臺灣新北地方法院三重簡易庭民事裁定
101年度重簡字第1393號
聲 請 人
即 被 告 林張芬菊
林秀玲
共 同
訴訟代理人 侯冠全 律師
複代理人 林峻義 律師
相 對 人
即 原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 枋啟民 律師
上列當事人間請求清償借款事件，因聲請人即被告就本院有無受
理訴訟權限有爭執，並聲請移轉該管行政法院管轄，本院裁定如
下：
主文
聲請駁回。
聲請費用由聲請人負擔。
理由
一、聲請意旨略以：
（一）按「普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴
訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院
有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定。」民
事訴訟法第31條之2第2項、第3項定有明文。又「公法上
之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴
訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財
產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給
付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。
」行政訴訟法第2條、第3條、第8條第1項亦分別定有明文
。準此，當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，
應優先於其他事項先為調查認定後為裁定，又倘此程序部
分之調查確認非屬普通法院得受理，而為公法上爭議，如
因公法上原因發生之財產上給付或抗辯之爭議，或因公法
上契約所生給付之爭議者，即屬行政訴訟法第3條、第8條
所定一般給付訴訟之行政訴訟範疇，普通法院對之即無受
理訴訟之權限，應以裁定移送該管行政法院。
（二）聲請人即被告（下稱聲請人）主張本件係屬公法上之爭議
，所依據之歷史背景事實與其三角法律關係如下：
１歷史背景事實(1)：雇主惡性倒閉，勞工頓失生計─民
國50年代，國內勞力過剩且缺乏資金技術，於是政府利
用大量離開農村之便宜勞工，並且提供優惠之土地，於
54年起開始實行「加工出口區」，區內事業以高外資、
高勞力密集產業為主，產品皆為加工、代工品。加工出
口區的發展，可略分為幾個時期：①55~64年快速成長
期：以消費性電子與成衣服飾等傳統製造業為主。②66
~75年穩定發展期：仍以製造業為主，但代工由低階提
高至中階，而成衣及服飾之比例已逐漸下降。③76~85
年產業結構調整期：以科技產業為主，而低階之消費性
電子將近絕跡，成衣及服飾業亦較前期銳減幾乎達50%
。然而，直至85年以後，幾乎全以高科技產業為主。本
案之基礎歷史背景，係於85年以降數年間，因勞動力成
本逐漸提高，土地亦不斷增值，國內成衣業者與低階電
子業獲利開始降低，又面臨經濟轉型之壓力，許多企業
老闆選擇出走至東南亞國家，繼續使用便宜之勞工與土
地。而古諺云「商人重利輕離別」，故企業老闆為了追
求更高的利潤，出走至東南亞本無可厚非，然而卻同時
進行拍賣臺灣的土地、廠房、機械、設備，將資金脫產
至海外，脫產的目的，竟然是因為不願意給付終身為其
流血流汗的勞工任何資遣費或是退休金。質言之，企業
老闆並不是經營不善而倒閉，也不是沒有錢給付勞工，
而是「惡性倒閉關廠」。例如，聯福紡織製衣廠老闆李
明雄，積欠員工近1億4千萬元，捲款到泰國、越南等地
開工廠，三百餘員工頓時生計無著。
２歷史背景事實(2)：國家法制不全，政府監督不周─我
國之所以於94年7月1日開始實施勞工退休金條例下的「
勞退新制」，即肇因於勞動基準法為法律依據的「勞退
舊制」，勞動基準法固然規定雇主必需按月提撥勞工退
休準備金，然而該筆準備金係儲存在「企業之帳戶」，
而非如同「勞退新制」般之「勞工個人帳戶」。是故，
倘若雇主法定退休準備金之提撥不足，勞工除了無由得
知之外，亦難以置喙，僅能完全依賴勞工主管機關之監
督與管理，倘若雇主無心或故意逃避退休準備金之提繳
義務，勞工之相關主管機關又疏於或怠於監督與管理，
則在勞動法規範之制度面與實然面均保護不周之情形下
，前述雇主接二連三之惡性倒閉，到頭來仍是最弱勢之
勞工受到最大之侵害。雖雇主之惡性倒閉固然應負起責
