡犡就會發生。更遑論廢水中含有的環境荷爾蒙傳輸至生物累積的可能性。」（原證75）系爭開發計畫將汙染水源，造成水產汙染事件，使原告林連宗等6人無法繼續從事賴以維生之養殖漁業。又基地甄選過程，既要求評估污水排放對 王功 、永興沿海養殖地區之影響（參證20第24頁），可知原告等沿海漁民與本案有利害關係。另區域計畫委員會審查過程，亦有委員就可能影響沿海漁業及漁民生計表示意見，委員四：「排放水是否影響沿海漁業及漁民生計，計畫書並未評估及說明，故民眾才會擔心。是本案計畫書內容不足以解除委員疑慮。」（原證70第14頁）。委員九：「不論是大面積或小面積之台糖土地釋出，皆對當地之農林漁牧業之發展有影響，未來因中科四期之開發，我擔心鄰近周遭約1000多公頃之農地，將遭受排擠效應，而使中部一級產業（農漁牧），遭受嚴重排擠。」（原證70第1頁、20頁）。環評審查過程，已有學者指出將發生綠牡蠣事件（原證75）。另依新竹香山綠牡蠣事件之經驗，水產污染事件發生後，不僅消費者拒買、政府亦會介入要求長期停養，顯將影響漁民之「工作權」，而為水產養殖所投資之機具、設備亦將付諸東流，影響「財產權」。此外原告林連宗、林添旺、林順長、林宗良、陳福田等5人均住於開發單位預估之空氣污染範圍內（原證
64、原證92），「健康權」將受本案影響外，依99年9月21日現勘時所見，沿海養殖地區多屬「露天式」漁塭，水體經年累月承受空污落塵毒害，亦將影響「工作權」，就本案自有利害關係。
⑸原告林富玲為彰化縣養殖漁業發展協會，系爭開發計畫侵害漁民權益，將影響其「工作權」及「健康權」：
原告林富玲為彰化縣養殖漁業發展協會會務人員（原證77），負有為漁會會員爭取權益之使命。況所服務之會員如因系爭開發案污染水產（原證75），生活陷入困境無力繳交會費，自身工作權亦將受到影響。又其住於開發單位預估之空氣污染範圍內（原證64、原證92），健康權亦有受侵害之虞，就本案自有利害關係。
⑹原告施月英為彰化縣環境保護聯盟之總幹事，就重創彰化環境之系爭開發計畫有利害關係：
原告施月英為彰化縣環境保護聯盟總幹事（原證78），負有保護彰化環境使命，系爭開發案重創彰化環境品質原告施月英就本案自有利害關係。又其住於彰化，亦為彰化地區農漁產品之消費者，彰化環境品質之好壞亦攸關原告施月英之健康權。另其住處雖不在開發單位預估之空氣污染範圍內（原證64、原證92），惟系爭開發案原預訂排放揮發性有機污染物1,093公噸/年（參證10第7-10頁），經排放增量抵換後，始將汙染之模擬數值降至800公噸/年（參證10第7-10頁）。而據以抵減之規定行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則可知，該項抵換處理原則可抵換之範圍十分廣大，以中部空品區為例，整個台中市、台中縣、彰化縣及南投縣均屬「同一空品區」，可相互抵換、美化數值，實有「低估」污染源鄰近居民，實際承受之污染風險之虞。原告施月英住處未被劃入開發單位自行預估污染範圍，不代表健康不受影響。況該項抵換處理原則既將台中市、台中縣、彰化縣及南投縣等4縣市均劃為可相互抵換「同一空品區」（原證95），該4縣市居民，包含原告施月英，就位於彰化縣開發案，理當得主張均屬利害關係人。
⑺學者 林三欽 於所著訴願案件「法律上」與「事實上」利
害關係之判定基準中亦指出：「若係具有廣闊公害影響性的開發案，則應依其可能的影響範圍，從寬認定保護範圍。興建垃圾焚化廠判決係以開發案距離自來水廠1.
8公里，而居住於該自來水廠供水區，因而將當事人納入保護對象之範圍。本文認為此一論證方式具有合理性。按所謂開發案之可能影響範圍，本來即應考量各種影響之方式，經由水源的汙染而進一步將影響擴及至仰賴該水源者，亦為影響方式之一。」(原證108)。綜上，系爭開發計畫屬具有「廣闊公害影響性」之開發案，應從寬認定當事人適格，且參加人竟擬移撥「台中地區」之污染排放許可量，抵減本案污染量，則居住地點較中科一期、二期更接近基地之「彰化縣民」如本案原告，顯均有資格主張屬利害關係人。
2.法院得否審查獨立專家委員會之判斷？⑴獨立專家委員會之判斷，有恣意濫用及其他違法情事時，法院得予撤銷或變更：
最高行政法院99年度判字第30號判決：「不確定法律概念，行政法院對於具有高度屬人性之評定如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。」可知獨立專家委員會判斷，法院雖基於尊重其「不可替代性」、「專業性」及法律授權專屬性，承認行政機關判斷餘地，採取較低審查密度，惟判斷恣意濫用或其他違法情事，法院仍得予撤銷或變更。
⑵機關代表兼任之區域計畫委員會委員，因故不能親自出
席時，得指派代表參與表決，是否「獨立」？「不可替代」？顯非無疑：
各級區域計畫委員會組織規程第5條：「本會委員除主任委員、副主任委員外，其餘委員，由中央、直轄市、縣（市）主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、主管建設、都市發展、土地、人口、財政、經濟、交通、農業及其他有關機關之代表。二、具有區域計畫、大地工程、天然資源保育利用及其他相關專門學識經驗之專家學者。三、關注區域發展事務之熱心公益人士。前項委員名額分配，其中第二款、第三款之專家學者及熱心公益人士，不得少於委員總數二分之一。」第13條：「委員應親自出席會議。但由機關代表兼任之委員，除主任委員及副主任委員外，如因故不能親自出席時，得指派代表出席。前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」機關代表兼任之委員既可指派代表出席，審查本身「不可替代性」已難以服人，且受指派之代表是否能「獨立」審查；或必須貫徹機關意志，亦非無疑。是否應就其判斷，採較低之審查密度實有討論空間。以本案為例，98年11月12日第265次延續會議支持本案開發的9票中，有7票係指派「代表」代為表決，而非由機關代表兼任之委員親自參與表決（原證79），而反對本案開發之5票及有條件支持的2票，則均係委員親自參與表決（原證79）。亦即親自投票的委員中，反對者（5票）反較支持者更多（2票支持、2票有條件支持）（原證79）。另先行離席，未計入表決之委員，留下書面意見清楚表明：「因個人課程需要，須先離席，本人對本案表示反對通過，原因有：一、區位適宜性說服性不足。二、報告書內容粗略且多種資料前後不符，難以審議。」（原證70第32頁）此外無表決權基於關心國土利用合理性學術良知，自行申請列席參與98年11月5日區域計畫委員會第265次會議之學者專家政大地政系 徐世榮 教授、台北大學不動產與城鄉環境系 廖本全 副教授及世新大學行政管理學系 杜文苓 副教授之發言內容（原證5第23-25頁）及書面意見（原證5第36-40頁、第43頁），均具體說明反對本案開發之理由。甚至聯名投書報刊，詳敘反對開發理由（原證80），可知系爭開發計畫有高度爭議。
⑶持反對意見委員，均依法定審查要件，詳敘反對理由：
影響農業生產環境（原證70第1頁委員九意見二、第9、10頁委員八意見四、第20頁委員九意見二）變更用地未經農業主管機關農業委員會（下稱農委會）同意（原證70第8、9頁委員八意見二、第30頁委員八意見）。
欠缺土地使用同意書（原證70第10頁委員八意見五）。
國土利用不適當、不合理（原證70第1頁委員九意見二、第6頁委員三意見三、第8頁委員八意見一、第22頁委員四意見二、第32頁委員四意見一）。對水源供應、鄰近交通設施、排水系統、電力等能否配合有所質疑（原證70第5、6頁委員三意見二（供水）、第9頁委員八意見三（排水）、四（供水）、第14頁委員四意見三（供水、電力）、六（交通）、七（排水）、第15頁委員八意見二（供水）、第24頁委員九意見（排水）、第26頁委員四意見（供水）。居民權益包含程序參與權、工作權、財產權、居住權等未受到保障（原證70第5頁委員三意見一（序參與權）、第6頁委員三意見三（產權）第6頁委員十意見一(程序參與權、工作權、財產權)、第9頁委員八意見四（工作權）、第13頁委員五意見三（工作權、財產權、居住權）、第14頁委員四意見七沿海漁業及漁民生計（工作權）、第15頁委員五意見二（程序參與權）、第20頁委員九意見二農漁牧產業遭嚴重排擠（工作權）、第26頁委員四意見（原用水人權益衝擊受告知權）、第33頁委員八意見一（居住權）。開發單位提供資料不完整、不一致，欠缺做出判斷所需之充分資訊（原證70第6頁委員三意見三、四、第9頁委員八意見三、第12、13頁委員五意見二、第15頁委員八意見一、第21頁委員八意見二、第21頁委員三意見、第23頁委員三意見、第24頁委員九意見、第31頁委員三意見、第32頁委員四意見二）。綜上，98年11月12日第265次審查會延續會議各委員發言內容，持反對意見委員，其反對理由多與開發許可審查要件（農業發展條例第10條、區域計畫法第15條之2）密切相關（原證70）；而持贊成意見委員，贊成理由究竟為何？與法定審查要件有何關聯？綜觀會議紀錄內容，令人深感困惑（原證70）。
⒊將農業用地變更非農業使用，影響農業生產環境完整:
⑴不影響農業生產環境完整，係農地變更為非農業使用前提要件：
農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整。」可知不影響農業生產環境之完整，乃主管機關同意變更之前提要件，如不符該項要件，縱係主管機關，亦不得違法同意變更。
⑵本案開發引入光電、半導體等高污染產業，污染農地影響農業生產環境：
審計部98年度中央政府總決算審核報告指出：「……經濟部所轄工業區及加工出口區，暨國科會所轄科學工業園區內，計有園區土地面積約217公頃，因土壤或地下水之總石油碳氫化合物、二氯乙烷、苯、氯仿、三氯乙烯、銅、鉻、鋅、鎳及鎘等污染物，濃度超過土壤及地下水污染管制標準，經環保機關公告為污染場址，土壤及地下水遭受污染嚴重。以上，經濟部及國家科學委員會所轄部分園區內土地因土壤及地下水污染遭環保機關公告為污染控制（整治）場址，且續有新增疑似之污染場址，允宜督促積極妥謀善策，以免土壤及地下水污染情況惡化，危害環境生態與國民健康。」（原證102第甲-46頁）可知國科會所轄科學園區，確有污染情形存在。彰化縣稻米、花卉、葡萄、雞隻、牛乳產量均為全台第1，蔬菜、牡蠣產量全台第2（原證16），原屬優良之農業生產環境。由營建署區域計畫資料查詢系統「中部區域優良農田敏感地」查詢結果可知彰化、雲林兩縣區內優良農田甚多（原證81）。系爭開發計畫許可同意光電、半導體等高污染產業（原證4第35、36頁、原證22、原證23）進駐優質農業區，將造成鄰近區域土地遭受污染，影響農業生產環境之完整。由原告將開發單位環境影響說明書預估之空氣污染範圍與雲彰地區優良農田分布範圍相互比對製作之套繪圖（原證81），系爭開發計畫將造成大量優良農田有遭受污染之虞。
⑶系爭開發計畫調撥農業用水、限制使用水井，影響農業生產環境：
系爭開發計畫中期用水量預計由彰化農田水利會調配約
6.65萬噸/日（7.13-0.48＝6.65萬噸/日，原證31），顯將排擠農業用水。又系爭開發許可載明：「有關本區域地層下陷議題，除基地內禁止抽地下水外，鄰近區域抽水井亦應納入有效管制地下水井抽水管理，以確保基地安全。」（原證2第2頁）亦將影響農業用水。本案為勉強於地層下陷區（原證20）開發高耗水產案，不僅需大量調配農業用水（原證31），並需限制鄰近區域使用地下水井（原證2），將使鄰近地區農地缺乏灌溉水源，影響農業生產環境。
⑷本案審查過程多名審查委員曾就農業生產環境遭受影響表示意見。諸如：
委員九：「從農業政策而言，不論是大面積或小面積之台糖土地釋出，皆對當地之農林漁牧業之發展有影響。」（原證70第1頁）、「中科四期之開發業使用600多公頃之農地，而未來因中科四期之開發，我擔心鄰近周遭約1000多公頃之農地，將遭受排擠效應，而使中部一級產業（農漁牧），遭受嚴重排擠。」（原證70第20頁）。委員八：「攔河堰的水都給你們使用，加上農業要休耕時候怎麼辦，難道要農民去抽地下水。」（原證70第9、10頁）。
⑸國土規劃專業學者政大地政系徐世榮教授與台北大學不
動產與城鄉環境學系廖本全副教授就設於農業區之妥適性亦曾提出質疑：
政大地政系教授徐世榮曾參與98年11月5日區域計劃委員會第265次會議，於會議中指出：「……中科四期應進行下列三項重要評估：1.農地變更使用影響評估：依農業發展條例第10條規定，農地變更不應影響週遭農業生產環境，台灣的糧食自給率僅有30.6%，並且還在下降中；彰化縣二林地區是重要的糧食生產地區，其區位良好、土質肥沃，是相當優質的農業生產地區；中科四期的興建將變更大面積農地，政府應委託公正客觀的第三者對本案進行變更使用影響評估。」（原證5第23、
24、43頁）。台北大學不動產與城鄉環境學系廖本全副教授亦出席同次會議指出：「……為何將科學工業園區放在地層下陷區、重要農業生產區、水資源供給吃緊區域。」（原證5第24、38-40頁）。
4、系爭開發計畫將農業用地變更為非農業使用，是否先徵得農業中央主管機關農委會同意？⑴農地變更為非農業使用應「先」徵得農委會同意，農業
發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應……先徵得主管機關之同意。」被告區域計畫委員會第193次會議亦決議，農業用地變更使用須先取得農業主管機關之同意，區域計畫委員會才能做成決議（原證13）。系爭開發計畫農地變更面積超過10公頃，應先徵得農業中央主管機關農委會之同意。
按區域計畫法第5條各種使用地之編定種類僅有「農牧用地」，而無「農業用地」，農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：
（一）依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。（二）依區域計畫法編定為非都市土地農牧用地、養殖用、林業用地、生態保護用地、國土保安用地變更編定為其他用地別者。」可知該要點其他條款所稱「農業用地」與「農牧用地」相同。同要點第16點第2款：「非都市土地特定農業區範圍內農業用地之申請變更案件，其面積在十公頃以下者，由目的事業主管機關徵詢直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意。」反面解釋，特定農業區範圍內農業（牧）用地變更面積高達20.9327公頃，超過10公頃（原證84第2-12頁），應徵詢農業中央主管機關同意。
⑵農委會於系爭開發計畫審查終結前，從未以機關之名義正式同意變更本案農地為非農用：
農委會曾明白回函「拒絕」做出同意與否之意思表示。農委會98年6月18日函載明：「非要求農業主管機關先給予同意或不同意兩者擇一之答案。」（被證4第1頁）可知該機關不願明白做成同意與否之回應，發函當時顯未表明同意變更。農委會於未知悉縣農業局審查意見內容時，預先表示尊重其審查意見，不應解釋為「同意」。依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第3點第1項，應由「目的事業主管機關」即「國科會」徵詢農業主管機關即農委會同意，是系爭開發計畫由「開發單位」即參加人向農委會函詢意見（被證4），顯與該要點所定程序不符。又農委會98年6月18日函文雖告知開發單位：「本案本會尊重縣（市）農業主管機關之審查意見。」（被證4第2頁）惟彰化縣政府農業局審查意見既係同年8月10日始作成（被證5），農委會發函當時尚不知該局審查意見內容，自不得將被證4函文解為農委會同意變更農地使用。農委會於本件審查終結前，從未以機關之名義正式同意變更本案農地為非農用。次按「目的事業主管機關徵詢中央農業主管機關同意時，應先送直轄市或縣（市）農業主管機關依本要點規定審查」、「直轄市或縣（市）農業主管機關審查農業用地變更案件，應填具審查表，其格式如附件。直轄市或縣（市）農業主管機關得依轄區農業用地特性自行調整附件格式，報請中央農業主管機關備查。由直轄市或縣（市）政府轉送中央農業主管機關審查之案件，應同時檢送直轄市或縣（市）農業主管機關填具之審查表。」、「農業用地變更申請案件，已達應送區域計畫擬定機關審查面積者，其審查程序如下：（一）於直轄市或縣（市）政府受理後，由直轄市或縣（市）農業主管機關提供審查意見。」、「直轄市或縣（市）農業主管機關審查農業用地變更編定案件，應依規定收取審查費。申請案件依本要點規定需轉送中央農業主管機關審核者，應檢具直轄市或縣（市）主管機關收費收據影本。」農地變更審查要點第3條第2項、第15條第1項、第17條第1款、第20條定有明文。但彰化縣政府農業局出具審查意見後，並未轉送農委會依規定審查同意，農委會列席人員在區域計畫委員會之發言，更不能解為農委會已依法審查同意。即令農委會在99年6月30日曾有出具函文說明彰化縣政府農業局已出具審查同意意見，並經農委會代表在區域計畫委員會表示意見，已踐行農業發展條例第10條第1項規定云云（被證8），但農地變更程序應依農地變更審查要點為之，要非農委會一紙函文說明即可便宜帶過。被告既無法提出如原證89由彰化縣政府已填妥之審查表並轉送農委會審查之相關資料，自不能認為農委會業已合法同意系爭農地變更為非農用。系爭開發許可，即難認為合法。
⑶由第236次審查延續會議審查委員發言內容，可知本件
審查終結前，就農委會是否同意農地變更，仍有爭議：委員八：「本案之農業用地為經辦竣農地重劃之土地共有78筆，約26餘公頃。但彰化縣政府所提供之98年8月10日府農務字第0980185318號函，僅說明不違反農業用地變更審查要點第5點規定。且農委會尚未有正式文件說明同意本案之農業用地變更使用。」委員十五：（此人即區域計畫委員會之農委會機關代表，同時身為農委會列席人員）：「農委會是供給農地之機關，故農地是否釋出，涉及國家產業政策，但農委會對於維持農業區周遭環境不受影響的立場是明確的。農地資源空間規畫係農委會補助縣市政府辦理。」委員三：「有關本案之農業用地，農委會對於變更作為非農業使用，似乎有其釋出之附帶條件，但其附帶條件又不是很明確，讓委員無法進行審議本案。」主席：「委員對於農業用地之變更非常關切，但相信以農委會之立場而言，因考量本案為國家重大建設開發，依據法令規定，仍需割愛，故對於本議題是否就討論至此。」可知農委會機關代表（同時身為農委會列席人員）發言意思曖昧不明，在場聽聞之其他委員亦認為其意思不明，甚至最後作出結論者並非農委會代表，而是會議主席。
⑷「區域計畫審查委員」不得同時「代表農委會」行使農地變更同意權：
被告區域計畫委員會98年11月5日之第265次會議以及98年11月12日之延續會議，身為農委會機關代表的 廖安定 委員，均未出席會議，而係由 王玉真 科長代理出席會議，但王玉真科長卻同時身為農委會的列席人員（原證
5底頁手寫編號第4頁、第7頁、原證79及鈞院99年10月27日筆錄第4頁被告訴代陳述：「農委會的代表也兼委員身分」）。可見被告區域計畫委員會在審查本案之農委會機關代表委員與農委會列席人員竟為同一人。又如前述，農委會有無事先審查同意農業用地變更，為被告機關區域計畫委員會審議重點之一。而在會議中列席發言之農委會列席人員王玉真科長，竟同時身具區域計畫委員會農委會機關代表委員之身分，使系爭開發許可之決定者（區委會委員）與其開發許可法定構成要件之構成者（農委會）竟為同一人，其不適當與不合法理之處甚明。另依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」之附件即「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」（見被告答辯狀附件2最末頁最後2行及原證89），農業主管機關同意農地變更之審查程序須經相關承辦人員層層簽核（原證89第2頁），自應於機關內部先審查簽核，最後再以機關名義出具正式公文做成。本案如未能提出審查當時，農委會同意農地變更之內部簽核文件，則該機關代表於會議中所陳顯係「個人意見」，而無法取代農委會審查後，以機關身分作成之「行政處分」。
⒌系爭開發計畫於國土利用是否適當且合理？
⑴本件未優先利用國有閒置園區，反指染珍貴農地資源，
徵收民地供私人企業使用，於國土利用顯不適當且不合理：
①科學園區、工業區土地閒置率高：
審計部98年度中央政府總決算審核報告載明：「……政府開發之各類園區土地及廠房供需失衡，租售欠佳，閒置問題嚴重，允宜參考各方意見妥謀具體改善措施，並評估統按市場價格租售之可行性，避免滯銷情形益加嚴重，加重政府財政負擔，影響國家資源有效運用。」（原證103第乙-10頁）。另諸多報刊社論及學者，亦持相同見解。本案捨棄既有閒置園區不用，浪費公帑浮濫開發新園區，導致園區土地供過於求，租金無法提升，甚至要降價求租，無論就國土資源或財政規劃，均顯不合理。
②彰濱基地目前已有光電、電子等產業進駐，顯無不適合高科技產業之問題：
參加人狀稱彰濱基地之海風、鹽害、地下水位高，及填海造地之液化潛能、沙質土壤等特性，不適合高科技產業進駐，且對「廠商建廠成本」將有影響。（見參加人行政訴訟答辯補充理由二狀第2頁）。惟查，彰濱基地縱有海風、鹽害、地下水位高、填海造粒、沙質土壤等缺點，惟只要廠商願意投入建廠成本，仍可克服。此由彰濱基地與二林基地同樣通過中科四期用地遴選第一階段之檢核（參證19第15頁：「97.07.