任，然勞工主管機關之懈怠或失職亦難辭其咎。87年3
月2日監察院調查報告函，對關廠工人案的調查意見，
內文清楚指出：「…桃園縣政府勞工局曲解法令，從未
就…勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之
事業單位依法按月處分，…明顯怠忽勞動基準法第七十
二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之
職責，應切實檢討改善。」此外，「行政院勞工委員會
…七個勞動檢查機構，…提撥率並未嚴格審定，導致倒
閉之事業單位有退休金準備不足或根本未提撥退休準備
金，…行政院勞工委員會未能依各企業實際情形訂定提
撥率且切實執行，是為重要因素之一，應速檢討改進。
」由此可知，相關中央與地方勞工主管機關，對資方多
年短提或是根本未提退休準備金的情況渾然不知，違反
了相關法律所課予勞工主管機關之義務，才會導致資方
惡性倒閉後，勞方應有之權利完全落空，已有公務員執
行職務行使公權力，過失不法侵害人民權利，或公務員
怠於執行職務，致人民權利遭受損害之情形！
３歷史背景事實(3)：動用安定基金，補救怠行職務─為
解決上述惡性關廠歇業之重大社會事件，主管機關斟酌
就業安定基金之設立目的及用途，為補救勞動主管機關
對於相關準備金、基金及雇主監督管理之不力，擬動用
就業安定基金。於86年5月31日就業安定基金委員會第
三次臨時會，以當時之就業服務法第24條及就業安定基
金收支保管及運用辦法第6條第2款為法源依據，提案制
定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱
系爭要點）。系爭要點以「為協助關廠歇業失業勞工，
獲得就業機會，安定其生活」為目的，並在新臺幣（下
同）100萬元的限度內，以雇主積欠之資遣費或退休金
之數額為額度，給付金錢給勞工；該要點最後並強調，
於「新制勞工退休制度施行」或「失業保險開辦」後，
停止適用。
４三角法律關係(1)：勞工享有資遣費與退休金，殆無疑
義─依僱傭契約與勞動基準法之相關規定，勞工得向資
方主張退休金與關廠歇業後之資遣費，殆無疑義。
５三角法律關係(2)：國家法制不全之可能責任，政府監
督不周之可能義務─以勞動基準法為法律依據的「勞退
舊制」，在制度設計上明顯不利於勞工，除了提撥專戶
之所有權與處分權均屬於資方，已如前述外，勞工之退
休金與資遣費之計算方式，亦容易提供雇主惡性倒閉、
逃閉責任之誘因。而國家法制不全，侵害了人民的權利
，學理上稱為「立法不法」，有可能成立國家賠償責任
。再者，前述勞委會與相關勞工局等勞工主管機關，明
顯怠忽勞動基準法第72條及勞工退休準備金提撥及管理
辦法第10條所賦予之職責，怠於執行職務，致人民原本
得向資方主張之退休金與關廠歇業後之資遣費等財產權
利，遭受嚴重之侵害。政府相關主管機關與公務員本身
，可能因此而應負行政責任、民事責任、甚或刑事責任
，端視相關可能的法律規定定之。然而，除此之外，對
於人民因此而受到嚴重的財產權侵害，政府亦可能衍生
出國家賠償責任(國家賠償法第2條第2項後段)、代償責
任(如勞動基準法第28條第4項）或其它可能之保護人民
義務(如就業服務法第24條本文，主管機關對於自願就
業人員，必要時得發給相關津貼或補助金)。當然，就
末者所謂「國家保護人民之義務」而言，即便是國家公
務員在沒有故意或過失行為或沒有怠於行為的情況，亦
有發生之可能。
６三角法律關係(3)：本案政府補救(其怠於執行職務)行
為之定性─本案中，勞委會與相關勞工局等主管機關，
怠於執行職務，導致人民之權利遭受嚴重侵害。之後政
府實際上之行政行為，即由「就業安定基金」中，撥了
一筆款項給勞工，其「撥款」法律關係與效果究係為何
？如何定性該行為？實為本案之重點。
（三）前揭「撥款」之法律關係為何？國家有無介入勞資爭議事
件之義務？說明如下─勞工得向資方主張退休金與關廠歇
業後之資遣費，其請求權基礎乃係依據僱傭契約與《勞動
基準法》之相關規定而來，為一典型之民事私人間之爭議
，是有不少之臺灣民眾認為，「政府不應該拿納稅人的錢
，去替倒閉、逃跑的老闆擦屁股」！這是一種「經濟自由
主義」式的理解，認為勞資糾紛，僅涉及老闆與員工間的
私人契約，政府不能用納稅人的錢來介入，此說法固有其
基本邏輯與運作體制，然顯然忽略了兩個重要的因素，僅
能是一種主張但並非法制：第一、我國的整體憲政體制與
法律秩序，是否是「經濟自由主義」的體制與秩序？第二
、就本案而言，政府所給付的，是不是「納稅人的錢」？