10：基地全數通過第一階段之檢核，皆進入第二階段之決選。」）。況彰濱基地目前已有生產「太陽能晶片電池」之科冠能源科技公司、生產「半導體、TFT-
LCD等生產設備」之高僑自動化科技股份有限公司、生產「光電」、運動、醫療設備產品之立督科技公司、生產「半導體式壓力感應器」等電子產品之澤威公司、生產「電子零組件」之水寶科技公司、健和興瑞端子公司等光電、電子產業進駐（原證96），顯無參加人所稱之不適合高科技產業進駐之問題。檢視二林基地獲選之各項條件，彰濱基地均優於二林基地。審查過程中審查委員亦指出：委員九：「從區域計畫的觀點而言，科學工業園區應優先選擇既有工業區或閒置公有土地，但科學工業園區之選址似乎還是選擇台糖土地。」（原證70第1頁）。委員三：「合理性講了很多還是沒有聽到，我看到的資料上面寫說，中科目前有個園區，進駐率也只到60％，為什麼還有興建四期的必要性，到現在還沒有看到理由。」（原證70第6頁）。
⑵本件釋出大面積農地，於優質農業生產區設置高污染產
業，並以沿海漁業養殖區為污水承受水體，危害國民健康及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理：
①大面積農地流失有害國家糧食安全：
立法院100年度中央政府總預算案整體評估報告指出：「六二、近年來我國平均每人擁有米穀存量呈下降趨勢，主管機關宜加強研謀改進，俾能因應糧食危機之發生：我國近年來人口總數仍呈上升趨勢，惟耕地總面積比卻持續呈逐年下降現象，致我國平均每人擁有米穀存量亦逐年減少，糧食確保程度將有所縮減，耕地總面積比持續下降，恐有缺糧危機，綜觀我國近年來耕地總面積不斷下降（詳附表1），由民國88年855,073公頃，降至民國98年815,462公頃，10年內減少近4萬公頃。由於目前糧食需求如大豆、玉米、小麥幾乎仰賴進口，故耕地面積減少表示國家的糧食確保程度亦將縮減，人口總數呈逐年上升現象，平均每人擁有米穀存量卻逐年下降，恐難因應糧食危機之發生。」（原證107）農委會公布之「我國糧食供需變動分析」亦記載：「台灣地區糧食自給率下降趨勢以熱量為權數之綜合糧食自給率10年來均未達4成，並呈下降趨勢。」（原證34）。
②系爭開發計畫於優質農業生產區設置高污染產業，危
害國民健康與國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理：
如前述，全球氣候異常易因天然災害減產，加上油價高漲生質能源搶糧，國際糧食危機有爆發之可能，政府應保護珍貴之農地資源，確保國家糧食安全，而非輕率釋出大面積優質農地，發展高污染產業。惟系爭開發計畫基地設於優質農業區（原證16），不當開發設置光電、半導體等高污染產業（原證4、原證22、原證23），將汙染周圍優良農地（原證81），危害國民健康。且開發面積高達631.0961公頃（原證2第1頁），包含大量特定農業區、一般農業區及作為農業使用之特定目的事業用地（原證4、原證84），將減少糧食生產面積，有害國家糧食安全，於國土利用顯不合理。
③系爭開發計畫以沿海漁業養殖區為污水承受水體，危
害國民健康及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理：
用地遴選推甄基地檢核結果及初勘報告就二林基地指出：「下游出海口為王功、永興沿海養殖地區，應再進一步評估是否適於為污水排放承受水體。」（參證20第24頁）本案環境影響評估審查過程，台大漁業科學研究所陳弘成教授、台大生物環境系統工程學系侯文祥副教授均就廢水對養殖漁業危害（原證75）提出質疑。而區域計劃審查程序，委員就排放水是否影響沿海漁業及漁民生計部分，亦直言計畫書內容不足以解除委員疑慮（見原證70第14頁委員四發言內容）。
⑶系爭開發計畫於水資源不足之優質農業區設置高耗水產
業，影響農業生產環境及國家糧食安全，於國土利用顯不適當且不合理：
彰化地區水資源不足，常年實施「大區輪灌」限制農業用水（原證71）。用地遴選推甄基地檢核結果及初勘報告亦明白指出二林基地：「不宜長期再增調農業用水」（參證20第24頁），惟仍不當規劃調撥農業用水6.65萬噸/日（原證31），使農業用水更加匱乏。
⑷系爭開發計畫於地層下陷地區設置高耗水產業，有礙國土保安，於國土利用顯不適當且不合理：
系爭開發計畫地層下陷情形嚴重，81~98年累計下陷量約100公分左右（原證101、原證20），卻不當開發高耗水產業（原證31），並將原可補注地下水之大面積農田，填土墊高為工業區，有導致地層下陷情形惡化之虞，就國土利用顯屬不當。此部分，審查過程中多名委員提出質疑：委員八：「開發計畫書中第I-13頁，迫建需求及遴選說明，下一頁又說明用地條件裡面的環境條件限制，有說明要儘量避面地層下陷地區及經過辦峻農地重劃地區…此區位都是嚴重地層下陷區，但是中科還是要選址在這，這個適宜性到底是在哪？」（原證70、第
8頁委員八意見一）。委員四：「本案之區位選址適宜性，是相當令人質疑，本區位地層下陷，其選址條件皆與區域規劃之選址因素不符，其區位是不適當。」（原證70、第22頁委員四意見二）。
⑸本件選址結果，違反國科會所訂之用地遴選作業辦法：
依參加人自行提出之中科四期擴建需求及遴選作業說明，其用地條件須「基地形狀完整連接、形狀方整適合整體開發者」、「私有土地容易取得者」、「既有建築物或聚落較少者」；環境條件須「水源供應：具有可配合園區開發時程，充分供應園區用水之既有水源、已核定新增水源或水源調度計畫」、「污水排放：應考量基地污水承受水體限制及排放距離、排放路徑、專管長度、及排放口位置、工程難易度、所需經費及民眾抗爭事項。」、「避免位於嚴重地層下陷區、易淹水地區，經辦竣農地重劃之特定農業區」及能「提供園區外交通條件良好之既有道路系統」（原證18）。惟查，系爭開發計畫基地狹長邊界歪斜畸零；開發須大量徵收私人土地、強制拆遷整個相思寮農村聚落；長期用水大度攔河堰對環境有重大影響之虞進入第二階段環評，（原證19、原證31）能否配合本案開發時程顯有疑問；污水排放方案引起社會重大爭議與民眾強烈抗爭；位於嚴重地層下陷區（原證20），不應開發高耗水產業；位於特定農業區（原證4），不應開發高污染產業；缺乏交通條件良好之既有道路（原證21），需耗費公帑新闢道路，並增加土地炒作空間。完全違反中科四期擴建需求及遴選作業說明所定用地條件（原證18）。甄審階段並未據實揭露（見參證20推甄基地基本條件檢核結果彙整表，前揭條件均勾選「否」），選址過程顯有重大瑕疵。
⒍系爭開發計畫是否違反中央、直轄市或縣（市）政府基
於中央法規或地方自治法規所為之土地利用計畫？⑴原處分機關違反中央或彰化縣政府基於中央法規或地
方自治法規所為之土地利用計畫，逕予核發開發許可，違反區域計畫法第15條之2第1項第2款：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件者，得許可開發：……二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用計畫或環境保護計畫。」又彰化縣政府98年3月10日檢送之查核表第6欄就本件「是否不違反地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫？」部分，查核結果欄「空白」（被證7）、備註欄亦僅註明：「尚無地方自治法規所為之環境保護計畫」（被證7），而未提及「土地利用計畫」。由彰化縣政府檢送予被告審查時所提查核意見，就該查核事項不敢明確勾選「否」，益見該府亦不敢肯定未違反地方自治法規所為土地利用或環境保護計畫。
⑵系爭開發計畫設於「水資源不足」、「環境敏感（地
層下陷）」之地區並「污染優良農田」，原處分不僅違反內政部基於中央法規區域計畫法所為之「台灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）」，亦不符中部區域計畫第2次通盤檢討（草案）：
原處分違反臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）。
臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討），係由被告（見原證83第1頁：「內政部八十五年七月十五日台（85）內營字第八五七二九七五號函核定」），依據中央法規區域計畫法所為之土地利用計畫。該計畫內容載明：「用水量大之工業區宜設於水資源豐富地區，工業用地之劃設，宜兼顧農地保護政策：基於永續利用原則，工業用地之劃設應避免零星設於農地，以確保農業生產環境……新設工業區應避免設置於環境敏感地區……彰化生活圈：本生活圈為重要農業生產地區……。（3）保護優良農田，改善農村生活環境，並配合觀光計畫推動休閒農業……地質災害敏感地：
地質災害總類包括……地層下陷。」（原證83）。惟系爭開發計畫完全違背該計畫內容，長期用水量高達
16萬噸/日（原證31），屬「用水量大」之工業區開發案。而彰化地區水資源不足，彰化農田水利會常年實施「大區輪灌」（原證71），不當調撥農業用水
6.65萬噸/日（原證31），惡化農民處境，長期供水計畫大肚攔河堰涉及河口地下水鹽化、海岸漂砂、河床飛砂、遺址破壞等問題，對環境有重大影響之虞（原證19），迄今尚未通過第二階段環境影響評估審查又彰化二林鎮自81年至98年累計下陷量約100公分左右（原證101），地層下陷速度約為-93.31.66mm/yr（原證20第5頁倒數第6行），屬嚴重地層下陷地區（見原證20第6頁第9行），不因主管機關疏於積極公告，而改變本案於地質災害敏感地（地層下陷）新設工業區，違反中部區域計畫第1次通盤檢討「新設工業區應避免設置於環境敏感地區」之事實。另該計畫雖有「科學園區第四期計畫」之記載，惟內容為：
「……於苗栗縣後龍鎮設置，本計畫為現有新竹科學園區之延伸與擴大。」（原證83）顯與本案無關且地點亦不同。區域計畫不應配合個案變更，且亦不符尚未通過之中部區域計畫第2次通盤檢討（草案），被告狀稱負責辦理中部區域計畫第2次通盤檢討規劃作業之營建署城鄉發展分署於98年11月12日第265次區域計畫委員會延續會議時亦表示：「中部科學工業園區將辦理後續之開發，中部區域計畫第二次通盤檢討草案，有關產業發展策略中確實有敘及，惟其區位究坐落於何處（98年5月份版）並未明確說明，僅為原則性之提示，即中部科學工業園區未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區。」（見被告99年7月14日行政訴訟答辯（二）狀第24頁）。惟查，具上位性、指導性的區域計畫不應配合特定開發案變更。中部區域計畫第2次通盤檢討（草案）如需配合本案修正，益見本案與當時既存（亦為目前現行）之區域計畫（原證83）不符。又區域計畫具上位性、指導性，不應配合個案變更。
⑶原處分違反彰化縣政府依中央法規縣市綜合發展計畫
實施要點第2條所為之「彰化縣綜合發展計畫」土地利用計畫：
按「縣市綜合發展計畫實施要點」（見原告行政準備二狀附件2）係由區域計畫法之中央主管機關即被告（區域計畫法第4條參照）所頒布，屬中央法規。查
彰化縣政府依該要點上網公告之「彰化縣綜合發展計畫」載明：「根據內政部修訂頒布的『縣市綜合發展計畫實施要點』第2及17條規定，『縣市綜合發展計畫係指為促進直轄市、縣市轄區之經濟發展，改善生活環境，對土地使用、公共設施、交通運輸、教育文化、醫療保健、觀光遊憩、公害防治、產業發展、社會福利作有計畫之發展，而制定之綜合發展計畫』，並為中央各部會補助及評核直轄市、縣市政府施政計畫及其績效之重要依據。」（原證17-1第3頁）。前述「彰化縣綜合發展計畫」對二林分區的定位是文教特區、優質住宅區、濱海生態農業休閒遊憩帶以及生物科技產業（原證17-1第5頁），而系爭開發計畫與上述分區定位完全不符，甚至牴觸，被告機關無視其存在，予以許可，顯已違反彰化縣政府基於中央法規「縣市綜合發展計畫實施要點」所為之「彰化縣綜合發展計畫」土地利用計畫。
⑷原處分違反農委會補助彰化縣政府基於中央法規農業
發展條例第8條所為之「彰化縣農地資源空間規劃」土地利用計畫：
「彰化縣農地資源空間規劃」屬農委會補助彰化縣政
府基於中央法規農業發展條例第8條所為之土地利用計畫。農業發展條例係由立法院通過，總統公布，屬中央法規。依該條例第2條：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、同法第8條：「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。」可知農委會及彰化縣政府依農業發展條例得擬定農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。農發條例之中央主管機關農委會與地方主管機關彰化縣政府依前揭規定既有擬定「農地利用綜合規劃計畫」之法定權限，農委會亦不否認「農地資源空間規畫計畫」得提供「縣（市）政府作為考量農地釋出與否或輔導產業發展資源投入等參據」（被證8）。則農委會函稱其耗用公帑補助彰化縣政府辦理「農地資源空間規畫計畫」，尚無法定地位亦非農發條例第8條所稱計畫，顯不可採。查農委會補助彰化縣政府依農業發展條例第8條完成之「彰化縣農地資源空間規劃」中（原證15-1），二林地區農地優先釋出之土地面積為「0」（原證15），原處分同意在農地優先釋出面積為「0」之二林地區釋出約600公頃之優質農地（原證84，其中台糖公司所有「台糖萬興及大排沙農場」等特定目的事業用地亦多屬供農業使用之土地），發展高污染產業，明顯違反彰化縣政府基於中央法規農業發展條例制定之「彰化縣農地資源空間規劃」土地利用計畫。
⒎系爭開發計畫是否符合取得開發地區土地及建築物權利
證明文件之要件？⑴系爭開發計畫開發許可核發時，尚未依法取得開發地區土地及建築物權利證明文件：
①「取得開發地區土地及建築物權利證明文件」，係許可開發之前提要件：
區域計畫法第15條之2：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發……五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」核其文義，顯係需先取得權利證明文件，方得許可開發。
②本案第265次延續會議時，有委員明確指出本件不符區域計畫法第15條之2第5款之法定要件：
查參加人預定直接對系爭開發計畫預定基地內之私有土地及建築物（包含願意配合釋地的台糖公司部分）全面採「徵收」方式處理（原證14），審查時顯未取得開發地區土地及建築物之權利證明文件無疑。此部分，本案第265次延續會議（即最後一次審查）時，亦有委員明確指出：「區域計畫法第15條之2第5款說明，須取得開發地區土地及建築物權利證明文件，一般的民間開發單位都要取得同意書，你們應該也有取得台糖的租約，這裡面的私有土地，經過這兩次抗爭，我相信你們應該沒有取得土地使用同意書，這是我們法律上審查的條件。」（原證70第10頁委員八意見五）益見系爭開發許可之核發，不符法定要件。
⑵「申請使用地變更編訂檢附書圖文件製作格式」並未
規定徵收屬區域計畫法第15條之2第5款之例外情形，況行政機關制定之書圖文件格式不得牴觸法律，降低對人民財產權之保障。被告援引「申請使用地變更編訂檢附書圖文件製作格式」，主張若依土地徵收條例辦理者，則為法定之特殊例外情況，無須提出權利證明文件云云（見被告99年4月23日答辯狀第18頁）：依其所辯，益證本案審查過程，被告並未提出權利證明文件查該「申請使用地變更編訂檢附書圖文件製作格式」僅記載：「土地及建築物權利證明文件……
（四）如依『土地徵收條例』、『農村社區土地重劃條例』或『促進產業升級條例』等規定辦理者，從其規定」（被告99年4月23日答辯狀附件4），並未明列徵收屬例外情形，無須提出權利證明文件。行政命令不得逾越母法授權內容，行政機關制定的書圖文件製作格式，更無權牴觸法律，降低對人民財產權之保障，自不得以該項附件主張不受區域計劃法第15條之
2第1項第5款之拘束。⑶本項審查要件可確保土地及建築物權利人之「表意權
」、防阻「浮濫徵收」，事後徵收無法補正事前未依法取得土地及建築物權利證明文件之瑕疵：
行政處分有無瑕疵，應以處分「做成時」，各項法定要件是否具備為斷。若行政處分做成時，欠缺法定要件，即屬有瑕疵之行政處分。本項審查要件可確保土地權利人就是否同意提供土地及建築物，表示意見之權利，事後徵收無從補正此瑕疵。區域計畫法第15條之2第1項第5款明定許可開發之前提要件包含：「取得開發地區土地及建築物權利證明文件」，與電業法第51條同有確保土地及建築物所有權人得於開發前提出反對意見，並使開發單位於取得開發許可前，先與土地及建築物所有權人積極溝通，以求社會經濟不必要之浪費或減少損失。惟本案開發單位枉顧地主權益，未依法事先溝通取得土地及建築物權利證明文件，自不得事後以徵收方式強取民地。否則無異鼓勵行政機關怠於積極溝通取得人民自願讓渡土地，或重新思考合理規劃開發位址（例如：設於已開發完成且100%屬國有且閒置之彰濱基地；或將基地範圍東移，全部使用釋地配合度高之台糖土地等），浮濫以徵收方式強取民地。另區域計畫法與土地徵收條例並無矛盾，蓋區域計畫法第15條之2第1項第5款「土地及建築物權利證明文件」，不限於土地所有權狀，「土地所有權人同意書」亦屬之。且本案用地遴選推甄基地檢核結果及初勘報告內容，就「非公有及台糖土地比例較高」之和美基地要求：「應提出地主同意配合開發意向調查結果，並承諾於一定期間內取得地主同意文件」（參證20第6頁）。可知要求提出地主同意文件，實係合理要求，且候選基地如提出此文件有困難，即難獲選。以減少違反地主意願，強徵民地供私人企業使用，社會財富不當重分配之不合理現象。
⑷相關徵收處分違反公益原則、必要性原則且未經實質協議程序，亦屬違法：
①本案土地徵收違反公益原則、必要性原則：
「徵收」係國家動用公權力、違反人民意願，強取私有土地之行為，在民主國家本應盡量避免使用。被告機關出版之「土地徵收作業手冊」亦載明：「……土地徵收並非國家取得土地所有權之唯一方法，而是一種最後不得已之手段。」（原證82）土地徵收條例第
3條：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。」土地法第208條：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：……九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」土地法施行法第49條：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」司法院釋字第40
9號解釋：「……土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」查本案為少數（甚至特定）私人企業，浮濫徵收土地，違反公益原則、必要性原則。此部分，本案審查過程，亦有委員提出質疑：「……國家公權力要發動徵收人民的土地，要符合公益原則，第一個公益性在哪裡，我沒聽到，第二，必要性在哪裡也沒聽到，面積只是因為要這樣畫，別人土地就要讓出來，這個理由沒有辦法說服我，至於說有多少補償費用，拿什麼換地，都是後續的問題，前提要件是必要性、公益性、合理性就沒有辦法達到的話，後面根本就不用談。」（原證70第6頁委員三意見三）。
②本案徵收未經實質協議程序：
被告出版之「土地徵收作業手冊」載明：「……協議程序既經法律明定為土地徵收程序之一環，不得以徒具形式上之開會協議，而無實質之意義與內容，參與協議之人員，並應與所有權人詳予溝通交涉，始與正當法律程序無違。」（原證82）查98年7月30日系爭開發計畫用地取得協議會議紀錄記載：「……土地或地上物所有權人如同意依本局所定協議條件由本局價購者，請於98年8月6日前填妥同意書執交本局二林園區辦公室或彰化縣政府地政處地權科人員或以掛號郵寄本局，本局將另行簽訂買賣契約。倘未於前述期間同意本局價購者，視為協議不成，本局將依法申請徵收。」（原證38）可知土地所有權人就需用地機關提出之價格僅能選擇「同意」或「不同意」，根本無協議調整空間，顯未經實質協議程序，徵收許可自屬違法。此外，台糖公司釋地配合度高，甚至被列為基地遴選加分條件（參證19第3頁：「土地取得：……
1.公有及台糖土地比例較高者」），理當有協議價購之可能，竟採徵收方式辦理，徵收合法性顯有疑義。
㈡確認訴訟部分：
⒈原告就第2項聲明確認訴訟部分為適格之當事人？
⑴原告等申請參加為當事人、入場陳述意見（原證3），
遭被告以以言詞及其他方式拒絕。被告之拒絕，既係直接回應原告等之申請，原告等就該項拒絕之行政處分，屬「相對人」，自有當事人適格。
⑵區域計畫審查程序進行結果，將影響原告等實體權利（
例如：健康權、工作權、財產權、居住遷徙自由等）原告等依行政程序法第23條申請參加為當事人，遭被告拒絕，「資訊取得權」與「程序參與權」均受到損害，就確認該項拒絕處分是否違法，有當事人適格。
⑶退步言，縱認部分原告之實體權利未受本案區域計畫審
查程序進行結果之影響（此為假設語），被告未依「內政部區域計畫委員會會場使用管理要點」第5點規定之程序，通知原告進入旁聽室旁聽、給予登記發言之機會（原告起訴狀附件3），亦侵害原告等身為公民應享有之「資訊取得權」與「程序參與權」，原告權益受損，就確認該項拒絕處分是否違法，有當事人適格。
⒉被告98年11月12日以言詞及其他方式拒絕原告參加為當事
人、入場陳述意見是否屬行政處分？⑴行政處分得以言詞或其他方式作成：
行政程序法第95條第1項：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」可知行政處分不限於書面，亦得以言詞或其他方式為之。
⑵被告以言詞及其他方式拒絕原告參加為當事人、入場陳述意見之行政處分已對外直接發生法律效果：
行政程序法第92條：「本法所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又行政程序法第23條明定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」查原告之權利或法律上利益將因本件程序之進行而受到影響，故依該條規定申請被告通知原告參加為當事人（原證3），詎遭被告違法拒絕。被告上開就原告「申請參加為當事人」之公法上具體事件所為之拒絕原告參加之決定及攔阻原告入場之公權力措施，已對外發生剝奪原告程序參與權之法律效果，且屬被告之單方行政行為，自屬行政處分。另學者 李建良 亦持相同見解（原證56）。查被告拒絕原告申請參加為當事人、入場陳述意見，對原告之程序參與權，已有所規制，顯屬行政處分之性質。而政府以盾牌阻擋違反箝制人民言論自由之集會遊行法之民眾前進之行為，既屬行政處分；同理，被告機關派遣警力阻擋「合法」申請參加本案區域計畫審查會議之原告（原證3），自顯屬行政處分。由行政程序法第174條立法理由可知行政機關之程序行為屬行政處分且得於程序終結後聲明不服。行政程序法第174條（原條號為162條）立法理由載明：「所謂行政機關之行政程序行為，係指行政機關於特定行政程序中所為對外發生效力而非屬『終結程序之實體決定』之行為，為謀行政效率，避免當事人或利害關係人動輒對行政機關之行政程序行為聲明不服，而影響行政程序之進行僅得於行政程序終結後，對實體決定聲明不服時主張行政程序行為之違法性。」（參證1）可知所謂行政程序行為既「對外發生效力」，符合行政程序法第92條第1項「行政處分」之要件。
3、原告就第2項聲明得否於本件訴訟一併聲明不服？⑴依行政程序法第174條文義，本項確認違法之訴，得作為本案一項單獨之聲明：
行政程序法第174條本文：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」可知原告請求「確認被告98年11月12日以言詞及其他方式拒絕原告參加為當事人、入場陳述意見之行政處分違法」之確認之訴，得作為本案一項獨立之聲明，並與對實體決定聲明不服之撤銷開發許可之訴，於本案中一併聲明。
⑵依行政程序法第174條立法理由，本項確認違法之訴，
於核發開發許可之實體決定作成後，顯無限制爭訟之理由：
行政程序法第174條限制利害關係人對違法行政程序聲明不服之時點，係基於避免影響程序進行之行政效率考量，而本件原處分機關已作成實體決定，利害關係人對違法之行政程序與實體決定一併聲明不服，不影響行政程序之進行，自不應限制。又依高雄高等行政法院92年度訴字第1322號判決：「……程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序乃致發生不能調和之歧異情事。」（參證3）查本件原處分機關作成開發許可之實體決定後，就禁止原告參加為當事人及入場陳述意見之程序決定請求救濟，二項聲明均在同一訴訟中主張，顯無延誤行政程序或使程序行為及本案之決定發生不能調和歧異情事。
⒋原告就第2項聲明有無確認利益？
⑴司法院釋字第546號解釋：「……所謂被侵害之權利或
利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是人民申請為公職人員選舉候選人時，因主管機關認其資格與規定不合，而予以核駁，申請人不服提起行政爭訟，雖選舉已辦理完畢，但人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益者，並非無權利保護必要者可比，此類訴訟相關法院自應予以受理。」（原證57）。
⑵查原告雖因被告之區域計畫委員會第265次審查會延續
會議已於98年11月12日召開完畢，無從再次於該次會議入場陳述意見。惟利害關係人依行政程序法第23條申請參加為當事人，參與相關程序之權利，既為法律所保障，且性質上得反覆行使，若該項會議制度繼續存在，則審判結果對原告申請就他次區域計畫審查會議參加為當事人及入場陳述意見，不受被告以相同違法理由拒絕之權利，仍具實益。例如：被告若因開發許可違法遭判決撤銷，或該開發案環評審查結論違法遭判決撤銷導致開發許可無效，當開發單位重新申請開發許可時，原告等可否參加為當事人？能否入場陳述意見？自有以本件確認行政處分違法之訴加以釐清，避免未來權利再遭不法剝奪之權利保護必要。
⒌原告有無申請參加為區域計畫審查程序當事人之權利？
⑴本件區域計畫審查程序之進行，將影響原告之權利或法
律上利益，原告屬利害關係人得依行政程序法第23條申請參加為當事人：
行政程序法第23條明定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」、被告台內營字第0920086047號函釋：「……如認該程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，依上開規定，得依職權通知其參加為當事人，並皆應依行政程序法之規定，給予當事人陳述意見之機會。」（原證24）系爭開發案區域計畫審議程序之進行將分別影響原告之「居住遷徙自由」、「工作權」、「財產權」與「健康權」，原告既依法申請參加為當事人（原證3），被告自不應拒絕，並應給予原告等陳述意見之機會。
⑵被告無正當理由拒絕原告等利害關係人參加程序，違反行政程序法第10條：
行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」學者林明鏘等合著「行政程序法實用」載明：「……參加之方式依行政程序法第23條之規定…因為程序參加之目的除有輔助一造當事人之功能外，其能『一次紛爭一次解決』亦屬不可或缺之目的，因此，若有法律上利害關係人申請為行政程序上之參加人時，行政機關非有正當理由（即必要之裁量界限內），原則上應為許可。蓋此時得因利害關係人之參加，有助於釐清事實外，亦得使紛爭早日一次有效解決。」（原證40）查系爭開發案涉及私有土地及建物之徵收、環境汙染、管制鄰近區域抽水井、廢污水排放等（原證2），原告等或屬土地被徵收地主、或屬鄰近區域抽水井管制受害人、或屬環境污染之受害人，財產權、工作權、健康權等均將受系爭開發案威脅，就開發許可審查程序之進行有利害關係，被告機關無正當理由，拒絕原告參加為當事人之申請，顯逾越法定裁量範圍，違反行政程序法第10條及第23條。另原告等依行政程序法第23條提出參加為當事人之申請（原證3）後，此項公法上法律關係之爭議即已特定，被告機關負有依法審查之義務，非有正當理由不得拒絕（見原證40），亦不得藉詞尚有無數受本案影響之利害關係人未提出申請，難以讓所有利害關係人均參與，而剝奪已提出申請之原告受法律保障之程序參與權。
⑶ 陳敏 所著行政法總論中亦指出：「行政程序法第23條明
文規定：『因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。』本條雖規定，『得』通知利害關係人參加行政程序，但實際上因裁量縮減而『應』通知參加之情形料將為常態，利害關係人申請參加程序為當事人而未獲准許者…其權利或利益因終結程序之行政處分而受損害之利害關係人，無論是否參加程序而為當事人，皆得以法律救濟請求撤銷該行政處分。」(原證110)。 湯德宗 所著行政程序法論亦指出：「當事人得享有本法所規定的各種程序權利，例如陳述意見。惟本法許多程序將『當事人或利害關係人』或『當事人或已知利害關係人』並列為程序主體…此際行政機關除『得』按前揭第二十三條之規定，通知『利害關係人』參加為『當事人』外，並『應』注意本法其他規定，對其履行程序義務(如『告知』)，或便利其行使程序權利(如許其『閱覽卷宗』)。質言之，『利害關係人』雖不享有與『當事人』同等之權利，但實際上亦為行政程序的當事人(廣義)。行政機關所面對的『程序當事人』，範圍上將大於前此僅以實體法上當事人為限的『實體當事人』。」並引述 陳敏大 法官之見解指出：「本條雖規定『得』通知利害關係人參加行政程序，但實際上因裁量縮減而『應』通知參加之情形料將為常態」(原證111)。承前，行政程序法第23條雖規定為「得」通知參加，但因裁量縮減而「應」通知參加將為常態，是原告等利害關係人依該條規定申請參加為當事人(原證3)，被告因裁量縮減，不得拒絕原告參加，並應保障原告等陳述意見之權利。⒍原告有無入場旁聽會議過程及登記發言之權利？
⑴任何人均得依內政部區域計畫委員會會場使用管理要點
第5點「入場旁聽」及「登記發言」，被告不應創設毫無根據之「延續會議」，限制公民參與：
①內政部區域計畫委員會會場使用管理要點第5點載明
：「會場旁設有旁聽室，相關案件陳情人應依討論案議程順序經本會工作人員通知進入旁聽室旁聽。陳情人如需在會場上陳述意見者，請先向本會工作人員申請登記發言；登記發言者獲會議主席同意後，由本會工作人員引導進入會場發言，發言完畢應立即退席。
」（附件3）可知一般民眾就區域計畫審查委員會至少享有「入場旁聽權」及「登記發言權」；況原告等利害關係人並非無關之大眾，依行政程序法第23條本得申請參加為當事人，不應限制原告入場陳述意見。
②又被告作業單位於98年11月12日第265次審查會延續
會議陳稱：「民眾今天無法進場，因為是延續會議，民眾又有提供申請書，他們有正式提出申請，我們也正式收文受理，申請書的重點，第一份為多位陳情人的申請書，總共有16位民眾，包括林連宗、施月英、洪德勝、林宗良、林順長、張金鐘、楊玉洲、陳文忠、洪條坤、王錫溪、陳福田、林添旺、林富玲、吳主誠、魏清水及張尊國等16人，因為陳情人無法至會場陳情，他們的第一訴求希望依行政程序法的規定，能夠參與會議，其另外的訴求分兩大類，第一類是以中科四期廢水排放的問題，引起社會廣大爭議，尤其本案通過後其高污染廢水排放，對農作及漁獲會造成損害，所以陳情人希望能夠參與委員會，16位民眾中有
10位有相同訴求，第二類大概有6位提出ㄧ樣的訴求，主要是因為陳情人之土地坐落於開發基地，區委會審查通過，將會使陳情人之土地遭政府徵收、影響陳情人土地所有權益，因此希望申請於區委會表達意見。第1份的申請書大約是這樣的類型。」（原證70第2、3頁、原證3第2至17頁）。
③查被告既已受理原告參加為當事人及入場陳述意見之
申請，本應依行政法第23條保障原告等利害關係人之程序參與權，至少應依被告自訂之內政部區域計畫委員會會場使用管理要點第5點通知原告「進入旁聽室旁聽」會議經過（旁聽室空間上與會場隔開，顯無影響會議秩序疑慮），並「徵詢主席是否同意原告等發言」（實則，原告等利害關係人，依法申請參加為當事人後，主席僅有會場秩序維持權，並無禁止當事人陳述意見權，亦即原告等若無該要點第6點、第7點等妨礙議事或危害安全之不當言行，縱係主席亦無權限制原告等入場陳述意見）。惟依會議紀錄所載，被告承辦人員並未先徵詢主席同意原告等登記發言，反直接誤導告知全體與會委員：「民眾今天無法進場，因為是延續會議」（原證70第2頁），被告承辦人以自創理由，違背行政程序法與被告自訂之管理要點，限制原告等利害關係人程序參與權，違反法令至明。
⑵系爭開發計畫審查過程，多名審查委員抨擊被告禁止民眾參與之處置違法、失當：
委員三：「有關民眾參與部分，依照作業單位的說明係為內部會議，民眾無法參與，依照行政程序法的規定，地主為利害關係人，我們今天作成的是ㄧ個行政處分，這個行政處分不管它的結果如何，行政處分作成之前，利害關係人依照行政程序法，他有陳述意見的權力，如果沒有被陳述意見的話，這是行政處分很重大的瑕疵，這瑕疵足以讓行政處分內容不適當，法院根本不會去審查，也就會被撤銷，這是程序上有些疑義。」（原證70第5頁委員三意見一）被告以「代號」方式記載發言摘要，阻礙民眾從會議紀錄辨識發言委員身分及發言者之專業背景，惟由原證70第21頁倒數第7行所載，委員三為兼任被告法規委員會委員、專長為憲法、行政法之王珍玲助理教授（附件4）。委員十：「站在區委會角度看國土空間規劃與民眾參與機制，不是在會議上說給大家知道，應該要有適當的機會，讓民眾充分瞭解開發單位及未來真正推動的單位（縣政府）想法是如何，這樣在溝通的平台架構上才有效果，我們關心的應該是民眾權益的維護，尤其是公共權益的維護，一個是工作權，一個是財產權，利益關係人應該有表達及維護的權力，這是現在及未來都要被尊重的。」（原證70第6頁委員十意見一）委員五：「重大政策應充分達到民眾參與及與環保團體、社會大眾之溝通，實不應讓區委會審議一開始即蒙上黑箱作業之污名，非常不適當。」（原證70第15頁委員五意見二）。
⒎被告可否限制原告僅能以書面陳述意見？⑴利害關係人依行政程序法第106條得以言詞陳述意見：
行政程序法第106條第1項：「……行政處分之相對人或利害關係人得於第104條第1項第4款所定期限內，以言詞向行政機關陳述意見代替陳述書之提出。」可知利害關係人得請求以「言詞」陳述意見，行政機關自不得限制人民僅能以書面陳述意見。況利害關係人未必均擅長使用文字，為確保利害關係人有與行政機關溝通之合理管道，自不應限制僅能以書面陳述意見。
⑵開放以言詞陳述意見，始能確保審查程序之公正、公開與民主：
區域計畫審查結果涉及廣大民眾權益，不應由行政機關與開發單位密談決定，而應開放利害關係人與一般公民參與，並許以言詞陳述意見，始能確保審查程序之公正、公開與民主，並保障人民權益，增進人民對行政之信賴（行政程序法第1條參照）。蓋限制以書面陳述意見係「單向表意」，遭員警隔離在外的民眾無法感受到審查委員的聆聽，亦無機會親聞開發單位的辯解，或對其辯解提出質疑。唯有開放以言詞陳述意見，方能使利害關係人與一般公民，就自身權益與國家政策（系爭開發計畫花費公帑、製造公害、影響糧食安全與國土保安，涉及國土及水資源分配，一般公民亦應享有表意權），有合理的溝通管道。 吳庚 所著行政法之理論與實用中指出：「處分效力所及之第三人通常具有程序上當事人或利害關係人之資格，按行政程序之一般原則，主持程序之官署應給予陳述意見之機會。」（原證112）葉俊榮所著面對行政程序法-轉型台灣的程序建制 中同 指出：
「都市計畫法第19條第1項有關書面提出之規定應解為訓示規定，公民或團體仍得援引行政程序法第106條規定，以言詞陳述代替書面意見。雖然於第8條規定區域計畫之擬定機關，得要求有關政府機關或民間團體提供必要資料，但此種片面的強制式的資訊取得手段，已無法滿足當前國家與人民間互動關係的需求，區域計畫之擬定仍應有適用行政程序法第154條或第104、106條之必要。」（原證113）。
⒏「參加申請書」是否等同「書面意見」？可否取代「實際
參與審查程序」？參加人狀稱：參加人於回覆委員會提問後，即被要求離席，舉重以明輕，原告等身為利害關係人於口頭（第265次會議）或書面（第265次審查延續會議）發表相關意見後，並無准參加會議全程之義務云云（參加人99年7月14日行政訴訟答辯狀第10頁）。惟查：
⑴「參加申請書」不等同「書面意見」；亦不得取代「實際參與審查程序」：
原告於本案第265次延續會議提出之「區域計畫委員會參加申請書」，雖敘明與本案之利害關係，以作為申請參加為當事人之理由（原證3），惟不能等同就本案提出之「書面意見」，更不能取代「實際參與審查程序」，否則無異侵奪原告等受行政程序法第23條及相關法令保障之程序參與權。又參加人於本件訴訟，依行政訴訟法第42條提出參加訴訟之聲請後，鈞院依法裁定准許其參加訴訟、參與準備程序及提出相關書狀。並未以參加人曾以書狀敘明其與本件之利害關係（見參加人99年7月1日行政訴訟聲請狀），或原告及被告均僅能參與準備及言詞辯論程序，無法參與鈞院內部評議程序，即禁止參加人參加本件訴訟，即明參加申請書，不等同書面意見，更不得取代實質參加。
⑵另參加人於265次延續會議，在原告等利害關係人未能
見聞之狀況下，片面陳述大量意見後（原證70）始離席。而原告等因本案開發權益遭受影響，遠自彰化北上聲請與會，卻「全程」遭違法隔離在外，無法親自見聞審查過程，亦無法當面向決策之委員陳述心聲，或質疑程序參與者所陳內容之真實性、合理性，顯不公平至明。⒐被告未邀請原告列席，是否違反「平等原則」？
⑴被告僅邀請彰化縣政府、台灣省彰化農田水利會、台灣
糖業公司、台灣電力公司等土地所有權人列席第265次延續會議，未邀請原告等14人列席陳述意見，違反行政程序法第6條平等原則：
行政程序法第6條明定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」查原告楊玉洲等4人與彰化縣政府、台糖公司、台電公司、彰化農田水利會，同為系爭開發案所在地之地主（原證1、原證6），而原告林連宗等10人亦同屬權利或法律上利益將受系爭開發案影響者，惟被告卻僅邀請彰化縣政府、台灣省彰化農田水利會、台灣糖業公司、台灣電力公司等土地所有權人列席98年11月12日召開之系爭審議案第265次延續會議陳述意見，未邀請原告等14人列席陳述意見，違反行政程序法第6條平等原則調撥農業用水影響原告等農民之權益，被告邀請農田水利會與會，卻禁止權益受影響之原告等農民參與，顯不合理。被告僅邀請農田水利會與會，卻未給予因撥農業用水受害之農民陳述意見機會，顯有違平等原則。此部分，本案審查時亦有委員關切：「如需辦理調撥其對於對衝擊之原用水人是否知道？」（原證70第26頁委員四意見）惟農田水利會就原用水人之受告知權如何保障，卻未表示意見。
⑵被告枉顧原告陳文忠等9人並未列席第265次會議及原
告林宗良雖列席該次會議，但尚未陳述意見，不當剝奪渠等參與第265次延續會議之權利，違反行政程序法第
6條平等原則及同法第8條誠信原則：行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」查原告陳文忠、王錫溪、林添旺、林順長、林富玲、陳福田、魏清水、張金鐘、洪德勝等9人並未列席98年11月5日第265次會議（原證5），原告林宗良雖列席該次會議，但尚未陳述意見（原證5），本得合理信賴自己有權比照曾於第265次審查會陳述意見之地主、居民，列席第265次審查會延續會議並陳述意見。詎被告枉顧原告陳文忠等人之信賴利益，不當剝奪渠等參與第265次審查會延續會議之權利，不僅違反行政程序法第6條平等原則，亦違反同法第8條誠信原則。
⒑被告拒絕原告參加為當事人、入場陳述意見，是否違反公
正、公開與民主原則？⑴被告拒絕原告等14人參加本件區域計劃審議案，違反行政程序法第1條公正、公開與民主程序：
①行政程序法第1條：「為使行政行為遵循公正、公開
與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」司法院院字第1701號解釋：「須有足使一般不特定之人均可知悉之表徵而得共見者，始得認為公開……。」最高法院51年台上字第551號判例：「民法第982條所謂結婚應有公開之儀式，指結婚之當事人應行定式之禮儀，使不特定人得以共聞共見認識其為結婚者而言。」同院31年上字第2443號判例：「所謂公開言詞辯論，係指開言詞辯論時許公眾到場旁聽而言。」② 駱永家 著「民事訴訴法」指出：「……在一般公眾得
旁聽之狀態下，進行訴訟之審理的主義，稱公開主義。打倒前代之秘密審判，為近代市民革命的政治口號之一……在近代法治國家，為保障審判之公正，乃採公開審判。」（原證25） 王甲乙 等三人合著之「民事訴訟法新論」指出：「……公開審理主義者，可以維持司法信用，使法院執行職務，趨於公正，並可使當事人證人等欲為虛偽陳述有所顧忌，於審判上甚為有益。」（原證26） 吳明軒 著「中國民事訴訟法」指出：「……法院公開審判案件，使審判情形有目共睹，法官因有所顧慮而不敢逞一己之私，當事人、證人或鑑定人於公眾前，羞於為虛偽之陳述，亟易發見事實真相，並可促審判之公平及增加法院之威信，可謂有百利而無一害。」（原證27）、 許士宦 著「證據蒐集與紛爭解決」指出：「……公開審判…有擔保裁判公正、促使當事人及國民信賴司法；確保國民知的權利，以助其營自主之法律生活；貫徹公正程序請求權，以保障當事人受正當程序審判等諸種機能。」（原證28） 林山田 著「刑事訴訟法」指出：「……公開原則係淵源於法國大革命時之一項政治要求可防止其他非司法因素，介入法院之審理，而左右裁判之內容。若違背此原則而為審理，則其判決當然違背法令。」（原證29）、 蔡志方 「行政救濟法新論」：「行政訴訟之裁判，既屬司法制度之一環，為維護獨立審判及增進審判之公信力，其審判程序原則上自應採取公開主義，此乃現代文明國家共通之制度。我國行政訴訟法及行政法院組織法對此雖乏明文，但從現代法治國家憲法之精神言之，乃屬當然。」（原證30）。
③同理，區域計畫審查應依行政程序法第1條「公開」
審查，由公民在場監督環評程序，落實民主原則，以確保國民「知的權利」、預防委員徇私、使開發單位及有關機關代表欲為虛偽陳述時有所顧忌，促使區域計畫審查程序公正進行、增進審查結果公信力等機能。對於動輒牽涉數千萬至上百億元經濟利益且影響土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之分布甚鉅之開發案，公民參與區域計畫「公開審查」程序，顯具興利防弊之重要意義。詎被告不當拒絕原告等14人參加本案第265次審查會延續會議，在隔絕土地將被徵收、賴以維生之農作、漁獲將遭污染、食品安全面臨危機之利害關係人參與程序之情況下，違反公正、公開與民主之程序，閉門做成違法決議，使人民權益受到損害、對行政之信賴喪失殆盡，顯違反行政程序法第1條。