這兩點，答案恐怕都是否定的。質言之，我國憲法相關規
定屬於「社會福利主義」國家：按我國憲法第142條規定
「國民經濟」之基本原則為「民生主義」，而且要「平均
地權、節制資本，以謀國計民生之均足」；第145條更是
明顯，倘若「私人財富及私營事業」有「妨害國計民生之
平衡發展者，應以法律限制之」；第152條要求國家要提
供「適當之工作機會」予有工作能力之人民；第153條要
求國家要「制定保護勞工及農民之法律、實施保護勞工及
農民之政策」，在在都彰顯了，相對於「經濟自由主義」
，我國之憲政體制，更像是一種「社會福利主義」國家。
倘若再參考我國相關之法律秩序，更可以相互印證。例如
：勞資爭議處理法第1條之立法目的，即強調「保障勞工
權益」；更不用提勞動基準法整部法律即係為保障勞工權
益，確認勞動條件的最低標準；而為了因應雇主歇業並積
欠工資，防止勞工求償無門，政府尚且成立了「積欠工資
墊償基金」，並以積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法
強迫雇主按月提繳，政府還得以之為法律依據，代位行使
勞工對雇主之工資債權；更毋庸提就業保險法係為了「保
障勞工職業訓練及失業一定期間之基本生活」而設立，其
本質上更是一種「強制保險」，我國整體法秩序，在在均
是要求國家要有效且積極地介入保護勞工的基本權益，此
為其一。其二，「就業安定基金」並不是「納稅人的錢」
：「就業安定基金」之成立目的，係因產業環境丕變，致
雇主有引進外國勞工之需求，為平衡對勞動及就業市場所
衍生之社會成本，故依就業服務法第55條（當時為第51條
）對之課以一定之就業安定費負擔，做為基金之主要收入
來源。而依就業安定基金收支保管及運用辦法第1條所揭
示之立法目的，即是為了加強辦理有關促進國民就業與提
升勞工福祉之用。而前述本案之基礎歷史背景，即係於85
年以降，勞動力成本逐漸提高，傳統產業獲利降低，又面
臨轉型之壓力，政府為降低傳統產業之壓力，於是陸續開
放雇主引進外國勞工之以降低成本。是故，就此而言，「
就業安定基金」運用在受到衝擊的關廠工人身上，實可謂
「名正且言順」，此時不用更待何時？更不是所謂浪費「
納稅人的錢」！而本案之所以「歹戲拖棚」至今，最關鍵
之故，係肇因於公務員對「憲政體制與法律規範之認識不
清」，導致渠等亦「無法勇於任事」，兩者並且相互加乘
、彼此影響，由於對法律之誤解，導致不能「依法行政」
，而由於誤認一己並非「依法行政」，也導致公務員行使
職權時瞻前顧後、畏畏縮縮，相信只要釐清本案「撥款行
為」之基礎法律關係，所有問題即可迎刃而解。
（四）本件法律關係應為如下之定性：
１主張一：該「就業安定基金」撥款之性質為「津貼」或
「補助金」：
(1)依據前述之歷史脈絡，本案之實質法律關係應為「
公法上之賠償、代償或補償」，而非如形式上所表
徵之私法消費借貸之法律關係。
(2)我國向採二元體系，即嚴格區分公、私法律關係，
且法律關係不以形式為斷，而應從實質原因層面進
行認定。法律主體間在法律規範框架下固然享有法
律關係形式之形成自由，然為避免當事人間規避各
種法律關係之法定強制或補充規範，使司法者能適
用正確法律進行裁判，法律關係的判定並不拘泥於
形式上的表徵，而須從背後之實質原因關係探究出
發，觀察實質原因關係與表面法律態樣是否一致。
如發生歧異，則應突破形式之框架，而直接從當事
人之真意與原因關係進行法律關係之判斷。
(3)本件原告當年所以撥付相關款項，實為「津貼」或
「補助」之給予，其性質為「公法上之賠償、代償
或補償」。
(4)曰「賠償」者，因如前述監察院之調查報告所指出
，勞動檢查部門怠忽勞動基準法第72條及勞工退休
準備金提撥及管理辦法第10條所賦予之職責，未依
法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致人民原
本得向資方主張之退休金與資遣費等財產權利，受
到嚴重之侵害，是已有國家賠償責任之產生。進而
，公務員或同感理虧、或為失職之處謀求補求之道
、或為規避國家賠償責任、或為逃避後續可能之賠
償義務機關對其之求償權，進而透過動用「就業安
定基金」，實質履行國家之賠償責任。此觀本案當
初，為促使勞工前來申領，相關官員均大力宣導並
表示「不用還」等語，以消除勞工「錢都討不到，
還要跟人借錢」之疑慮，此後多次協商過程亦屢次
重申「不會追討」之意，已可略證一二。
(5)曰「代償」者，指本案之法律關係乃係類如「積欠
工資墊償基金」，於雇主積欠勞工工資、並由政府
墊償之後，政府「代位行使」勞工對僱主之工資債