⑵行政程序落實公民參與、強化溝通，始能監督政府依法行政、促進行政效能：
參加人狀稱，行政程序進行之同時必需兼顧民眾權益及行政效能；依行政程序法之體系及架構，其所指「公開」係關於行政資訊之公開，實與程序是否公開全然無涉云云（見參加人99年7月14日行政訴訟答辯狀第10頁）。惟查，行政程序法立法目的在透過公正、公開程序及人民參與過程，強化溝通，確保依法行政，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的：立法院公報第88卷第6期院會紀錄載明：「行政程序法其立法目的，在使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開的程序及人民參與的過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之根本目的，面對民意的高張，要求參與、監督政府行政的呼聲，使行政程序公開透明化，讓社會大眾能參與、監督，最後達到行政程序、行政行為合法化，人民對政府公權力信服，否則，政府施政採黑箱作業，民怨永無終止之日。」（原證91）承前，可知行政程序法所指「公開」，包含「程序參與」，非如參加人所，限於「行政資訊」之公開。且行政官員若急於專斷，拒絕與民眾溝通、規避公民參與、監督，不僅易有較高之偏頗、違法甚至舞弊風險，且將造成人民對公權力無法信服，民怨永無止日，反不利行政效能。又行政程序公開透明、開放人民參與，既有「強化政府與人民溝通」、「監督防弊」等機能，自不應限制人民僅能以「書面」表達，防礙不擅文字者透過言詞與政府溝通、監督政府之權利；且民眾所陳內容或表達方式，縱非行政官員所樂意接受或無法撼動所謂「既定政策」，亦不得禁止人民陳述意見。況政府之權利源自全民，行政決策本應充分傾聽、兼顧各方意見。參加人花費公帑，為私人企業之擴廠需求提出本件開發聲請案，固屬行政程序之當事人。惟任何國民身為國家主權及環境資源之權利主體（中華民國憲法第2條、環境基本法第28條參照），均有權就系爭開發案公帑花費、國土利用之合理性、環境保護等議題表示意見；而因系爭開發案將失去家園、土地、承受環境污染與水資源匱乏之苦，工作權、財產權、健康權遭受侵害之原告等，更有權利參與程序、陳述意見，促使決策者不偏聞開發單位一方之詞，而將受害民眾之權益保障，納入決策考量。
⒒被告預先禁止原告入場，是否違反比例原則？
行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」尚未發生妨礙會議秩序情形，不得預先禁止公民參與。查原告等如有妨礙會議秩序之情形，被告本得待妨礙會議秩序之情形發生時加以勸阻，或於勸阻不聽時以強制力驅離。
詎被告機關捨此不為，不當假設公民參與將妨礙會議秩序，預先禁止原告等14人入場與會，顯未選擇對人民權益損害最少者，違反行政程序法第7條第2款。另被告狀稱：
第265次會議當天參與民眾有諸多脫序行為，阻礙會議進行，故再召開延續會議，係進行原未完成之議程，爰未安排第三人陳述意見之時段云云（見被告辯論意旨狀第34、35頁）。被告狀稱之民眾脫序行為，與本案原告毫無關聯，不應以他人於第265會議之行為，作為限制原告於第26
5次延續會議行使權利之事由。本案原告14人及其他民眾於第265次延續會議，均遭員警隔離在外，未獲准入場，於該次會議亦無為脫序行為之可能。另不同次會議，有新的討論出現，被告不應藉詞切割，限制公民參與。況開發單位及台糖、台電、農田水利會等單位，於第265次延續會議均入場陳述意見，惟獨限制原告等受害民眾之參與權，實不合理。禁止公民參與造成之損害與欲達成之目的顯失均衡。被告為預防尚未發生之妨礙會議秩序情形，逕行剝奪原告等14人參與會議之權利，採取之方法所造成之損害（剝奪利害關係人之陳述意見權、政策參與權、資訊取得權、減少區域計畫審查會意見形成之多元性、減損會議結果之公信力）與欲達成目的之利益（維持會場秩序、使區域計劃審查會順利進行）顯失均衡，違反行政程序法第
7條第3款。
12.綜上，台灣係多山之島國，耕地面積有限，面對氣候變遷帶來的全球糧食危機，本應保護珍貴的農地資源。惟政府長期浮濫開發科學園區、工業園區，既有園區尚未全數用畢，又急於指染有限的農地資源，於台灣重要糧倉不當開發高污染、高耗水產業，不僅虛耗公帑，更危害國家糧食安全與人民健康，於國土利用顯不適當且不合理。本件區域計畫委員會第265次審查會延續會議當日，被告明知仍有席位，卻禁止原告等14人依行政程序法第23條申請參加為該審議程序之當事人及入場陳述意見，剝奪原告之陳述意見權、政策參與權及資訊取得權，所為顯已違法、不當。而在違法隔絕受開發行為危害之利害關係人參與、監督，資訊不公開之情況下，秘密做成之行政處分，其內容違反農業發展條例第10條、區域計畫法第15條之2，惡意規避公民監督之政府決策最易腐敗。爰聲明請求判決被告98年11月30日上網對外公告發文字號為同年11月16日台內營字第09808114091號開發許可函之行政處分及行政院99年院臺訴字第0990100207號訴願決定均撤銷。確認被告98年11月12日以言詞及其他方式拒絕原告參加為當事人，入場陳述意見之行政處分違法。訴訟費用由被告負擔。
被告則以：
㈠撤銷訴訟部分：
⒈原告林連宗、林添旺、林順長、林宗良、陳福田、魏清水
、洪德勝、張金鐘、林富玲、施月英等10人與本件開發許可並無利害關係，應無提起本件訴訟之資格（適格）：
⑴茲查，本件被告所核發之開發許可內容範圍僅關於土地
利用部分，並不包含環境影響評估。上開10位原告皆非系爭開發案範圍內之居民或土地所有權人，其與本件開發許可實無利害關係。原告雖稱洪德勝、張金鐘等2人居住於系爭基地周圍，其居住或耕作之土地有因此而淹水之可能，惟系爭基地之相關排水問題之規劃皆已會同相關單位多次商討並列入計畫內容，應無原告所指摘之問題，且將來是否會有淹水情況尚屬未知，其逕以此主張為利害關係人實無理由。另原告林連宗、林添旺、林順長、林宗良、陳福田、魏清水等6人為鄰近之漁民，其與本件關於「土地利用」之開發許可更無利害關係。原告所提及之水質污染問題實僅與環境影響評估有關，其主張為本件之利害關係人恐有誤解。再者，原告林富玲、施月英等2人僅係分別任職於彰化縣養殖漁業發展協會及擔任彰化縣環境保護聯盟之總幹事，其並不會因本件開發許可之核發而失去工作，開發許可與其工作權實全無利害關係；又原告稱其居住於空氣污染範圍內、或亦為彰化地區農漁產品之消費者，故本件開發許可攸關其健康權云云，此實屬環境影響評估之相關範疇，本件開發許可之內容僅關於「土地利用」，實不具原告所主張之利害關係。況以「彰化地區農漁產品之消費者」為利害關係之依據顯然過於浮濫，彰化地區之農漁產品銷售範圍遍及全台，如此豈非全國人民皆可認定為本件之利害關係人而提起行政爭訟？原告之主張實無理由。⑵又有關周邊居民即原告張金鐘與本案有利害關係之主張
，前經鈞院99年度停字第37號（參被證十六）針對本案之停止執行裁定中已有判斷：「聲請人張金鐘，並非因本件開發行為而直接受影響之人，該部分之聲請非屬合法，應予駁回。」是原告張金鐘就本案應不具當事人適格。同上，原告林連宗等漁民既非周邊居民，係為王功、永興等外鄉鎮地區居民，已非因本件開發許可而直接受影響之人，自應援引鈞院上開裁定，駁回其訴。
⑶又居住於系爭開發範圍內之原告楊玉洲、陳文忠、洪條
坤、張尊國、王錫溪等5人，其中原告洪條坤住居建物已領補償金，耕地已允為易地保留；原告張尊國已領取補償金並已撤回本件訴訟；原告楊玉洲已領取耕地補償金，其土地及房屋已允為原地保留不予徵收，原告陳文忠土地及房屋亦已允為原地保留不予徵收，併此敘明。⒉本件被告98年11月16日台內營字第09808114091號函所核
發之開發許可已經中央農業主管機關農委會同意，並無違反農業發展條例第10條、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第16點（二）（附件二）之情事，原告主張顯無所據：
⑴按農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更
為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」又依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。（二）國家重大建設計畫。」同要點第9點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意申請變更使用。」系爭開發計畫前業經行政院以97年11月6日院臺科字第0970048480號函（被證一）明示：「所報『中部科學工業園區第四期（二林園區）籌設計畫書』一案，原則同意開發計畫與細部計畫案。」故已經目的事業主管機關核准事業計畫，且本案係屬行政院核定之國家大重建設開發案，確已符合前開要點第7點、第9點變更使用之前提要件，合先敘明。
⑵被告於98年4月28日本案區域計畫委員會第2次專案小
組會議審查意見第11點中已載明（被證二）：「十一、請申請人依據行政院農業委員會代表意見補充：（1）本基地周遭特定農業區及一般農業區之土地使用現況。（2）本基地開發對於行政院農業委員會業投入之農業經營專區或辦竣農地重劃區等（例如：竹塘鄉稻米專業區）之影響。（3）本基地開發對於王功與鹿港地區養蚵業影響等相關資料，再由作業單位轉送農委會審查。」其後營建署遂以98年6月15日營署綜字第0982911505號函（被證三）檢送參加人依據上開決議補正資料，請農委會予以審查回復。
⑶嗣農委會以98年6月18日農企字第0980136598號函復（
被證四）營建署：「按農業用地變更案件屬於區域計畫擬定機關受理審議者，本會業依農業發展條例第10條規定，在不影響農業生產環境之完整性前提下，且於農地變更專法未能制定前，分別研訂相關之農地變更審查程序及原則，如『農地釋出原則與作法』、『農業主管機關同意農業用地變更審查作業要點』等，故對於非都市土地開發審議作業規範與農地釋出或變更之間相關審查程序，自可依上開規範及以往貴部區域計畫委員會處理慣例辦理，應無疑義。查農地資源亦為國土使用管制之一環，貴部區域計畫委員會係就土地開發案件作通盤審查，並採合意審查方式，本會亦有1席委員代表，且該委員會歷次函請本會參與之審查會議，本會委員代表亦均全程參與，即係以中央農業主管機關立場作相關審查意見之表達。……綜上，本案本會尊重縣（市）主管機關之審查意見。」⑷又後彰化縣政府以98年8月10日府農務字第0000000000
函（被證五）表示同意本件開發許可及用地變更：「本案經本府審查結果，申請基地範圍非屬保安林地及非屬現有或規劃中之養殖生產區，且依申請人原送計畫書已依規定規劃設置三十公尺以上寬度之隔離綠帶或設施且設置專管排放廢污水，並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5點不同意變更使用之情事，爰本府原則同意貴局辦理，惟依規定本案仍須送區域計畫委員會審查後，以決定是否同意開發許可及用地變更。」⑸依據98年11月12日區域計畫委員會第265次審查會議記
錄（原證1）說明第9點：「農委會代表說明，本案符合『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第6條第2項規定，又彰化縣政府業以98年8月10日府農務字第0980185318號函同意農業用地變更使用，另彰化縣農田水利會表示本案開發調撥農業用水部分，因農業用水管理較粗放，故係以加強管控方式，而非以調撥部分地區用水，又本案調撥農業用水約佔本區農業用水約5%，影響本區農業用水係在可容許範圍內，故同意申請人說明，請將補充資料納入計畫書中。」由此可見，農委會亦已在該次審查會議中明確表示同意。
⑹再者農委會99年6月30日農企字第0990141012號函（被
證八）亦再次明確記載：「本案既經彰化縣政府以98年
8月10日府農務字第0980185318號函表示本案農地變更審查同意意見，且經本會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1項之程序，洵無疑義。」⑺另針對系爭開發計畫符合農業發展條例第10條農業用地
變更應以不影響農業生產環境之完整規定情形，農委會99年11月2日農企字第0990167421號函（被證十七）中已說明，如未依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第5點第1款至第4款規定辦理，以及特定農業區未能符合第6點或第7點區位得使用情形者，均不同意變更使用，此即審認開發計畫是否影響農業生產環境完整之要件，而農委會於該函中明確表示：「本案並無前述審查作業要點第5點不同意變更使用之情事，同時表達對本案農地變更審查予以同意之意見，復經農委會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，故實已踐行農業發展條例第10條第1項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定。」準此，系爭開發許可亦已符合農業發展條例第10條規定中「農業用地變更應不影響農業生產環境完整」之要件。
⑻至於原告質疑有關98年11月12日被告之區域計畫委員會
第265次延續審查會議發言紀錄中，未見農委會代表發言紀錄乙節，實屬誤會。查該次會議紀錄簽到簿，農委會有派員並簽名，該農委會代表同時代表區域委員會機關委員廖安定出席，是其發言意見（詳原證70發言摘要第36頁委員15部分）既代表區域計畫委員會機關委員意見亦代表農委會意見。再依各級區域計畫委員會組織規程第5條規定：「本會委員除主任委員、副主任委員外，其餘委員，由中央、直轄市、縣（市）主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、主管建設、都市發展、土地、人口、財政、經濟、交通、農業及其他有關機關之代表。」是實務上機關代表兼任之委員，均由被告以公文函請有關機關推派代表兼任區域計畫委員會委員，而非逕邀有關機關之個人擔任委員，機關代表之委員於區域計畫委員會之意見表示，係代表機關意見，並無疑義，農委會確實已就本案之農地變更使用表示同意。再者，觀諸原告所稱之98年11月12日第265次審查會延續會議審查委員之討論內容（原證70第37、38頁），其內容皆僅是「審查委員間」之意見爭論，並非「農委會內部」有任何意見爭議產生，審查委員之意見如何與農委會是否同意實屬二事，兩者全然無涉，被告實不知原告如何以此推論出「可知農委會尚未審查同意」之說法？從而，農委會代表既已於會議中明確表示同意，系爭開發許可實已符合農業發展條例第10條之規定，自無疑義。⑼綜上所述，本案歷次會議皆已邀請中央及地方農業主管
機關與會，就農業主管機關立場表達相關意見，且參加人業依該等機關之審查意見修正計畫書後，再提報至被告區域計畫委員會第265次審查會議審議在案，而農委會及彰化縣政府亦已同意參加人所修正後之計畫書內容。故本件農業用地變更確實已經中央農業主管機關農委會同意，作為被告審查開發許可之依據之ㄧ。至於行政院農業委員會依法應否同意農地變更，係其依法行政所為之裁量，非被告許可本案所應考量之事項。
⒊系爭開發計畫未違反國土利用係屬適當而合理之指導原則，無違反區域計畫法第15條之2第1項第1款之情形：
⑴區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「依前條第
一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：一、於國土利用係屬適當而合理者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」又依該法所擬定之區域計畫為目前國土利用計畫體系最高之法定計畫，現行共有台灣北、中、南、東四個區域計畫，而系爭開發計畫基地係位屬中部區域計畫範圍內。
⑵系爭開發計畫基地與中部區域計畫第2次通盤檢討草案關係：
被告之區域計畫委員會第3次專案小組審查意見第3點揭示（被證六）：「有關本案之區位遴選作業，國科會代表說明：關於北部、中部及南部之科學園區皆有廠商提出擴建需求，國科會經邀集相關機關與專家學者委員召開協商會議後決議，因應產業發展需要，得適時開發科學園區；又因產業群聚效應，中部科學園區廠商對於大面積之產業園區確實仍有需求，在考量財務狀況下，請中科管理局採分階段方式辦理開發，故由中科管理局函請中部各縣市及經濟部工業局，依中科管理局所提需求，提供適合開發作為第四期中部科學園區之基地，再由行政院國科會依據各縣市政府所提基地辦理遴選作業；至辦理遴選時委員對於各基地之評分表，國科會可提供予區域計畫委員參考。」⑶又被告之區域計畫委員會第3次專案小組審查意見第4
點揭示（被證六）：「中部區域計畫第2次通盤檢討草案本部業於96年間及97年間兩度層報內政部審議，依行政院經濟建設委員會97年9月審查意見，行政院相關政策業已調整，有關中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容，請依據各部會所提意見辦理修正。又行政院國科會與中科管理局已於97年10月間提供已確定辦理開發之中部科學工業園區基地相關資料並請本部納入中部區域計畫第2次通盤檢討草案，故本部已依據該會與該局意見修正中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容。」⑷另負責辦理中部區域計畫第2次通盤檢討規劃作業之營
建署城鄉發展分署於98年11月12日第265次區域計畫委員會延續會議時亦表示：「有關中部科技產業走廊，係以台中科學工業園區為連結之核心，又中部科學工業園區將辦理後續之開發，於中部區域計畫第2次通盤檢討草案，有關產業發展策略中確實有敘及，惟其區位究坐落於何處（98年5月份版）並未明確說明，僅為原則性之提示，即中部科學工業園區未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區、森林區、重要水庫集水區等相關地區。嗣因中部科學工業園區第四期（二林園區）開發籌設計畫案經行政院審議原則同意，營建署乃依國科會之意見而辦理中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容之修正。」（原證一）。至於區域計畫通盤檢討之意義，在視社經環境等實際發展情況，將計畫通盤檢討並作必要之變更。系爭開發計畫既屬行政院同意之開發籌設計畫，於中部區域計畫第2次通盤檢討過程中適時納入，即在反映發展現況做必要之變更。
⑸原告所指系爭開發計畫設於「水資源不足」、「地層下
陷地區」並「污染優良農田」而違反臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討），亦與事實不符：
①有關水資源不足部分：
系爭開發計畫之需水，已經經濟部水利署98年9月2日經水源字第09851227470號函（被證十二）同意本開發計畫用水計畫書。
②有關地層下陷地區部分：
本案經參加人向經濟部水利署查詢結果，非位於經濟部已公告之嚴重地層下陷區。惟系爭開發計畫於被告之區域計畫委員會審查過程，有關基地地質部分及工研院能環所近年來之地盤下陷監測資料顯示，二林地區已成為新的地層沉陷中心等進行實質討論及請申請人補充相關資料，經濟部地質調查所查核後表示無意見，另被告區域計畫委員會地質學者專家李委員錫堤書面審查表示接受回覆內容，均於被告區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議有案，另參加人承諾不抽取地下水地等事項，亦納入開發許可函，作為後續開發執行事項。
③綜上，臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）係為上
位指導計畫，並無對二林地區作明確詳細發展定位，是二林地區相關開發區位之排除，應回歸臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）相關限制發展地區或有關法令應予禁止或限制建築之規定，而系爭開發計畫並非位屬上開限制地區，自無違反臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）之情事。
⑹環境影響評估，係屬環保署權責，而被告係俟本案之環
境影響評估經環保署於98年10月30日第185次環評大會審議通過後，始提報內政部區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。⑺綜上，系爭開發計畫基地之遴選作業係由國科會辦理後
推薦彰化二林基地作為本案開發之位置，並由參加人依區域計畫法規定向被告提出土地開發變更之申請，被告則就其所遴選基地位置之土地利用及適宜性，依非都市土地開發審議作業規範之規定進行審查，而非依其遴選條件進行審查，經查核符合區域計畫法第15條之2授權訂定之非都市土地開發審議作業規範之相關規定，並經被告之區域計畫委員會第265次審查會議延續會議委員多數決同意有案，自符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件，並無原告所指摘之違法情事。
⒋系爭開發計畫未違反地方自治法規所為之土地利用計畫，
原告所提出之「彰化縣農地資源空間規劃計畫」（原證15）並非農業發展條例第8條所稱之農地利用綜合規劃計畫，此節已經農業委員會以公文確認（被證八）；另「彰化縣綜合發展計畫」（原證17）及「中部區域計畫（第二次通盤檢討）草案」（參證20）亦非屬法定計畫；又未違反「中部區域計畫（第1次通盤檢討）」之情事，故系爭開發許可未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第2款規定：「依前條
第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：……二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」而依據區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，制定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又依據上開規定所訂定之非都市土地使用管制規則第14條（附件六）：「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。」⑵查系爭開發計畫係由彰化縣政府以98年3月10日府建管
字第0980055770號函（被證七）檢送本案開發計畫書圖及「直轄市、縣（市）政府受理開發案件查核表」予被告，而依據彰化縣政府所送前開查核表第6欄僅載明：「本案不違反地方自治法規所為之環境保護計畫。」而空白未註明不違反地方自治法規所為之土地利用計畫。惟未註明並非當然得推論為有違反計畫之情事，亦有可能係地方政府並無依地方自治法規擬定土地利用計畫，故予以空白。至於原告雖主張系爭開發計畫違反原證15之彰化縣農地資源空間規劃計畫、原證17之彰化縣綜合發展計畫云云，然該二計畫皆非法定計畫，不屬於區域計畫法第15條之2第1項第2款所稱之「中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。」⑶按農業發展條例第8條規定：「主管機關得依據農業用
地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況作必要之修正。」而原告主張「彰化縣農地資源空間規劃計畫」（原證15）係依前揭農業發展條例第8條規定所為之計畫，故屬區域計畫法第15條之2第1項第2款所稱之「中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」云云，實有誤解。茲查，「彰化縣農地資源空間規劃計畫」僅係農委會補助地方政府所為之一般研究計畫，並非基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，不具法定計畫之地位，非區域計畫法第15條之2第1項第2款規範之標的。被告為釐清此疑慮，特以營建署99年6月15日營署綜字第0992911514號函（被證十四）向農委會詢問此事，農委會遂以99年6月30日農企字第0990141012號函（被證八）明確回覆：「四、另本會補助各縣（市）政府辦理之農地資源空間規劃計畫，係為因應未來『國土計畫法』（草案）立法通過後，劃設農業發展地區所辦理之前置作業，尚無法定地位亦非屬農業發展條例第8條所稱之農地利用綜合規劃計畫。惟其規劃內容仍可提供縣（市）政府作為考量農地釋出與否或輔導產業發展資源投入等參據。」從而，「彰化縣農地資源空間規劃計畫」（原證15）顯非農業發展條例第2條、第8條所稱之「農業主管機關所擬定之農地利用綜合計畫規劃」，原告實有誤會。
⑷又「彰化縣綜合發展計畫」（原證17）亦非屬法定計畫
，其僅係作為地方政府施政之參考計畫，而無法令規定據以推動及公告實施，自非屬地方自治法規所為之土地利用計畫。況且「彰化縣綜合發展計畫」係於79年擬定，並於90年辦理第1次修訂，至本案提出申請該計畫已達8年，其間歷經彰化縣政府縣長更迭，至今亦未再提出計畫修訂，其發展定位實難作為全縣發展之指導。
⑸再者原告又稱系爭開發計畫違反「中部區域計畫（第1
次通盤檢討）」（參原證83）及「中部區域計畫（第2次通盤檢討）『草案』」（見參證20）云云，更無理由。如前所述，「中部區域計畫（第1次通盤檢討）」係為上位指導計畫，並無對二林地區作明確詳細發展定位，是二林地區相關開發區位之排除，應回歸中部區域計畫（第1次通盤檢討）相關限制發展地區及有關法令應予禁止或限制建築之規定，而系爭開發計畫並非位屬上開限制地區，自未違反中部區域計畫（第1次通盤檢討），原告亦無法具體指摘有何違反之情況。另原告提及之「中部區域計畫（第2次通盤檢討）『草案』」僅係一「草案」性質，尚未核定通過，顯然不具法定計畫地位，自非區域計畫法第15條之2第1項第2款規範之標的。準此，原告主張開發違反「彰化縣農地資源空間規劃計畫」（原證15）、「彰化縣綜合發展計畫」（原證17）、「中部區域計畫（第1次通盤檢討）」及「中部區域計畫（第2次通盤檢討）草案」（參證20），故已違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定云云，實有誤解。
⑹另有關本案之環境影響評估，係屬環保署權責，而被告
係俟本案之環境影響評估經環保署於98年10月30日第18
5次環評大會審議通過後，始提報被告之區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經討論後決議有條件通過。而基地之選址，係由中央目的事業主管機關－國科會於97年2月25日組成「科學工業園區策略發展委員會」並針對中部各縣市及經濟部工業局所提報之用地進行遴選作業，由上開委員依據環境條件、開發潛力、開發執行等
3個面向、10項準則及28項指標等進行評估，最後依據總評分而推薦彰化縣二林基地為中部科學工業園區第四期之開發基地。簡言之，基地選址並非被告之職權範圍，該選址之決策亦非本案之訴訟標的，鈞院實無須審酌本案選址是否合法妥適。
⑺綜上，有關系爭開發計畫是否符合區域計畫法第15條之
2第1項第2款「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者」規定一節，彰化縣政府於98年3月10日函轉開發計畫書圖至被告辦理審議時，即依據非都市土地使用管制規則第14條規定於縣市政府辦理初審時查核並於上開查核表明確表示：「尚無地方自治法規所為之環境保護計畫」，且該項目係屬縣府權責；另環境影響評估業經環保署審議通過在案，且有關基地之遴選係由國科會所組成之「科學工業園區策略發展委員會」遴選推薦之基地，故符合區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。
⒌系爭開發計畫因無法達成協議價購，故係以徵收方式辦理
；而依土地徵收條例辦理徵收之情形，確為區域計畫法第15條之2第1項第5款之例外，系爭開發許可並未違反區域計畫法第15條之2第1項第5款之規定。原告主張被告未依區域計畫法第15條之2第1項第5款之規定取得權利證明文件而有違法情事云云，實屬誤會：
⑴區域計畫法第15條之2第1項規定：「依前條第一項第
二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：…五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」而依前開區域計畫法第15條之2第2項所訂定之非都市土地開發審議作業規範總編第6點（附件三）規定：「申請人申請開發許可，應檢具下列書圖文件：（一）申請書。（二）開發計畫書圖。（三）涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉及環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。前項第1款及第2款書圖文件格式如附件二、附件三。」又依前開審議作業規範附件三之申請書（附件四）中記載五、土地及建築物權利證明文件：「（一）私有土地所有權人同意書。（二）公有土地管理機關勘察之處理意見。（三）公有土地或未登記土地之同意合併開發或核准讓售證明文件。（四）如依『土地徵收條例』、『農村社區土地重劃條例』或『促進產業升級條例』等規定辦理者，從其規定。（五）其他。」又依土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」⑵次查，因區域計畫法第15條之2第1項之規定不甚明確
，故實務上多年來皆係以行政命令補充之。本件情形為區域計畫法第15條之2第1項第5款之例外，須先取得開發許可後始得辦理徵收，故於參加人於向被告申請開發許可時，尚無需取得土地及建築物權利證明文件。此處理流程之依據有以下數則函釋可資說明，最高行政法院99年度第199號、第200號裁定亦認同此見解：
①被告86年2月3日台（86）內地字第8674003號函（
被證十八）已載明：「避免核准徵收後，其土地使用計畫未獲區域計畫擬定機關同意，而有未能依徵收計畫使用之虞，各需地機關依上開函規定，於申請土地徵收時，於徵收土地計畫書內敘明請求一併核准變更編定者，如有非都市土地使用管制規則第12條規定之情形，應先依該規定程序辦理，再報請徵收。」②又被告之地政司99年8月13日內地司字第0990158704
號函（被證十九）亦明確表示：「……如所需用地位屬非都市土地，涉及應辦理土地使用分區變更者，須於取得開發許可後，其興辦事業計畫才屬確定可行，嗣後進行用地之取得，始符合土地使用計畫之正當作業程序。是以，非都市土地有應辦理使用分區變更者，在未取得開發許可前，土地使用計畫未完備，尚難謂依法得徵收之土地。」另有被告86年2月24日台內地字第8674205號函釋及90年12月21日台內地字第9062392號函釋（被證二十）可參。
③另依53年9月1日修正公布之都市計畫法第52條規定
：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」都市土地辦理土地徵收，其涉及都市計畫之變更（即其土地使用之變更）者，亦是採先踐行土地變更程序，始得徵收，司法院釋字第513號解釋亦同。又最高行政法院99年度判字第199號判決及99年度判字第200號判決（被證二十一）中已揭示：「參照司法院釋字第513號解釋認為在都市土地中，將非公共設施用地徵收之前，應先踐行變更程序才能為徵收。而本件在徵收非都市土地時，涉及土地使用地類別之容許使用項目變更，亦應踐行相當程序，方符合平等原則。是司法院釋字第513號解釋針對『都市計畫』所為之解釋意旨，當應類推適用於在徵收非都市土地時，應先踐行非都市土地土地使用類別之容許使用項目變更程序始能徵收，俾使人民之財產權免受違法徵收之剝奪，並真正遂行區域計畫規範之目的。」亦認為徵收應先透過土地變更程序符合土地使用容許項目後始得為之。
⑶另依國有財產法第38條第1項第3款規定：「非公用財
產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。」顯見現行法令對於土地之撥用，均須符合各級土地使用計畫其管制規定，即如須辦理土地變更始符撥用目的事業使用，則應先辦理土地變更後始得辦理土地撥用。舉輕以明重，公有土地地權之移轉況且如此，私有土地之土地徵收自應於非都市土地使用分區變更完成後，始得為之。⑷從上開相關法律、判決及司法院解釋可知，都市土地與
非都市土地、公有土地與私有土地在土地變更開發計畫與撥用、徵收之程序都有類推適用而一致性作法，且政府為公益、公共需要或公共用途所為之土地開發利用，而需徵收私有土地，其土地徵收之設計，乃國家為了公共需要或公共用途，給予補償而強制收取私人土地所有權，另行支配使用之制度。而賦予國家此一權利，實乃政府推動公共建設等需要，難只採協議價購方式取得私人土地所有權。是實務上政府為公益、公共需要或公共用途所為之土地開發變更，其土地取得如涉及需要辦理土地徵收者，難於土地徵收程序完成前先行取得土地所有權人同意徵收或使用之文件。由以上之規定及行政函釋可知，在涉及私有土地之情況下，會有兩種情形；若與所有權人能達成協議價購，則土地所有權人即可先行提供同意書予開發單位，以供申請開發許可之用；若是無法達成協議價購而需以徵收方式取得所有權之情況，開發單位當然無事先取得同意書之可能，而土地徵收之程序又必須於開發許可之後始能進行，否則若其後開發計畫如未能許可，已發出之土地價金恐難以收回而滋生諸多紛擾。區域計畫法雖規定許可開發應取得開發地區土地及建築物權利證明文件，惟土地徵收之程序須於開發許可之後，如於許可開發前即先辦理徵收完成原土地所有權人發價作業，其後開發計畫如未能許可，已發出之土地價金難以收回，有使基層執行土地徵收公務人員滋生圖利土地所有權人之嫌，因前開區域計畫法（地用）與土地徵收條例（地權）間之法條競合而產生矛盾，故在此情況下非都市土地開發審議作業規範總編第6點之附件二、附件三中明列此屬例外情形。本件因既已符合土地徵收條例相關規定得以徵收並已循前開相關規範之規定辦理，自無須提出權利證明文件。簡言之，若是以徵收方式取得土地時，即為區域計畫法第15條之2第1項第5款規定須事先取得土地及建築物權利證明文件之例外情況，故在非都市土地開發審議作業規範總編第6點附件三之申請書（附件四）中特別註明加以排除。
⑸參加人已於98年7月30日假彰化縣二林國民小學禮堂，
與土地所有權人協議價購（參原證38），有關協議價購之相關事項包括地價、地上物等之協議條件、稅法及徵收補償相關規定及達成協議或協議不成之處理，均明列於會議說明中，並隨同開會通知單分送各所有權人，於協議會議中並詳予說明，現場亦均有相關人員提供諮詢服務。惟因召開前揭會議後仍無法與土地所有權人達成協議價購，被告始以徵收方式取得土地，實已符合土地徵收條例第11條規定之程序要件。由於系爭開發計畫係採取徵收方式取得土地，即屬前述之例外情形，從而系爭開發許可並無違反區域計畫法第15條之2第1項第5款之情事，原告之主張顯有誤解。
⑹依土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦
下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……十、其他依法得徵收土地之事業。」本案係依據科學工業園區設置管理條例申請開發之科學工業園區，依上開條例第12條規定（附件五），有關基地範圍內之私有土地，參加人得擬具詳細徵收計畫書，附具計畫開發用地綱要計畫圖及徵收土地清冊，送由國科會轉中央地政機關核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關，依程序辦理徵收。從而，系爭開發計畫係依科學工業園區設置管理條例第12條之程序辦理，且符合土地徵收條例、區域計畫法第15條之2第1項第
5款、非都市土地開發審議作業規範總編第6點及其附件三之申請書－五、土地及建築物權利證明文件之第（四）點之規定內容，並無任何違法之情事。
⑺系爭開發計畫徵收程序被告已依土地徵收條例第14條之
規定以98年12月14日台內地字第0980232953號函（被證九）許可辦理徵收，嗣經彰化縣政府於98年12月18日公告徵收（被證十），並於99年4月28日將未領取之補償費存入保管專戶（被證十一）。土地徵收條例第21條第
1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」同法第26條第3項規定：「未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。」故本件徵收程序皆已辦理完成，併此說明。
㈡確認訴訟部分：
⒈被告於98年11月12日召開第265次審查延續會議當天未同
意入場以口頭陳述意見，並無違反行政程序法第1條、第
6條、第7條、第8條及第23條規定之情事：⒉被告98年11月12日拒絕原告入場陳述意見之行為，不具行
政處分之性質，不得作為行政爭訟標的。退步言之，縱認該行為屬於行政處分，原告對之提起確認之訴亦不具確認利益，其起訴實不合法，應予駁回：
⑴按行政訴訟法第6條規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」另行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」可知提起確認之訴之客體必須為行政處分，系爭拒絕原告入場陳述意見之行為僅係被告就當天會議流程之指揮，乃事實行為，既不具行政處分之性質，自不得為行政爭訟之標的，至為明確。
⑵退步言之，縱認系爭拒絕原告入場陳述意見之行為具有
行政處分之性質，惟依前開行政訴訟法第6條之規定，仍需具有確認利益方得提起確認之訴。最高行政法院92年度判字第658號判決要旨（附件七）謂：「依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，上訴人仍有『可回復之法律上利益』者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。」然本件之區域計畫委員會第265次審查會議早已結束，且後續程序皆已陸續進行，原告早已無「可回復之法律上利益」，縱使系爭拒絕原告入場陳述意見之行為經確認為違法，亦已不具任何實益。原告雖稱此為得反覆行使之權利故具有確認利益云云，惟被告並未完全拒絕其參加程序並陳述意見，實際上已有安排讓其陳述意見之時間，亦接受其書面之陳述意見，並非否定其享有參與程序之權利，僅係為維持審議過程之秩序故無法讓其隨時皆可入場陳述意見而已，與原告所援引之司法院釋字第546號解釋情況迥異，原告自不得比附援引。
⒊依我國行政程序法之規定，陳述意見係以書面為原則，言
詞為補充。被告於98年11月12日召開第265次審查延續會議當天未同意原告入場以口頭陳述意見，並無違反行政程序法第23條規定之情事：
⑴查本件審查程序進行中，被告皆已依行政程序法第23條
之規定依職權邀請當地鄉鎮公所代表、里鄰長及依據彰化縣政府所提供可取得其通訊地址之私有土地地主（或建物）名單，邀請上開名單上之地主參與本案之區域計畫委員會相關專案小組會議；而98年11月5日被告召開第265次區域計畫委員會時亦有通知其參與會議（原證10），除接受書面意見外，亦允其入場以口頭陳述意見，原告亦自承有部分原告（施月英、楊玉洲、林連宗、林宗良）當天已參與會議並已口頭陳述意見（原證五）。因當天參與民眾有諸多脫序行為，阻礙會議進行，導致無法順利完成審議，故於98年11月12日再召開延續會議，係原議程設計，當日會議係進行原未完成之議程，爰未安排第三人陳述意見之時段，故原告到場要求進入會場陳述時，被告考量原議程業已依法踐行民眾參與程序，且為維持後續委員進行實體討論議程之順利進行而未同意其入場，然仍同意其以書面陳述意見，並當場將其書面影印予各與會委員參考（被證十三第2頁），合先敘明。
⑵復按行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第
三人之權利或法律上利益者，行政機關『得』依職權或依申請，通知其參加為當事人。」從而，行政機關對於是否通知第三人參加為當事人，具裁量權限，並未強制課以行政機關必須通知第三人參加之義務，更未規定必須給予「口頭陳述」之機會。另觀諸同法第104條規定：「行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰……三、得依第105條提出陳述書之意旨。四、提出陳述書之期限及不提出之效果。」同法第105條規定：
「行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應為事實上及法律上陳述。利害關係人亦得提出陳述書，為事實上及法律上陳述，但應釋明其利害關係之所在。不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」同法第
106條則規定：「行政處分之相對人或利害關係人得於第104條第1項第4款所定期限內，以『言詞』向行政機關陳述意見『代替陳述書之提出』。」⑶由以上規定可知，被告依法本無「必須」予原告陳述意
見機會之「義務」；再者，依行政程序法之規定，陳述意見之方式係以書面為原則，言詞為補充，故被告既已收受其陳述意見之書面文件，並當場將其書面影印予各與會委員參考並代為向委員會說明，確實已給予原告參加並陳述意見之機會，僅是考量先前陳情民眾有脫序行為，嚴重影響議事之進行，且後續議程屬委員實質討論程序，而未允其進入會場口頭陳述而已，顯無違反行政程序法第23條之情事，且98年11月5日第265次區域計畫委員會，依議程已予原告陳述意見之機會，原告主張實無理由。
⑷承上所述，營建署辦理本案歷次專案小組會議時，皆已
儘可能邀請基地範圍內土地所有權人參與會議，且營建署於專案小組會議中已確認需地機關（即參加人）及彰化縣政府業已舉辦居民之說明會。又被告於98年11月5日召開第265次區域計畫委員會審議時，前來之私有土地地主，營建署皆已邀請進入會場，及依其意願登記後安排發言陳述意見，但98年11月12日內政部區域計畫委員會第265次延續會議，因係就265次會議尚未進行之程序繼續辦理，故並未邀請相關團體或居民進入會議，惟居民之陳情書及陳情意見仍由作業單位當場影印分送予與會委員並由作業單位報告陳情之居民意見，從未拒絕民眾之陳情，亦未對於原告等人陳述意見之權利有任何侵害之情事。準此，被告本案之行政程序確實公開透明並接納各方之意見，絕無厚此薄彼或侵害人民陳述意見權利之情形。原告主張被告拒絕其入場陳述意見已侵害其權利並違反行政程序法第1條、第6條、第7條、第8條及第23條規定云云，實有誤解。