權。此由100年5月1日由行政院勞工委員會出版，主
任委員 王如玄 發行「工運春秋」一書可茲證明：「
聯福製衣、福昌紡織、東菱電子等重大關廠事件遲
未解決，八十六年五月十四日 許介圭 上任當天，數
百位關廠歇業失業勞工在勞委會樓下『埋鍋造飯』
，要求與主委面談…為解決雇主惡性積欠勞工工資
、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安
定基金，以政府代償方式，先拿出十億元代墊，再
由政府向資方求償，成了就業安定基金使用上的特
例。
(6)曰「補償」者，因85年當時之就業服務法，固已寓
有保護失業勞工、促進就業之意旨，然而第24條對
於「自願就業人員（非自願性失業者）」之協助，
尚未明文化以「發放津貼或補助金」作為授益給付
之法源依據，勞委會始會另訂定系爭「關廠歇業失
業勞工促進就業貸款實施要點」，並以之為國家授
益行政之法源依據，以合乎「依法行政」原則，此
觀該實施要點係以就業服務法第24條為首要之法源
依據自明。
(7)再者，修正後之就業服務法於91年實施時，其第24
條第1項即明定：「主管機關對下列自願就業人員，
應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相
關津貼或補助金：…」，於後段加入「必要時，得
發給相關津貼或補助金」，亦同此發放「津貼或補
助金」之意旨，將「發放津貼或補助金」予以明文
化，以茲作為授益行政給付之依據。
(8)對照修正前與修正後加入之文字可知，修正後始明
確加入行政機關單方給付之授權文字，再對照系爭
要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係修
正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活
」最為明顯。然因法律修正前並無得作為此種津貼
或補助金發放之文字，為免造成如就業安定基金委
員會討論時與會委員所指之違失，故委婉以「貸款
」之名義發放。由就業服務法第24條修正前後對照
，系爭要點之制定過程及系爭契約之目的，參以相
關宣導及協商過程可知，兩造間之「關廠歇業失業
勞工促進就業貸款契約（下稱系爭貸款契約）」簽
定時所撥付之款項，實屬就業服務法修正後所稱之
「津貼」。為保障失業之關廠工人生活安定，國家
透過就業安定基金之發放，達成公行政任務，性質
上為公法關係。
(9)而也就在相同的91年，就業保險法制定通過，系爭
要點同時於該年年底失效，益足以佐證系爭要點、
就業服務法第24條、就業保險法等法律之規範目的
均屬相同，具有「保護失業勞工、促進就業」之特
定行政目的，並以之為給付行政措施，深究其法律
性質，係屬失業勞工之津貼與補助金，性質上為公
法關係。
２主張二：系爭貸款契約之性質為「行政契約」：
(1)按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以
契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定
不得締約者，不在此限。」由此可知，公權力主體
為給付行政行為時，不以行政處分為限，可依其自
由，在不違背法規範之限制下選擇行政契約之方式
。
(2)且行政契約之成立並不以行政程序法公布施行後為
限，因行政契約與行政處分均為行政行為之基本類
型，本質上即有差異，行政程序法之訂立僅是確認
，而非形成行政契約，此觀司法院大法官會議釋字
324號及348號解釋即可得知，學理與實務亦早已肯
認行政契約之存在（最高行政法院96年度判字第840
號、95年度判字第1137號判決意旨參照）。
(3)於是，倘認為系爭貸款契約具有「契約」之形式，
無論如何，其定性即是一種「契約」。則聲請人主
張系爭貸款契約之性質，是一種行政契約，非民法
契約。
(4)固然，兩造間確有簽定外觀上狀似民法消費借貸之
「貸款契約」，然對於契約意思表示之解釋，應探
求契約當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民
法第98條定有明文。對於行政契約之解釋，亦同此
意旨，原須探求當事人之真意，方不因拘泥於契約
之文字，致失當事人之真意（最高行政法院第98年
度判字第372號判決意旨參照）。我國既採取二元體
系，嚴格區分公、私法律關係，前提即應先行提出
標準，探究系爭貸款契約，究為公法契約抑或私法
契約？①我國學理上公、私法契約之判斷標準：1.