⒋有關原告質疑被告僅邀請彰化農田水利會、台糖公司、台
電公司等土地所有權人，未邀請原告等14人列席陳述意見云云，亦屬誤會：
⑴查本案基地內部分土地為彰化農田水利會、台糖公司、
台電公司所有，惟被告邀請上開機關參與98年11月12日召開區域計畫委員會第265次延續會議，係因彰化農田水利會涉及本基地中期用水需調撥農業用水、台糖公司涉及基地內台糖小火車路線規劃、台電公司涉及基地內變電所用地之綠覆率及透水率比例待確認等議題，爰請上開機關列席上開第265次延續會議備詢，上開機關並非以土地所有權人之地位列席陳述意見。
⑵觀諸第265次延續會議之會議紀錄中，上開彰化農田水
利會、台糖公司、台電公司等機關之發言內容，顯見上開機關係針對相關公共設施議題列席討論，並未以土地所有權人之地位陳述意見：
①關於彰化農田水利會之決議第4點內容（原證一）：
「因本案之用水計畫書業經經濟部水利署以98年8月11日經水源字第09815004790號函原則同意在案，因用水計畫審查係屬經濟部水利署權責，該署既已核定本案之用水計畫書，且本案中期供水需調撥農業用水業經彰化縣農田水利會同意，故請申請人將經濟部水利署審定之用水計畫內容納入本案計畫書中。」②涉及台糖小火車規劃議題之決議第7點內容：「有關
台糖鐵道之處理方式，申請人提供保留於基地內60公尺寬道路上（方案一）及配置於滯洪池、公園綠地等休憩設施間，朝觀光遊憩功能發展（方案二）等2方案，申請人說明：方案一約有10處交叉路口將影響交通效率與安全，又經營軌道運輸非中科管理局專業，故採行方案二辦理。」③台電公司基地變電所用地議題之決議第19點內容：「
第8次專案小組會議審查意見第11點（園區之『管理服務中心』、『文教用地』及『變電所用地』等之空地透水率為85％，如何達到上開透水率一節，申請人說明：按『綠建築基地保水指標』評估基準，一般基地透水基準為法定空地之80％，本園區之廠區建蔽率為60％，基地保水之自然裸露面積僅增加2％（5％×（1-60％）＝2％）即可達到上開標準）。」⑶綜前所述，該次延續會議被告並未允許任何土地所有權
人列席陳述意見，原告質疑被告僅邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電公司等土地所有權人，未邀請原告等14人列席陳述意見，違反行政程序法第6條平等原則一節，係屬誤解。
⒍綜上所述，原告之訴實不合法，亦無理由等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
參加人則以：
㈠撤銷訴訟部分：
⒈原告等就本件撤銷訴訟欠缺權利保護必要：
⑴按依據改制前行政法院59年判字第211號判例：「按提
起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律上效果者而言。且以該項處分損害其本人之權利或利益者，始得對之提起訴願。若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。」（參證29號）另最高行政法院99年度判字第668號判決亦引據前揭判例揭示，「關於都市更新事業計畫部分：按人民提起撤銷訴訟，應具備值得保障之『權益』要件，亦即原告之權益遭受損害為權利保護要件，所謂損害係指『損害其現實之權利或利益者為限』，是行政機關之行政行為，未損害原告之權利或法律上利益，原告起訴，則屬欠缺權利保護必要。」（參證30號）。
⑵查原告楊玉洲、陳文忠、王錫溪及洪條坤等4人以居住
於規劃園區範圍內，主張其因本件被告之開發許可導致其「居住遷徙自由」、「工作權」、「財產權」與「健康權」受損害。惟查，如參照99年9月15日行政訴訟答辯補充理由二狀第4頁第參點所述，其中原告 楊文洲 、洪條坤及陳文忠等3人均係居住於相思寮地區，因行政院已於99年8月13日指示應改以聚落保留及住戶耕地集中之方式辦理，故參加人已於8月24日邀集國有財產局、地政司、營建署及彰化縣政府等相關單位，研商討論聚落保留與耕地專案讓售方式及後續作業，並於8月28日在中科二林園區工務所召開二林園區相思寮聚落及耕地保留說明會，向住戶說明聚落及耕地保留後續相關作業，聽取住戶意見。就保留耕地部分，已於當日完成配地位次抽籤作業，並於9月24日召開耕地保留及農水路配置說明會。目前原告楊玉洲與陳文忠之住屋已確定保留，故其財產權及居住地將不會受本件被告之開發許可之影響，而原告洪條坤（建物為其子 陳明富 所有）則於該方案下已於11月4日領取建物補償費，並同意搬遷，另其耕地部分已選擇易地集中保留，對於開發許可之執行已無異議，故均無任何居住遷徙自由或財產權受到侵害之情形。此外，渠等泛稱工作權及健康權受損害之虞等部分，除並無任何實據而純屬臆測外，參加人亦已於99年8月18日以行政訴訟答辯補充理由狀充分說明，系爭開發計畫不至對環境及居民健康產生不利影響，依據前述判例及判決意旨，其等顯欠缺權利保護必要。
⑶至於原告張金鐘、洪德勝、林連宗、林添旺、林順長、
林宗良、 林福田 、魏清水等8人，以居住鄰近於二林園區、沿海養殖地區等，故其「工作權」、「財產權」及「健康權」未來恐受損或有受侵害之虞，亦僅係臆測之詞，並未提出任何已受損之實證，依據前述改制前行政法院59年判字第211號判例及最高行政法院99年度判字第668號判意旨，均屬欠缺權利保護必要，應予駁回。
⑷此外臺中高等行政法院判決98年度訴字第250號揭示：
「……『因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。』改制前行政法院著有75年判字第362號判例可稽。……惟前揭所稱『利害關係』，乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內。僅屬經濟上之利害關係，並非法律上之利益，縱原告因系爭土地增值稅款之繳納受有經濟上利益受侵害，尚非法律上利益之受害人，揆諸上揭說明，自不得提起行政爭訟。」（參證5號）查原告林富玲雖主張其有為彰化縣養殖漁業發展協會之會員爭取權益之使命，且如會員不繳會費將使其工作權受影響。惟此等僅說明其情感上或經濟上之利害關係，實就系爭開發許可與其法律上之利害關係無涉。此外原告施月英另主張其有保護彰化環境之使命，及其為農漁品之消費者，故有利害關係，此等主張僅涉及其事實上或情感上之利害關係，且其為消費者等主張將使利害關係人之範圍無限制之擴張至全台灣之人民，顯非法律上利害關係之合理範圍，其等主張自無足採。
⑸另鈞院於9月15日準備程序期日諭知亦居住於相思寮內
之原告張尊國撤回本件訴訟，其已撤回；而被告及參加人並均已當庭依行政訴訟法第113條第1項規定同意其撤回訴訟，併予敘明。
⒉認定被告開發許可是否有違法情事時，實應先就被告開發許可之權責範圍加以釐清，謹詳述如下：
⑴按依據行政程序法第11條第1項之規定，「行政機關之
管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」就此，一行政機關不得干涉另一行政機關之權限，此為管轄制度之基本原則（參證33號）。
⑵查參加人於97年初因中科既有一、二、三期園區用地已
不敷使用，乃向目的事業主管國科會提出園區擴建需求，並推動中科四期用地遴選作業，於97年8月20日完成遴選作業，選定彰化二林地區作為中科四期擴建用地（參證19號第17頁第5欄）。參加人乃再依科學工業園區設置管理條例第1條之規定，研擬中科四期籌設計畫書，國科會轉呈行政院於97年11月6日同意中部科學工業園區第四期之開發（參證23號）。經行政院於97年11月
6日核定本件二林園區之設置後（參證24號），參加人乃依據環境影響評估法第7條規定，檢具環境影響說明書，由目的事業主管國科會將環境影響說明書轉送環保署審查（參證25號），環保署於98年11月10日以環署綜字第0980102814號環境影響評估審查結論公告有條件通過開發計畫後，國科會再依環評法第14條第1項規定，就科學工業園區設置之開發計畫向參加人核發開發許可。參加人乃依據科學園區設管條例第12條及土地徵收條例相關規定進行徵收作業程序，同時並依據區域計畫法相關規定申請分區變更。
⑶準此，被告於審核是否准予分區變更時，雖應依據區域
計畫法之相關要件進行認定，然其就二林園區開發計畫之用地遴選、環境影響評估及徵收程序等事項，依據前述行政程序法第11條第1項之規定，及學者陳敏之見解，自應本於管轄制度之基本原則，應就其他行政機關之決定予以尊重。
⑷部分原告（即楊玉洲、陳文忠、王錫溪、洪條坤、林連
宗、林順長、林宗良、林富玲、陳福田、張金鐘等人）已就本件二林園區之開發計畫已另行就環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號環境影響評估審查結論公告提起行政訴訟（參證34號）；另部分原告（即王錫溪、楊玉洲、陳文忠、洪條坤、張尊國等人）亦已於99年
1月26日就被告98年12月14日台內地字第0980232953號函准予徵收處分及就彰化縣政府98年12月17日府地權字第0000000000B號函准予徵收處分提起訴願（參證35號及參證36號），合先予說明。
⒊遴選基地係屬國科會權責，並非被告權限範圍：
⑴如前所述，系爭開發計畫涉及多階段行政處置及處分，
然個別行政處置及處分之程序、目的、法律要件及行政行為內容實各異。本件行政爭訟既係針對被告依據區域計畫法所為分區變更之開發許可，與本件開發計畫有關之其他階段之程序、目的、法律要件及行政行為內容，實與被告之開發許可是否違法之要件無涉，非開發許可撤銷訴訟所應審酌之範圍，就遴選相關之法律依據及程序說明如下。
⑵查本件開發計畫原係因參加人既有之中部科學工業園區
一、二、三期園區用地核配率於96年12月時已達92%。就此謹先補充說明，如同開○○○區○○○○○○道路、公園等公共設施，園區開發除劃設廠房用地供廠商建廠使用外，亦必須劃設園區運作必需之相關公共設施用地，依使用用途包括管理服務用地、文教、變電所、給水設施、停車場、環保設施、滯洪沉砂池、排水道、公園、綠地、道路等用地。統計各園區劃設成果，公共設施比例約佔40%-50%之間。因此，若園區面積為100公頃，扣除公共設施用地後，可提供出租土地面積僅約為50-60公頃，故前所稱用地核配率係指得分配約佔總面積50%之園區事業用地部分（參證22號）。
⑶經參加人調查廠商有擴建之需求，參加人爰提報中科四
期擴建需求，而當時擬進駐大廠即需地200公頃，另考量引進相關產業廠商用地需求及設置上開配套公共設施所需用地，故實際本件中科四期之用地超過600公頃。
依科學園區設管條例第1條規定，擴建用地之選擇，係授權由國科會擇定適當地點。該條例並未就相關用地遴選為其他規定，故由國科會依據其職權予以遴選。
⑷國科會就此為求慎重，爰於97年2月18日邀集國內科技
產業發展相關專家學者組成「科學工業園區遴選委員會」（後於同年月25日更名為科學工業園區策略發展委員會）（參證19號第13頁第2欄）辦理用地遴選作業，並研擬發展策略及用地遴選原則等內部規範，俾供遴選時有客觀標準得供依循。
⑸國科會為本件中科四期擴建需求，乃函請各縣市政府推
薦基地。經濟部工業局、台中縣政府、台中市政府、彰化縣政府、南投縣政府、雲林縣政府、嘉義縣政府等推甄單位提出七處推甄基地參選後，作業小組及相關部會乃進行七處基地之初勘及檢核，檢核過程僅初步排除法規規定屬不可開發區或不符必備條件任一者，七處基地均通過該初步篩選要件（參證20號）。委員會因此乃依據評選指標權重體系（3個向度、10個準則及28個指標）（參證19號第9頁表1.2.2）進行評比，同時並就七處基地再次進行現勘（參證19號第17頁前三欄），末經委員會召開決選會議後，決定一致推薦彰化縣二林基地作為優先開發基地。
⑹由上述遴選過程可知，二林基地遴選之法律依據及程序
，均與區域計畫法及被告無涉。惟就原告主張其餘候選基地較二林基地條件較佳等事，因參加人所提出之資料亦已充分顯示國科會所籌組之科學工業園區策略發展委員會，已以完備之程序充分就各項指標評比後予以遴選本件開發計畫之基地，原告等之主張均顯無理由，仍予答辯如下：
①首查，原告主張彰濱工業區尚有1,000餘公頃之閒置
土地，故並無開發本件二林園區之必要云云。惟於遴選過程中，科學工業園區策略發展委員會係考量前述28個指標後，認定彰濱工業區之海風、鹽害、地下水位高，以及填海造地之液化潛能、沙質土壤等特性，不適合高科技產業進駐，且對廠商建廠成本將有影響。此外，彰濱工業區內風力發電機組密集，除可能影響未來區塊規劃外，並有噪音干擾、運轉安全、緩衝距離等疑慮，對於進駐之高科技產業恐有相容性之問題。另彰濱工業區尚有日後擴建困難、屬地下水管制區、附近缺乏研究學術單位配合、土地及開發成本高、區外配套措施未能承諾辦理等等問題（參證20號），故彰濱工業區最終並未被選為中科四期用地。②至於原告於99年10月19日行政準備（五）狀就二林基
地與彰濱基地所為各項比較（彙整於該狀第6頁第（五）點之比較表），及就其他基地與二林基地之各項比較（彙整於該狀第7頁第二點之比較表），查其「落選理由」均係引用委員會初勘及初次檢核時之資料（參證20號），而委員會於進行後續遴選時，亦參考各推甄單位補充之開發企畫書及簡報等資料，並由遴選作業小組再會同中央部會代表進行開發企畫書內容初步審查及綜整（參證19號第16頁第3欄），以嚴謹數步驟之程序及數次會議進行討論及綜合判斷，所做出之評選結果。各基地間原即互有優缺，原告等僅就部分初勘資料之局部條件予以形式比較（查參加人提出參證19號及參證20號原係依鈞院之指示，供鈞院參考用地遴選之嚴謹程序，然本件審理實仍不應擴及國科會之遴選用地決策），除無從取代委員及各部會間綜合考量各基地是否符合本件開發需求之實質審查，而僅屬臆測及其片面認知外，該等審查過程及結果亦非被告所得置喙。
③就原告於行政準備（五）狀第1頁第一點以下及履勘
期日針對遴選作業中二林基地與彰濱基地之比較，簡要回應如下：
A.查原告稱彰濱基地目前已有光電、電子等產業進駐，顯無不適合高科技產業之問題；惟進駐彰濱基地之廠商與本件二林園區擬發展之產業及規模並不相同，詳述如下：
1.科冠能源科技股份有限公司、產品：「太陽能晶片電池」、廠區規模：15公頃。2.高僑自動化科技股份有限公司、產品：「整廠物流生產設備、電子槍生產設備、TFT-LCD生產及品檢設備、微型鑽頭生產設備」、廠區規模：3.31公頃。3.立督科技有限公司、產品：「消費性產品」及「運動類產品」及小規模「光電產品」及「醫療設備產品」、廠區規模：0.64公頃。4.則葳實業有限公司、產品：「半導體式壓力感應器」、廠區規模：0.33公頃。5.水寶科技股份有限公司、產品：「電子零組件」、廠區規模：0.2公頃。6.健和興端子股份有限公司、產品：「電子零組件」、廠區規模5.16公頃。查前述彰濱基地進駐廠商之產品非均屬高科技產品（非屬精密零組件，易受環境影響），且其等產品內容及屬性，與原告等所援引之友達光電股份有限公司擬設置之次世代LCD面板廠，於主要生產製造流程中未有實質相關性，而其所使用之技術及所需之用地條件，及對於彰濱基地海風、鹽害等是否能克服，亦有條件上之差異。且該等彰濱基地進駐廠商之廠房規模極為有限，僅佔彰濱基地之2%，此顯係因相關產業於該基地需克服之困難甚大，所需投入之成本顯已不符比例。而加上友達公司之廠房用地較大（如原告等所引述，其提出需地200公頃），所需用於克服前述彰濱基地之缺點之成本自亦倍增，實不能逕為片面推出所有高科技產業，均得投入成本即輕易克服各該缺點。
B.查原告稱風力發電與高科技產業並無相容性問題；惟查，由原證97號即可知該崙尾西區之右側及南側均環繞風力發電機，雖彰濱風力發電環說書評估認為該風力發電機之開發本身無安全性問題，且符合管制區標準值，然此與實際由擬進駐廠商實際產生之相容性，仍應個別就產業特性予以考量。實則，彰濱基地主管機關亦因目前已進駐之廠商表示風力發電機對於廠房設置有眩光、安全距離不足等問題而與廠商於97年間會議討論研討解決方式，故與個別產業實際廠房之相容性情形，並非原告片面擷取部分文件內容得逕予臆測。
C.原告又稱彰濱土地權屬100%為公有地，而二林基地需另行徵收台糖、台電及私人土地，故彰濱基地之土地開發成本顯然較低。惟彰濱土地權雖均登記為國有，然其開發資金係由受託開發單位自行籌措，故如欲設置該處，仍應支付土地取得費用予該等受託開發單位（即中華工程公司及榮民工程公司），其取得成本並不低於系爭開發計畫。縱二林基地中有8.2%之私人土地，然國科會於遴選基地時，首要考量是基地是否符合科學園區設管條例第1條之立法目的，及開發單位於開發時是否確能因應各該有利不利條件，故綜合考量彰濱土地海風、鹽害及風力發電相容性等重大缺點，以負擔取得用地之成本換取長遠及有效益之開發，仍屬合理且適法。
D.關於二林基地與彰濱基地均對外交通條件不佳乙事，其缺點既屬相同，則毋須再行比較，依據上述綜合考量即知二林基地之整體條件仍屬較佳。此外，彰濱基地係由經濟部工業局所管理，並非屬彰化縣政府管轄範圍，就經濟部工業局針對彰濱基地交通條件是否予以調整，亦非屬國科會及被告職權得以涉入之範圍。
E.履勘時訴外人潘青○○○區0000000路」及「第四放水路」進行局部改道等事表示質疑，因鈞院曾於履勘時指示參加人具狀說明意見，爰於此釐清該二排水路於改道後仍將維持分流狀況，並未合併。且改道後，「萬興排水路」將於基地西南側經由萬興排水滯洪池調節洪峰流量，而「第四放水路」則經由第四放水路滯洪池調節洪峰流量，且經經濟部水利署完成相關修正報告並核定，均可證該局部改道並不影響該二排水路之排洪能力。
⒋被告開發許可並未違反農業發展條例第10條：
⑴本件依據區域計畫委員組織規程所組成之區域計畫委員
會，屬獨立專家委員會，應依實務慣例採取較低之審查密度：
原告無非以區域計畫委員組織規程第13條規定由機關代表兼任之委員，得指派代表出席而認定並非獨立專業之審查。惟查，依據環保署環境影響評估審查委員會組織規程第9條第2項之規定，「前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。」反面解釋即機關代表兼任之委員得指派代表出席，故實際運作實與區域計畫委員會相同。查環評會既經原告所引用最高行政法院99年度判字第30號判決認定屬獨立專家委員會，以相同方式運作之區域計畫委員會自應依相同之標準認定屬獨立專家委員會，而應依該判決之意旨，就區域計畫委員會所為決定採低密度之審查。
⑵系爭開發許可並未違反農業發展條例第10條之規定：
查原告主張系爭開發許可違反農業發展條例第10條之規定，無非係以該許可影響農地生產環境及未經中央主管機關農委會之同意云云。惟開發案業經參加人（即本件二林園區之開發單位）前依環評法第7條之規定向環保署提出環境影響說明書，並經環保署於98年11月10日環署綜字第0980102814號公告審查結論有條件通過（參證
6號），顯見開發案並無影響農地生產環境之情形。此外，如被告99年月23日行政訴訟答辯狀第6頁以下所述，農委會已於98年6月18日農企字第0980136598號函（被證4號）表示尊重縣（市）主管機關審查意見，地方主管機關彰化縣政府已於98年8月10日表示同意，故已踐行農業發展條例第10條要件，自無違法之處。
⒌被告開發許可並未違反區域計畫法第15條之2第1項第1款、第2款及第5款：
⑴被告開發許可並未違反區域計畫法第15條之2第1項第
1款「於國土利用係屬適當而合理者」之要件：①本件既經國科會依據科學園區設管條例第1條之規定
，完成選地之相關作業，並報請行政院核定，參加人僅係於該用地經行政院核定後，依區域計畫法第15條之1第1項第2款之規定，申請分區變更，並由內政部依同法條第15條之2之相關要件之規定，是否應准予分區變更。
②「不確定法律概念之適用，如須超越法律之考量，以
評價方式作預見及指引方向之判斷，從而存有多數皆為可接受之決定可能性時，行政機關所具有之判斷標準，並非行政法院所能掌握。基於憲法之功能分配，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法，而非以其本身之見解取代行政機關之判斷。行政法院如不能推翻行政機關所為之估測，則應接受其結果，而不得取代以自己之估測。」此係陳敏大法官就行政法院針對行政機關對於不確定法律概念之適用時，應採用之審查標準所為揭示（參證31號）。
③查區域計畫法第15條之2第1項第1款「於國土利用
係屬適當而合理者」之要件，核其內容即屬不確定法律概念，且該標準係評價是否適當及合理，具有多數可接受之決定可能性，並顯已超越法律之考量為判斷標準，如相關事證無足以推翻行政機關所為之估測時，其應認該行政機關之決定屬合法。被告既已依行政院相關政策之調整，通盤檢討中部區域計畫之草案內容，並於行政院審議原則同意後，視社經環境之實際發展情況予以變更（詳參被告行政訴訟答辯二狀第22頁第六點以下所述），自無任何違法之處。
⑵被告開發許可並未違反區域計畫法第15條之2第1項第
2款「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者」之要件：
①系爭條文要件明揭不得違反「中央、直轄市或縣（市
）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」，原告主張參證20號遴選資料載明「中部區域計畫（第2次通盤檢討）草案」對二林鎮係以農用為原則。惟查，該案既尚屬「草案」，非屬前述經「中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」，自無可能因此違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。
②此外被告仍持續視社經環境之實際發展情況予以相關
通盤檢討之內容，並已於98年間將二林園區納入「中部區域計畫（第2次通盤檢討）草案」更新版中，原告等之相關主張更顯無可採。
⑶被告開發許可並未違反區域計畫法第15條之2第1項第
5款「取得開發地區土地及建築物權利證明文件者」之要件：
①又原告主張，於遴選之初選檢核報告就和美基地要求「應……承諾於一定期間取得地主同意文件」等語。
查該非公有土地且非台糖土地之私有土地高達92.62%，雖參加人本即得依據科學園區設管條例第12條之規定予以徵收，並不以取得地主同意書為必要，然因該私有土地之比例過重，故乃特別為此要求，其餘清水基地私有土地佔49.4%、名間基地私有土地佔28.55%等，均有為相同註記，以降低開發時之障礙。
②二林基地於遴選時，非公有土地且非台糖土地之私有
土地僅8.2%，虎尾基地私有土地則佔2.87%，馬稠後基地私有土地則佔0.68%，因私有土地所佔面積較小，均無相關註記，故實不得以前揭報告中部分註記作為法規解釋之依據。此外，區域計畫法第15條之2第1項依據立法理由僅係原則性之規範，實際之審議作業規範，仍由同條第2項充分授權內政部另行另定，被告依據所訂定之相關規費進行本項要件之審議，並無違法之處，至相關法規解釋則請參照被告行政訴訟答辯二狀第14頁第四點以下所述。
⒍本件雖係針對被告開發許可提起撤銷訴訟，環境影響並
非主要審理內容，然有鑑於原告於書狀多處針對系爭開發計畫對環境之影響提出質疑，參加人仍就相關主張予以釐清如下：
⑴中科四期二林園區目前開發進度：二林園區面積廣達63
5.91公○○○區00000000段分區開發方式推動，共分三期五區（包括東一區、東二區、東三區、西一區及西二區等，詳參證21號），施工進度為98年12月26日動土，目前僅完成先期設施工程（99年4月20日完工，工程內容為日後施工所需之工務所興建工程及第一期開發區彰130線旁之主要施工便道工程）○○○區○○○○○○道路及管線工程、滯洪池開發工程及萬興排水路工程，雖已分別於99年5月及6月完成發包，但均尚未開始施作。至於廠商進駐情形，於99年2月時已有友達光電股份有限公司、愛民衛材股份有限公司、和勤精機股份有限公司等16家廠商表達進駐意願，然目前僅前列引述之三家廠商完成入區申請。其中愛民衛材公司原訂自99年7月起租用相關土地，並於9月起動工，而友達光電公司原訂自99年12月起租，並於101年動工，和勤精機公司原預定於100年進駐。目前園區內尚無任何廠商實際進駐。其中愛民衛材公司自99年7月起租用土地，原預計於9月起動工，而友達光電公司預定於101年動工，和勤精機公司預定於100年進駐。
⑵系爭開發案事實上對於環境並不會造成重大不利之影響
，亦不會對原告之健康產生不利影響，應予釐清。原告主要以本件開發案將產生空氣污染、污水排放及基地墊高導致淹水等對環境不利情事，主張對其健康權將產生不利影響。惟查，參加人於就本件開發案進行環境影響說明書之備置時，即已將該等影響因素納入考量，並已就園區開發所生之廢氣、污水排放量等進行管控，因此本件開發案對環境並不會造成重大不利之影響，亦不會對原告之健康造成任何損害，詳述如次。
⑶空氣部分：
①原告主張空氣可能產生污染，主要係依據94年度「環
保署/國科會空污防制科研合作計畫」成果完整報告研究報告（原證23號）與開發案環境影響說明書節本（原證63號）（另參酌行政變更聲明暨爭點整理狀第
5頁第3點以下）。②查中部科學工業園區目前發展共四期，中科一期位於
台中縣大雅鄉及台中市西屯區交界處，中科二期位於雲林縣虎尾鎮高鐵特定區旁，中科三期位於台中后里鄉東南隅，均已開始營運。本件中科四期之二林園區，係位於彰化縣二林鎮。
③原證23號之研究報告，係於95年1月16日所提出，其
內容係針對中科一期及二期之空氣污染進行研究，原告等僅節錄該報告之部分內容，實未能顯示該報告就中科一期及二期所做成之完整評估，另該報告實與本件二林園區無任何關係，更無從相互比附援引，原告等將之引為本案之證據實有未當。
④另根據系爭開發案之環境影響說明書可知，參加人就
本件開發案之空氣部分，原即已訂定相關之管理措施，包括由園區管理單位進行園區排放總量核配管理、輔導進駐廠家提出空污排放許可申請、要求各進駐廠商依其污染物排放特性設置空氣污染防制設備、要求廠商設置密閉排氣系統（ClosedVentSystem），將揮發性有機物捕集並輸送至污染防制設備等（參證9號）。此外參加人已將可能造成之污染增量及交通增量與背景空氣品質進行疊加（最大至24小時濃度增量疊加），依據此等方式合成濃度評估模擬結果，並確認其仍均能符合空氣品質標準（參證10號）。本件環評審查結論公告更嚴格要求本件開發案之揮發性有機污染物（VOC）排放量以800公噸/年為上限，對於空氣品質所造成之影響將極為有限（參證11號）。
⑤針對廢氣對於人體健康可能之風險，參加人亦已於環
境影響說明書進行評估說明，該評估係依據美國環保署建議簡化毒性物質健康影響分析方法，進行本案揮發性有機物空氣品質健康風險分析，其分析結果顯示對鄰近區域增加之健康風險小於百萬分之一，故顯不致於產生不利的健康影響（參證12號）。而依本件環評審查結論公告，參加人未來將在營運前再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健康調查，並於營運後每5年進行流行病學調查（參證11號），將確實掌握相關影響趨勢，並進行監控管制，以積極避免對健康產生任何不良影響。
⑷排放水部分：
①原告主張排放水可能產生污染，主要係依據新竹縣地
區事業廢水生物毒性試驗研究（原證22號）、區域計畫委員會委員發言（原證70號）、陳弘成教授及其他學者發言（原證75號）與新竹市政園地「香山牡蠣銅污染處理」報導（原證76號）。
②惟查，其中原證22號及原證76號均係關於新竹地區之
廢水研究，實與本件開發案無涉，至於原證70號及原證75號之委員發言，均亦係援引新竹地區污染之情形，以作為本件開發案於處理排放水時，應予注意參考事項。而本件開發案亦已將之全部納入相關放流水管制作業中，故應不至於發生污染情形。
③系爭開發案針對污廢水實已加嚴處理，並已分別明訂
極為嚴格的BOD、COD、SS、總氮、氨氮、總磷、總毒性有機物及重金屬（鉛、鎘、六價鉻、鋅、銅、汞、砷、硒、銀、銦、鉬、鎵、錫）等項目之排放濃度限值，處理後之放流水排放水質遠比環保署預定於
105年始公告實施之放流水標準更嚴格，甚至相關重金屬管制標準已可符合「保護人體健康相關環境基準」，且就環保署尚未列入管制的總氮、氨氮、總磷等項目，開發單位亦已承諾進行管制，對環境污染影響風險實已降至最低（參證13號）。
④系爭開發案係規劃以專管方式將放流水排至舊濁水溪
三和制水閘下游或濁水溪自強大橋下游兩方案，依據評估結果顯示，開發計畫之放流水無論是排入舊濁水溪或濁水溪下游河段，其合成水質在重要項目方面都可以符合主管機關所公告的「灌溉水質標準」或「地面水體分類及水質標準」，適用於承受水體下游高灘地農作或出海口漁塭、蚵田養殖的水源利用性，經環評審查，並履行環境保護措施後，都是具有可行性的排放方案（參證14號）。
⑤參加人為確保符合環評審查結論公告之各項要求，已
研擬將開發案之放流水，排放於河口潮間帶低潮線再向海洋延伸至少3公里之海洋放流管方案（參證15號）。
⑥至於毒性化學品使用之議題，為強化源頭管制，參加
人將依據環評審查結論公告第一（十二）點之規定，要求廠商依歐盟REACH制度相關規定，進行化學品管理，此率先遵照歐盟REACH精神進行化學品管制之措施，創全國首例（參證16號）。
⑦系爭開發案在施行REACH制度強化源頭管制措施及放
流水加嚴管制末端管理等環境保護措施下，已可確保對環境及鄰近居民健康不至產生任何重大不良影響。
⑸基地墊高導致淹水疑義部分：
①原告主張本件開發基地將填土墊高，故將使鄰近區域
更易淹水，其主要係依據彰化雲林地區地層下陷防治計畫（原證20號）、台南科學園區相關之碩士論文（原證69號）。
②彰化地區因當地居民超抽地下水確有地層下陷問題，
故二林地區原即有淹水問題；而開發案實有助於改善此等情況，水利署已於本件開發案園區外規劃設置區域性滯洪池（位於本計畫區東南側），為不影響區外排水功能，本件開發案之排水將於區外之排水系統各自獨立，亦即區內排水系統及滯洪池，將與區域滯洪池採分流、分治，且區內滯洪池將以完全容納園區開發增加逕流之原則進行設計。
③此外為調蓄園區開發後因逕流係數改變而增加逕流量
，參加人將於園區內各排水幹線最下游分別設置滯洪兼沉砂設施。各排水幹線流量以25年頻率暴雨所產生之逕流為設計依據；排水支線採用10年頻率、分線及
U型溝以5年頻率暴雨逕流量為設計依據；園區滯洪池容量採100年重現期暴雨入流量設計，滯洪池出口排放量並將落實萬興排水系統總量管制，以確保園區內外不至產生任何淹水情形（參證17號）。
④參加人並已就二林園區鄰近地區10年重現期淹水範圍
進行模擬評估，依據模擬結果顯示，配合本園區開發所調整之排水系統規劃方案，對減少鄰近地區淹水面積的效果較水利署原規劃方案更佳（約可減少24公頃），顯示園區開發所增加地表逕流，透過基地內部滯洪、排水路改善與區外截流等措施，能有效地減輕區域排水負擔，即本基地開發，除能滿足區域排水綜合治水原則，亦不會影響區域防洪安全（參證18號）。
⑹依據上述說明，即可得知系爭開發計畫之營運，並無原
告等所稱將造成空氣污染、水污染或淹水之情形，故原告實並不會因開發案而導致其健康權或工作權受有任何損害。
㈡確認訴訟部分：
⒈確認訴訟部分，原告等就本件並無即受確認判決之法律上利益:
⑴行政訴訟法第6條第1項前段規定:「確認行政處分無
效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」鈞院98年度訴字第220號判決則揭示該條項所稱之「即受確認判決之法律上利益」，「須因行政處分是否生效不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。若原告提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。」（參證32號）鈞院97年度訴字第903號判決進一步闡明:「提起確認訴訟『即受確認判決之法律上利益』為權利保護要件。因此，原告對於法院之確認判決，不僅須有『法律上』利益，且在『時間上』有即受判決之利益，此不確定之法律狀態必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不與焉，此所以避免行政法院淪為對法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。亦即，對於行政處分之無效、違法、或對於法律關係之成立與否、必須有不明或不確定之狀態，也就是兩造堅持不同立場，原告必須依據該法律狀況，以從事行為或經濟活動，或避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，其訴訟始有合法利益。」（參證4號）。
⑵如原告所述系爭程序行為已然於98年11月12日執行完畢
，且無回復原狀可能，原告等無從再次於該次會議入場口頭陳述意見，顯見原告等已無任何「時間上」即受判決之利益，並亦無從依據該法律狀況以從事行為，或有任何原告在公法上地位有受侵害之危險得以對於被告之確認判決除去情形，自無提起確認訴訟之確認利益。
⑶另查原告主張其對本件訴訟有即受確認判決之法律上利
益，無非援引司法院釋字第546號解釋，以該參與會議之程序權利得反覆行使，故有確認之實益。惟原告顯然誤解第546號解釋本旨，蓋其內容係關於該人民如於資格經認定符合相關規定，日後仍得基於該已確定之資格反覆參與選舉，亦即該解釋所稱「性質上屬於重複發生之權利或法律上利益」。而本件係針對參與區域計畫之審查會議，個別不同之區域計畫所涉及之權利及利益均不相同，且各該行政機關於審查會議依據當時情形所需執行之會議指揮亦均不相同，故參與會議性質上並非重複發生之權利或法律上利益，該號解釋之意旨於本件情形顯無法予以援用。
⒉原告99年7月5日變更聲明暨爭點整理狀第1頁「變更聲明
」第二項所稱「被告98年11月12日以言詞及其他方式拒絕原告參加為當事人、入場陳述意見之行政處分」之性質並非行政處分，不得為行政訴訟之標的：
⑴行政程序法第174條之規定，「當事人或利害關係
人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」據該條立法理由:「所謂行政機關之行政程序行為，係指行政機關於特定行政程序中所為對外發生效力而非屬『終結程序之實體決定』之行為。」（參證
1號）。⑵此外學者吳庚並於氏著行政法之理論與實用亦確認「近
年所出現之案例，認為程序上之處置非行政處分，立場尤為明顯」（參證2號）。
⑶又高雄高等行政法院92年度訴字第1322號判決亦認定:
「所謂程序行為，通常係指行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的的相關行為或措施而言，至於在通常情形，當事人申請抄閱卷宗遭受拒絕，而實體決定結果又受到不利行政處分，則對於實體決定當然可提起撤銷訴訟，並得於撤銷訴訟中一併指摘不准利用卷宗資料構成處分之瑕疵。蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生（參照學者吳庚所著『行政法之理論與實用』92年8月增訂八版，第331頁及第556頁；陳敏所著『行政法總論』92年1月三版，第778頁）又法務部91年9月2日法律字第0910033663號函釋：『申請閱覽卷宗請求權，屬程序權利，如當事人或利害關係人提出請求遭拒絕時，依行政程序法第174條規定，僅得對於實體決定聲明不服時，一併聲明之。』亦同斯旨。」（參證3號）。
⑷由上述立法理由、學者及實務見解可知，本件原告申請
參與被告區域計畫委員會第265次審查會延續會議乙事，被告為確保相關行政程序之進行，而僅收取原告之書面陳述由委員會於會議中審閱參考，而未讓原告等進入會議，雖涉及原告之程序權利，然此等程序決定實並非『終結程序之實體決定』之行為，亦非屬行政處分，原告等僅得適用行政程序法第174條之規定，與原告「變更聲明」第一項撤銷系爭被告98年11月16日台內營字第09808114091號開發許可，一併指摘該程序行為是否構成系爭開發許可之瑕疵，殊不得將系爭程序行為認定為行政處分，提出確認訴訟。
⒊被告於98年11月12日召開第265次審查延續會議當天未同意原告等入場，並無違反行政程序法相關規定：
⑴就當日另行召開延續會議之必要等，及相關措施並無違
反法規等事，已如被告行政訴訟答辯狀第19頁第三點以下所述，參加人謹再補充說明。查參加人為開發案之申請人，亦即係系爭開發許可之相對人，然參加人於第26
5次審查延續會議當日，亦僅於回覆各委員針對開發案細節之提問後，即被要求離席，由委員就本件開發案進行內部討論及決議。舉重以明輕，原告身為系爭開發許可案之利害關係人，於口頭（第265次審查會）或書面（第265次審查延續會議）發表相關意見後，委員會則據以納入審查之參考，依法並無准其參加會議全程之義務，被告基於程序指揮權及避免原告等影響會議之進行，而未准其入場等，自無任何違法之處。
⑵至於原告於變更聲明暨爭點整理狀第36頁第（四）點以
下，援引諸多關於訴訟程序之公開主義相關見解，顯就訴訟程序與行政程序之本質不同有所誤解。查行政程序並非司法程序，行政程序之進行同時需兼顧民眾權益及行政效能（參證7號），行政程序中涉及諸多內部審議之進行，並無可能均由所有程序相對人及利害關係人全程參與，此與司法程序以判決決定特定訴訟當事人之權利義務，故應公開審理之需求全然不同。而依據行政程序法之體系及架構，其所指之「公開」係關於行政資訊之公開（參證8號），實與程序是否全程公開無涉等語為主張，並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五.本件依原告之聲明可分撤銷訴訟及確認訴訟二部分，前者主
要爭點為被告98年11月16日系爭開發許可處分是否合法有據？原告主張該開發許可處分違法訴請撤銷有無理由？後者爭點為原告訴請確認被告未同意其參加98年11月12日第265次審查延續會議為當事人並入場陳述意見之處分違法有無理由？茲依序逐項分別論述如后：
關於撤銷訴訟部分：
㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」次按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。……」而不服中央或地方機關之行政處分循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內。查本件被告之系爭開發許可處分，准許參加人中科管理局在彰化縣○○鎮○○○段○○○○○○○號等731筆，面積約
631.0961公頃之土地開發設置二林園區，起訴時原告共15人，審理中原告張尊國撤回其訴，原告僅剩14人，其中楊玉洲、陳文忠、王錫溪、洪條坤等4人均住彰化縣二林鎮萬合里，在本開發區內並有土地，為兩造及參加人所不爭，系爭開發許可處分執行後，勢必直接影響上開原告4人權益，自得對之提起行政訴訟。至於其餘被告張金鐘住二林鎮 梅芳里 、洪德勝住二林鎮香田里、林連宗、林添旺、林順長、林宗良、陳福田、魏清水住彰化縣芳苑鄉、林富玲為彰化縣養殖漁業發展協會之會員，其住所及協會設址均在芳苑鄉、施月英擔任彰化縣環境保護聯盟之總幹事，其住所及聯盟設址均在彰化縣鹿港鎮，以上有原告提出之原證93、94位置圖及簡表可參，上開10位原告並非系爭開發案範圍內之居民或土地所有權人，與該開發許可處分實無直接法律利害關係，其提起本件訴訟，顯欠權利保護必要。故以下僅就具備權利保護必要之原告楊玉洲、陳文忠、王錫溪、洪條坤等4人為論述。又科學園區基地遴選、環境影響評估、開發許可及土地徵收、補償，彼此間雖互有關連，惟其主管機關、作業程序、所適用法令不同，法律要件與目的有別，不可混淆，本件係中科四期二林科學園區開發許可之爭執，自亦以該二林園區開發許可處分是否合法有據為主要論述範圍，均合先說明。
㈡原告主張系爭開發許可，擅將農地變更為非農業使用，未先經中央主管機關之同意，違反農業發展條利第10條部分：
⒈按農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或
變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」次按農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。（二）國家重大建設計畫。……。」同要點第9點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意申請變更使用。」查本案係屬行政院核定之國家大重建設開發案，符合上開要點第7點、第9點變更使用之前提要件，前業經行政院以97年11月6日院臺科字第0970048480號函明示：「所報『中部科學工業園區第四期（二林園區）籌設計畫書』一案，原則同意開發計畫與細部計畫案……。」⒉查被告於98年4月28日本案區域計畫委員會第2次專案小組
會議審查意見第11點中已載明：「十一……請申請人依據行政院農業委員會代表意見補充：（1）本基地周遭特定農業區及一般農業區之土地使用現況。（2）本基地開發對於行政院農業委員會業投入之農業經營專區或辦竣農地重劃區等（例如：竹塘鄉稻米專業區）之影響。（3）本基地開發對於王功與鹿港地區養蚵業影響等相關資料，再由作業單位轉送行政院農業委員會審查。」嗣內政部營建署遂以98年6月15日營署綜字第0982911505號函檢送中科管理局依據上開決議補正資料，請行政院農業委員會予以審查回復。
⒊嗣行政院農業委員會以98年6月18日農企字第0980136598
號函回覆內政部營建署：「……按農業用地變更案件屬於區域計畫擬定機關受理審議者，本會業依農業發展條例第10條規定，在不影響農業生產環境之完整性前提下，且於農地變更專法未能制定前，分別研訂相關之農地變更審查程序及原則，如『農地釋出原則與作法』、『農業主管機關同意農業用地變更審查作業要點』等，故對於非都市土地開發審議作業規範與農地釋出或變更之間相關審查程序，自可依上開規範及以往貴部區域計畫委員會處理慣例辦理，應無疑義。查農地資源亦為國土使用管制之一環，貴部區域計畫委員會係就土地開發案件作通盤審查，並採合意審查方式，本會亦有1席委員代表，且該委員會歷次函請本會參與之審查會議，本會委員代表亦均全程參與，即係以中央農業主管機關立場作相關審查意見之表達。基於農地變更作非農業使用，開發單位需研擬興辦事業計畫，並先經中央目的事業主管機關審核其開發必要性及合理性，不僅涉及有無影響農業生產環境問題，亦涉及交通、地質、建管等大面積土地開發應關注之實質內容妥適性，故非要求農業主管機關先予同意或不同意兩者擇一之答案，而應藉由區域計畫委員會單一窗口之審議平台匯聚各主管機關意見，進行實質審查以決定是否同意開發許可。綜上，本案本會尊重縣（市）主管機關之審查意見……。」⒋其後彰化縣政府再以98年8月10日府農務字第0000000000