我國判斷公、私法契約諸多理論，大抵有：「契約
主體說」、「契約主體推定說」、「主體意思說」
及「契約標的理論」。「契約主體說」認為凡是由
行政主體所簽立之契約皆為行政契約；「契約主體
推定說」主張如契約之一方當事人為行政機關即先
推定契約為公法性質，僅於有其他證據可證明時，
才例外的認定其為私法契約（典型者為行政輔助行
為）；「主體意思說」強調當標的的判斷生困擾時
，可參酌締約雙方之意思而論定其公私法之屬性，
避免耗費過多勞力時間在屬性之定性，應將心力投
注在「契約究竟於何種程度上受到公法之拘束」之
「根本問題」；而「契約標的理論」主張從行政程
序法第135條之文意，可推論出對於契約之定性，司
法者應從其契約法律關係之標的內容來判斷。2.而
在上開理論中，固然以「契約標的理論」為通說，
惟學者亦進一步指出需特別注意：第一，行政機關
若選擇以「私法組織」型態作為履行公共任務之方
式者，則該組織所締結之契約，概屬私法契約；第
二，行政機關若以契約直接履行公共任務之手段者
，特別是履行其公法上之義務者，該契約應屬公法
契約；反之，若該契約之內容非直接涉及公共任務
，則可認定為私法契約（如行政輔助行為、機關內
部人員之聘僱）；第三，契約之內容於公法中詳為
規定者，或契約內容之解釋與適用，必須參酌公法
之規範者，該契約屬於公法契約，蓋於此情形，行
政機關之契約自由形成空間，已有所限縮；第四，
行政機關若將其公法任務之全部或主要部分，以契
約委託人民為之，該契約屬於公法契約；反之，若
僅將其公共任務之部分以契約委託人民為之者，特
別是以人民作為行政助手或履行輔助人，則該契約
為私法契約：第五，如經探究後仍不能確定，則遵
守「有疑問，推定為公法契約」原則。②我國實務
上公、私法契約之判斷標準：1.司法院大法官會議
解釋最早提及公法契約為釋字第324號解釋，惟僅是
呼籲立法者儘快完成規範之專法。釋字第348號解釋
雖判定醫學院公費生與國家間之契約為公法契約，
但是對於界定雙方間權利義務之公法屬性並未提出
抽象之判斷標準。真正觸及區分理論者為釋字第533
號解釋，從「契約主體」、「契約標的內容」與「
契約目的」三個角度，來判定法律關係是否為行政
契約，論者有稱此為「混合說」或「綜合判斷說」
。2.另外， 吳庚 大法官於本號解釋中，提出協同意
見書：「公法契約（或稱行政契約）與私法契約之
區別，…應就契約主體（當事人之法律地位），契
約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質
等因素綜合判斷。」並更進一步指出當行政機關與
人民所簽訂之契約，其標的有下列四者之一時，即
可屬行政契約：第一，作為實施公法法規之手段者
，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行
政處分，而以契約代替；第二，約定之內容係行政
機關負有作成行政處分或其他公權力措施義務者；
第三，約定內容涉及人民公法上權益或義務者；第
四，約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其
取得較人民一方優勢之地位者。吳庚大法官更進一
步闡釋，認為「人民一方優勢之地位者。若因給付
內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，
則應就『契約整體目的』及『給付之目的』為斷，
例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定
職權或人民支付目的在於促使他造之行政機關承諾
依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約
雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，
因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選
擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單
方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題
，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之
合意所能變更。」3.行政法院對於公、私法契約之
區分，同司法院大法官與學界多數主張，採取「契
約標的理論」，主張應探求契約之內容判別其是否
影響公法上之權利或義務，如標的呈中性，則應從
「給付義務之目的」及「契約之全體特性」判斷之
（最高行政法院92年度判字第84號、101年度判字第
1066號、101年度判字第716號判決意旨參照）。4.
有實務之判決更進一步主張，於契約目的之判斷上
，應調查行政機關所訂立契約其背後之「公益上任
務」，以及所追求之特定「公益上目的」。例如，
臺北高等行政法院96年度訴字第1132號判決指出：
「所謂『契約目的』係指個別或特定之行政目的而
言，法院於判斷是否『公法契約』時自應調查行政
機關所訂立之契約其背後『公益上任務』及所追求
之特定之『公益上目的』。」③準此，系爭貸款契
約乃係「特定」為了實現「協助關廠歇業勞工，獲
得就業機會，安定生活」之行政目的，而依系爭要
點所執行之「行政契約」公法行為：1.本件相對人
即原告（下稱相對人）起訴所據之系爭貸款契約，
其主體一造為行政機關，契約內容並表明其授權締
約之依據，乃為系爭要點，屬一行政命令法規範，
亦即為公法，並且又以就業服務法暨就業安定基金
收支保管及運用辦法等公法為其法律依據；締約之
目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機
會，安定其生活」，以實現就業服務法第24條所定
：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，
致力促進其就業…」特定之勞動以及就業之行政任
務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬行政
契約。2.再查本案之給付標的為金錢，屬中性進而
應探究契約成立之目的，且應著重整體契約之內容
與脈絡背景，而非拘泥於單一條文形式，然而，無
論如何，先就結論而言，皆將得出本案契約俱為公
法屬性之結論。
(5)本案之背景脈絡是為了彌補政府怠於監督，致雇主
未依法提撥足額法定退休金，政府亦未能及時有效
地採取預防雇主倒閉之管制手段，進而在引起大量
失業工人抗議，致生社會紛擾之情勢下，國家始在
就業安定基金內提撥金額，以求平息關廠失業勞工
在法定權益喪失下之失望與憤怒，並履行國家對於
勞動者之保護與照顧責任。
(6)須知國家不可能恣意動用基金「借予」人民金錢，
而若再參考系爭要點，其明訂該法於勞退新制生效
前或失業保險開辦前之過渡期有效，係屬落日條款
之規定，更顯見此乃為解決勞動保障制度不完備所
生之問題。系爭要點所定之措施顯然有相關完善制
度施行前之替代性或代換性，有特定且強烈之公益
目的，而非如行政輔助行為一般，僅係附帶性地促
進公共利益而已。
(7)況且，給付之額度，又以未受償之資遣費及退休金
為限，倘若非為補足勞工所遭侵害之財產權，又何
需採用如此之計算額度方式？甚至，款項之用途亦
以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關
」者為限，試問若是一般性之私法借貸關係，何需
規範貸款之用途？是系爭要點之內容，均處處彰顯
出乃為特定行政措施之政策目的而來。係以契約直
接為履行公共任務之手段，特別是履行行政機關之
公法上義務，則該契約應屬公法契約無疑。
(8)另一方面，借貸契約之簽定，亦可解讀為係國家履
行其公法上對於勞工照顧保護義務之手段，且契約
之主要內容與依據，亦已經詳訂於「關廠歇業失業
勞工促進就業貸款實施要點」中，如再考量主管機
關顯然怠於執行職務、疏於監督雇主之因素，則該
借貸契約之內容，實際上是變動了關廠失業勞工對
國家之賠償請求權利，為典型之公法契約類型。
(9)職是之故，縱算仍於歸類上存有疑義，依據「有疑
推定為公法原則」，亦應肯認系爭貸款契約之公法
屬性。
（五）本件相對人係依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公
法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上
原因所生之爭議，普通法院並無受理之權限：
１本件相對人當年所以撥付相關款項，實為「津貼」或「
補助」之給予，僅受限於法律尚未修正加入授予津貼或
補助之法源，故以系爭貸款契約之外觀為之。是以本件
之爭執屬公法上原因所為之給付及其返還，為公法上爭
議，普通法院並無受理之權限。
２退而言之，本件相對人起訴所據之系爭貸款契約應屬行
政契約，由此所生之給付，為公法上一般給付訴訟之爭
議，普通法院亦無受理訴訟之權限。
（六）兩造當事人間所簽訂之系爭貸款契約屬公法契約抑或私法
契約，歷來實務見解認應由契約標的及契約目的加以判斷
。自契約標的觀之，倘契約標的是在執行某法規所規定之
事項，則應解釋該法規之公私法屬性（最高法院95年度台
抗字第341號、最高行政法院96年度裁字第1531號、100年
度裁字第1121號裁定意旨參照）。本件兩造所簽訂之系爭
貸款契約標的顯然具有公法性質，自屬行政契約無誤。且
細觀系爭貸款契約係依系爭要點之規定而締結，系爭要點
則依據當時之「就業服務法」第24條與「就業安定基金收
支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理，本身具有強烈
之高權性質，理應屬公法規範，其辦理之目的又係為協助
關廠歇業失業勞工，在頓失退休金等經濟保障下，得安定
其生活，不至流離失所，具有社會福利與救助精神，顯具
有高度公益性，而使系爭貸款契約成為行政契約。
（七）另自現行被實務界所承認之行政契約觀之，渠等行政契約
皆係以執行公法法規作為目的，其標的亦多具有公法性質
，本件爭議自得比附援引之：
１高級中等以上學校學生就學貸款辦法係依大學法第35條
條第2項、專科學校法第35條第2項、高級中學法第6條
之2及職業學校法第15條之1規定訂定之。至大學法第35
條第2項則規定：「政府為協助學生就讀大學，應辦理
學生就學貸款；貸款項目包括學雜費、實習費、書籍費
、住宿費、生活費、學生團體保險費及海外研修費等相
關費用；其貸款條件、額度、權利義務及其他應遵行事
項之辦法，由教育部定之。」