函表示同意本件開發許可及用地變更：「……本案經本府審查結果，申請基地範圍非屬保安林地及非屬現有或規劃中之養殖生產區，且依申請人原送計畫書已依規定規劃設置三十公尺以上寬度之隔離綠帶或設施且設置專管排放廢污水，並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5點不同意變更使用之情事，爰本府原則同意貴局辦理，惟依規定本案仍須送區域計畫委員會審查後，以決定是否同意開發許可及用地變更。」再者農委會99年
6月30日農企字第0990141012號函亦再次明確記載：「本案既經彰化縣政府以98年8月10日府農務字第0980185318號函表示本案農地變更審查同意意見，且經本會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1項之程序，洵無疑義。」⒌綜上所述，本案歷次會議皆已邀請中央及地方農業主管機
關與會，就農業主管機關立場表達相關意見，且參加人中科管理局業依該等機關之審查意見修正計畫書後，再提報至被告區域計畫委員會第265次審查會議審議在案，而農委會及彰化縣政府亦已同意申請所修正後之計畫書內容。
故本件農業用地變更確實已經中央農業主管機關農委會同意，有被告提出之被證一至被證八在卷可稽，洵堪認定，並非如原告所述未先經中央主管機關之同意，僅得到地方主管機關彰化縣政府之同意而已，原告所訴，顯有誤解，不足為採。
㈢原告主張系爭開發許可，未優先檢討整併、利用閒置工業園
區，反於地層嚴重下陷之優質農業區設置高耗水、高污染產業，於國土利用既不合理且不適當，違反區域計畫法第15條之2第1項第1款部分：
⒈按區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「依前條第一
項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：一、於國土利用係屬適當而合理者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」又依該法所擬定之區域計畫為目前國土利用計畫體系最高之法定計畫，現行共有台灣北、中、南、東四個區域計畫，而本案基地係位屬中部區域計畫範圍內。
⒉查本案基地與中部區域計畫第2次通盤檢討草案關係：內
政部區域計畫委員會第3次專案小組審查意見第3點揭示：「有關本案之區位遴選作業，行政院國科會代表說明：關於北部、中部及南部之科學園區皆有廠商提出擴建需求，行政院國科會經邀集相關機關與專家學者委員召開協商會議後決議，因應產業發展需要，得適時開發科學園區；又因產業群聚效應，中部科學園區廠商對於大面積之產業園區確實仍有需求，在考量財務狀況下，請中科管理局採分階段方式辦理開發，故由中科管理局函請中部各縣市及經濟部工業局，依中科管理局所提需求，提供適合開發作為第四期中部科學園區之基地，再由行政院國科會依據各縣市政府所提基地辦理遴選作業；至辦理遴選時委員對於各基地之評分表，行政院國科會可提供予區域計畫委員參考。」⒊又內政部區域計畫委員會第3次專案小組審查意見第4點揭
示：「……中部區域計畫第2次通盤檢討草案本部業於96年間及97年間兩度層報內政部審議，依行政院經濟建設委員會97年9月審查意見：行政院之相關政策業已調整，有關中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容，請依據各部會所提意見辦理修正。且行政院國科會與中科管理局已於97年10月間提供已確定辦理開發之中部科學工業園區基地相關資料並請本部納入中部區域計畫第2次通盤檢討草案，故本部已依據該會與該局意見修正中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容。」⒋另負責辦理中部區域計畫第2次通盤檢討規劃作業之內政
部營建署城鄉發展分署於98年11月12日第265次區域計畫委員會延續會議時亦表示：「有關中部科技產業走廊，係以台中科學工業園區為連結之核心，又中部科學工業園區將辦理後續之開發，於中部區域計畫第二次通盤檢討草案，有關產業發展策略中確實有敘及，惟其區位究坐落於何處（98年5月份版）並未明確說明，僅為原則性之提示，即中部科學工業園區未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區、森林區、重要水庫集水區等相關地區。嗣因中部科學工業園區第四期（二林園區）開發籌設計畫案經行政院審議原則同意，本部營建署乃依行政院國科會之意見而辦理中部區域計畫第二次通盤檢討草案內容之修正。」⒌至於本案之環境影響評估，係屬行政院環境保護署權責，
而被告係俟本案之環境影響評估經行政院環保署於98年10月30日第185次環評大會審議通過後，始提報內政部區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。行政院環境保護署並於98年11月10日公告中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書審查結論。
⒍綜上說明，本案符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規
定：「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件，尚無原告所指摘之違法情事。
㈣原告主張系爭開發許可處分，違反彰化縣農地資源空間規劃
、彰化縣綜合發展計畫等縣市政府所為土地利用計畫，顯違反區域計畫法第15條之2第1項第2款部分：
⒈按區域計畫法第15第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又依據上開規定所訂定之非都市土地使用管制規則第14條規定：「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。」次按區域計畫法第15條之
2第1項第2款規定：「依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：……
二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。
」⒉查本案係由彰化縣政府以98年3月10日府建管字第098005
5770號函檢送本案開發計畫書圖及「直轄市、縣（市）政府受理開發案件查核表」予被告，而依據彰化縣政府所送前開查核表第6欄已載明：「本案不違反地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。」⒊至於有關本案之環境影響評估，係屬行政院環境保護署權
責，而被告係俟本案之環境影響評估經行政院環保署於98年10月30日第185次環評大會審議通過後，始提報內政部區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。
⒋又參見卷二第164頁有關彰化縣二林地區介紹及本院前往
中科二林園區勘驗、照片等資料，彰化縣二林地區位於彰化縣西南角地區，交通較不便利，就全彰化縣角度來看，二林地區是發展較緩慢的地區，自應迎頭趕上，以求城鄉均衡發展。而基地之選址，係由本案之中央目的事業主管機關－行政院國家科學委員會，於97年2月25日組成「科學工業園區策略發展委員會」並針對中部各縣市及經濟部工業局所提報之用地進行遴選作業，由上開委員依據環境條件、開發潛力、開發執行等3個面向、10項準則及28項指標等進行評估，最後依據總評分而推薦彰化縣二林基地為中部科學工業園區第四期之開發基地。又原告所稱彰化縣農地資源空間規劃、彰化縣綜合發展計畫，經查並非法定計畫，自亦無違反該規劃或計畫問題。
⒌另原告主張「中部區域計畫（第2次通盤檢討）草案」對
彰化縣二林鎮係以農用為原則。惟查該案既尚屬草案，非屬前述經「中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」，自不可能因此違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。⒍綜上，有關本案是否符合區域計畫法第15條之2第1項第2
款「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者」規定一節，彰化縣政府於98年3月10日函轉本案開發計畫書圖至被告辦理審議時，即依據非都市土地使用管制規則第14條規定於縣市政府辦理初審時查核並於上開查核表明確表示：「尚無地方自治法規所為之環境保護計畫」，且該項目係屬縣府權責；另本案之環境影響評估業經行政院環境保護署審議通過在案，且有關本案基地之遴選係由行政院國科會所組成之「科學工業園區策略發展委員會」遴選推薦之基地，故本案符合區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。
㈤被告主張參加人中科管理局未取得開發地區土地及建築物權
利證明文件」，逕自許可開發，違反區域計畫法第15條之2第1項第5款規定部分：
⒈按區域計畫法第15條之2第1項規定：「依前條第一項第
二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：……五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」。而依前開區域計畫法第15條之2第2項所訂定之非都市土地開發審議作業規範總編第6點（附件三）規定：「申請人申請開發許可，應檢具下列書圖文件：
（一）申請書。（二）開發計畫書圖。（三）涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉及環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。前項第一款及第二款書圖文件格式如附件二、附件三。」，又依前開審議作業規範附件三之申請書（附件四）中記載-五、土地及建築物權利證明文件：「（一）私有土地所有權人同意書。
（二）公有土地管理機關勘察之處理意見。（三）公有土地或未登記土地之同意合併開發或核准讓售證明文件。（四）如依『土地徵收條例』、『農村社區土地重劃條例』或『促進產業升級條例』等規定辦理者，從其規定。（五）其他。」。又依土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」本案經中科管理局於98年7月17日以中建字第0980014567號開會通知單通知案內土地所有權人，並於98年7月30日假彰化縣二林國民小學禮堂，與土地所有權人協議價購，其有關協議價購之相關事項包括地價、地上物等之協議條件、稅法及徵收補償相關規定及達成協議或協議不成之處理，均明列於會議說明中，並隨同開會通知單分送各所有權人，於協議會議中並詳予說明，現場亦均有相關人員提供諮詢服務，實已踐行上開申請徵收要件之規定，行政機關自得以徵收方式取得產權，殆無疑義。
⒉再者，區域計畫法雖規定許可開發應取得開發地區土地及
建築物權利證明文件，惟土地徵收之程序須於開發許可之後，如於許可開發前即先辦理徵收完成原土地所有權人發價作業，其後開發計畫如未能許可，已發出之土地價金難以收回，有使基層執行土地徵收公務人員滋生圖利土地所有權人之嫌，是因前開區域計畫法（地用）與土地徵收條例（地權）間之法條競合而產生矛盾，故在此情況下《非都市土地開發審議作業規範》總編第6點之附件二、附件三中明列此屬例外情形。從而本件因既已符合土地徵收條例相關規定得以徵收並已循前開相關規範之規定辦理，自無須提出權利證明文件。
⒊依土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下
列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…10、其他依法得徵收土地之事業。」本案係依據科學工業園區設置管理條例申請開發之科學工業園區，依上開條例第12條規定，有關基地範圍內之私有土地，申請人得擬具詳細徵收計畫書，附具計畫開發用地綱要計畫圖及徵收土地清冊，送由國科會轉中央地政機關核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關，依程序辦理徵收。從而，本件係依科學工業園區設置管理條例第12條之程序辦理，且符合土地徵收條例、區域計畫法第15條之2第1項第5款、非都市土地開發審議作業規範總編第6點及其附件三之申請書－五、土地及建築物權利證明文件之第（四）點之規定內容，並無任何違法之情事。
⒋又二林園區基地範圍內土地之徵收程序被告已依土地徵收
條例第14條之規定以98年12月14日台內地字第0980232953號函許可辦理徵收，嗣經彰化縣政府於98年12月18日公告徵收，並於99年4月28日將未領取之補償費存入保管專戶。
土地徵收條例第21條第1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」，同法第26條第3項規定：「未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。」故本件徵收程序皆已辦理完成，至於有關基地範圍內私有土地及私有建物之徵收及補償，被告已於98年11月16日系爭開發許可函中，請中科管理局確實依據被告區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議第5點辦理，包括：中科管理局或彰化縣政府承諾之28戶原住戶安置措施、私有農地地主之就業及其他承諾提供被徵收土地所有權人搬遷補助金、就業補助金及就業訓練等協助，均併此說明。
㈥原告主張區域計畫委員會，屬獨立專家委員會，而機關代表
兼任之區域計畫委員會委員，因故不能親自出席時，竟指派代表參與表決，是否「獨立」、「不可替代」，並非無疑，足見本案開發許可之合理性，以及相關專業者之判斷，具有高度爭議乙節。
⒈查本件被告區域計畫委員會表決作成決議，係依各級區域
計畫委員會組織規程規定辦理，依各級區域計畫委員會組織規程第5條規定：「本會委員除主任委員、副主任委員外，其餘委員，由中央、直轄市、縣（市）主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、主管建設、都市發展、土地、人口、財政、經濟、交通、農業及其他有關機關之代表。
……」而實務上機關代表兼任之委員，均由被告以公文函請有關機關推派代表兼任區域計畫委員會委員，而非逕邀有關機關之個人擔任委員，機關代表之委員於區域計畫委員會之意見表示，係代表機關意見，並無疑義。
⒉再依各級區域計畫委員會組織規程第13條規定：「委員應
親自出席會議。但由機關代表兼任之委員，除主任委員及副主任委員外，如因故不能親自出席時，得指派代表出席。前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」是機關代表兼任之委員依上開組織規程規定，得指派代表出席並參與會議發言及表決，且區域計畫委員會，屬專家委員會，依實務慣例應採取較低之審查密度。
⒊綜上，本件於被告區域計畫委員會審議時，係經委員會多
次開會，充分討論，集思廣益，多數同意後作成之決議，符合各級區域計畫委員會組織規程有關委員職權行使之規定。
關於確認訴訟部分：
㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確
認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」依前開行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，必須要有確認利益，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，原告仍有『可回復之法律上利益』者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。」然本件之內政部區域計畫委員會第265次審查會延續會議早已結束，且後續程序皆已陸續進行，原告早已無「可回復之法律上利益」，縱使系爭拒絕原告入場陳述意見之行為經確認為違法，亦已不具任何實益。原告雖稱此為得反覆行使之權利故具有確認利益云云，惟查本件審查程序進行中，被告已依行政程序法第23條之規定依職權邀請當地鄉鎮公所代表、里鄰長及依據彰化縣政府所提供可取得其通訊地址之私有土地地主參與本案之區域計畫委員會相關專案小組會議，被告並未完全拒絕原告參加程序並陳述意見，實際上被告之區域計畫委員會第265次會議業邀請部分原告楊玉洲與會，給予陳述意見之機會。至98年11月12日召開第265次審查會延續會議，係接續進行前次會議尚未完成之實質內容討論議程，乃未再通知參與，惟所提申請書及書面意見，業於當日影印分送與會委員參考，向與會委員報告訴求事項，並列入該次會議紀錄附件，並非否定其享有參與程序之權利，僅係為維持審議過程之秩序故無法讓其隨時皆可入場陳述意見而已，至於原告所援引之司法院釋字第546號解釋，其內容係關於人民如於資格經認定符合相關規定，日後仍得基於該已確定之資格反覆參與選舉。惟本件係針對參與區域計畫之審查會議，個別不同之區域計畫所涉及之權利及利益均不相同，且各該行政機關於審查會議依據當時情形所需執行之會議指揮亦均不相同，故參與會議並無重複發生之權利或法律上利益，且原告亦未能證明其未來有反覆行使參與區域計畫之審查會議之可能，該546號解釋之意旨與於本件情形迥異，自無法比附援用。
㈡又行政程序與訴訟程序有別，行政程序之進行同時需兼顧民
眾權益及行政效能，行政程序中涉及諸多內部審議會議，並無可能均由所有程序相對人及利害關係人全程到場實際參與，此與訴訟程序以判決決定特定訴訟當事人之權利義務，故應公開審理之需求全然不同。故原告主張單向書面意見無法取代言詞陳述，援引諸多關於訴訟程序之公開主義相關規定及見解，指摘被告未同意其參加98年11月12日第265次審查延續會議為當事人並入場以口頭陳述意見，違反行政程序法第23條等規定，請求確認該處分違法，洵無足採。
㈢至於原告質疑被告僅邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電
公司等土地所有權人，未邀請原告等14人列席陳述意見，違反平等原則云云。查本案基地內部分土地為彰化農田水利會、台糖公司、台電公司所有，被告邀請上開機關參與98年11月12日召開區域計畫委員會第265次延續會議，係因彰化農田水利會涉及本基地中期用水需調撥農業用水、台糖公司涉及基地內台糖小火車路線規劃、台電公司涉及基地內變電所用地之綠覆率及透水率比例待確認等議題，故請上開機關列席上開第265次延續會議備詢，上開機關並非以土地所有權人之地位列席陳述意見，此觀諸第265次延續會議之會議紀錄中，上開彰化農田水利會、台糖公司、台電公司等機關之發言內容，均係針對相關公共設施議題列席討論，並非以土地所有權人之地位陳述意見。故原告質疑被告僅邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電公司等土地所有權人，未邀請原告等14人列席平等表意機會，違反行政程序法第6條平等原則一節，亦屬誤解。
八、綜上，本案係屬行政院核定之國家重大建設開發案，系爭開發許可牽涉範圍甚廣，各方意見要完全兼顧，面面俱到，固有困難，分割個別觀察，雖程序上有些微瑕疵，仍有改進空間，惟依兩造與參加人主張以及全部卷證暨本院依職權調查之資料，整體綜合判斷，則瑕不掩瑜，且無逾越權限或濫用權力情事，程序上輕微之瑕疵尚不足以影響整個系爭開發許可處分之合法性，關於撤銷訴訟部分，原處分核無違誤，訴願決定：「關於訴願人楊玉洲、陳文忠、王錫溪、洪條坤、張尊國不服內政部98年11月16日台內營字第09808114091號函部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由。至於確認訴訟部分：行政機關進行各種行政程序及會議，本應盡量公開、透明，公平、公正為之，傾聽各相關方面意見，以保障人民權益，增進人民對行政之信賴，惟系爭區域計畫委員會第265次審查會延續會議早已結束，且後續程序皆已陸續進行，原告復未能舉證有反覆參與類似區域計畫委員會議機會，已無確認之法律上利益，其訴請確認被告未同意其參加該第265次審查延續會議為當事人並入場陳述意見之處分違法，亦無理由，應併駁回。又如上所述，本件事證已臻明確，兩造與參加人其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無庸逐一論述，又原告聲請傳訊證人，亦無必要，均併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年12月30日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官陳秀媖法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年12月30日
書記官陳圓圓