２全民健康保險紓困基金貸款辦法為依據全民健康保險法
第87條之2第2項規定訂定之。全民健康保險法第87條之
2規定：「主管機關得編列預算或由本保險安全準備貸
與一定金額設置基金，以供符合第八十七條之五所稱經
濟困難無力繳納保險費之被保險人無息申貸本保險保險
費及應自行負擔之費用。基金之收支、保管及運用辦法
，由行政院定之。前項基金之申貸資格、貸款條件、償
還期限與償還方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機
關定之，惟除申貸人自願提前清償外，每月償還金額不
得高於開始申貸當時之個人保險費的兩倍。第一項由本
保險安全準備貸與金額之利息，主管機關應編列預算撥
付保險人。」
３本件系爭貸款契約係依照就業服務法第24條所生。就業
服務法第24條係賦予行政機關制定行政計畫之義務，該
計畫除了給補助金跟津貼，還有許多政策上的規制跟審
核，如「就業啟航計畫」即規定：若雇用勞委會審核過
的失業勞工，雇主就可以申請補助。足見國家以系爭規
範公權力進入就業市場，調控勞力市場。是以，比照前
述規定，系爭貸款契約所依據的條文的公法屬性自無疑
義。
（八）另有關本件移轉管轄聲請所涉之系爭法律關係公私法定性
爭議，已有為數甚多之同類事件，業經該管法院實質審理
後，定性為公法關係並裁定移轉行政法院管轄，如臺灣桃
園地方法院101年度桃簡字第922號、101年度桃簡字第144
1號等民事裁定約97件，且因相對人放棄抗告而確定在案
。
（九）綜上所述，依相關事實以觀，本件相對人係依「公法上之
賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實
質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，程序上普
通法院已無受理之權限。爰聲請鈞院依法將本件裁定移送
該管行政法院。
二、按「普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟
移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」「當事人就普通法院
有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定。」民事
訴訟法第31之2條第2項、第3項分別定有明文。次按訴訟事
件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之
法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，而非以法院調查之結
果為依歸。苟原告所訴請裁判之法律關係屬私法上之爭執，
普通法院即有審判權，縱其前提事實或法律關係涉及公法上
爭議亦同（最高法院98年度台抗字第400號、99年度台抗字
第912號、100年度台抗字第553號裁定意旨參照）。再按公
法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效
力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法
規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，
仍屬於私法上契約之範圍（最高法院61年台上字第1672號判
例意旨參照）。詳言之，凡行政主體與私人締約，其約定內
容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定為行政契
約：①作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法
規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。②約定之
內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務
者。③約定內容涉及人民公法上權益或義務者。④約定事項
中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之
地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之
屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政
機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提
供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職
務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為
識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前
提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究
屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由
此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更
（司法院大法官會議釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見
書、最高行政法院100年度裁字第1121號裁定意旨參照）。
三、經查：
（一）本件聲請人林張芬菊邀同聲請人林秀玲為連帶保證人，與
相對人簽訂系爭貸款契約，向相對人借款新臺幣（下同）
257,894元，約定借款期間自88年3月10日起至94年3月10
日止，還款方式為借款日起算，第二年起依年金法，按月
於每月10日平均攤付本息，自借款日起，第一年免計付利
息，第二年起，按年息百分之三計息，如遲延還本息時，
自約定攤付日起，逾期在六個月以內者，按約定利率百分
之十，逾期超過六個月者，按約定利率百分之二十計付違
約金等事實，有相對人提出之系爭貸款契約1件為證，並
為兩造所不爭執，堪信為真實。而細究系爭貸款契約之內
容，均係就一般借款金額、期間、利息、還款方式及違約
效果為約定，與社會上私人間之借款約定並無二致，核與
相對人行使公法上之權利或負擔義務無涉，且觀其約定內
容僅對兩造及連帶保證人間發生效力，顯與公益無涉，從
客觀上即可判斷屬於私法契約範疇。又系爭貸款契約已將
貸款之條件及內容一一明定於契約條款中，聲請人本即有
充分之時間及智識得以明瞭其詳細之內容及文義，並得基
於其自由意思決定是否簽約，故其與相對人之地位對等。
參以該契約開宗明義即約明：「立約人林張芬菊茲依據『
關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點』規定，向行政
院勞工委員會職業訓練局（以下簡稱貴局）『借款』新臺
幣叁拾捌萬伍仟玖佰玖拾貳元，由林秀玲為本『借款』之
連帶保證人，........：」等情，明顯係以民法第474條
所定「消費借貸」契約之意思表示合意而簽訂，並無上命
下從之關係，相對人亦無居於單方性或片面性之高權行政
地位，更無顯然偏袒行政機關即相對人而使其取得優勢地
位之情形。另聲請人因系爭貸款契約而取得借款257,894
元，固享有金錢上之利益，惟該契約亦明白約定，聲請人
需依當時借款之利率，按月清償借款之本息，此應為聲請
人簽約當時所明知，益徵相對人並非無償給付聲請人金錢
，自非單純給付聲請人所稱之賠償金、代償金、補償金、
補助金或津貼等，其與聲請人間僅存有單純私益關係，非
屬基於公益目的之行政上給付。
（二）再觀諸兩造簽訂系爭貸款契約時之就業服務法第24條第1
項原規定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫
，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。
三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力
者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。」91年1月
21日公布、同年月23日施行之修正後規定則為：「主管機
關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業，
必要時，得發給相關津貼或補助金：一、負擔家計婦女。
二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活
扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有
必要者。」至98年5月13日公布、同年月15日施行之修正
後規定則為：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計
畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金
：一、獨力負擔家計者。二、中高齡者。三、身心障礙者
。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、長
期失業者。七、其他經中央主管機關認為有必要者。」可
見兩造簽訂系爭貸款契約時，就業服務法並無政府機關「
發給相關津貼或補助金」之規定，遑論就業服務法至98年
5月15日修法時始將「長期失業者」列為發給相關津貼或
補助金之對象，足徵相對人並無發給聲請人相關津貼或補
助金之法定職權或義務，應非以簽訂系爭貸款契約作為實
施公法法規之手段。質言之，兩造簽訂之系爭貸款契約約
定由相對人提供金錢之目的亦非在促使相對人承諾依法作
成特定之職務上行為。是以相對人固然為了達成促進關廠
歇業失業勞工就業之政策目的而與聲請人成立消費借貸契
約，惟此並未變更系爭貸款契約仍屬私法上消費借貸契約
之本質。從而，縱相對人為行政機關，亦難據以遽認系爭
貸款契約屬公法上之契約。縱相對人為一政府機關，而與
聲請人及其他相類狀況之勞工成立契約，仍未變更系爭貸
款契約為私法上消費借貸契約之本質。準此，系爭貸款契
約係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，性質核屬民
法第474條規定之消費借貸契約無訛，自難遽認系爭貸款
契約屬公法上之契約。
（三）從而，聲請人主張系爭貸款契約係依據系爭要點規定而締
結，該要點則係依據當時之就業服務法第24條與就業安定
基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理，既以公法
上之規定為其綱本，且訂約具有「保護失業勞工、促進就
業」之特定行政目的，並以之為給付行政措施，深究其法
律性質，係屬於失業勞工之津貼與補助金，性質上為公法
契約，不能視為私法契約等情，委無可採。
四、至於聲請意（七）所指之行政契約，雖均係以執行公法法規
作為目的，其標的亦多具有公法性質，惟該等契約內容與本
件系爭貸款契約內容均相不同，自非得以比附援引而為聲請
人有利之認定。
五、另有關本件移轉管轄聲請所涉之系爭法律關係公私法定性爭
議，雖已有為數甚多之同類事件，業經該管法院實質審理後
，定性為公法關係，並裁定移轉行政法院管轄，如臺灣桃園
地方法院101年度桃簡字第922號、101年度桃簡字第1441號
等民事裁定約97件，且因相對人放棄抗告而確定，然本於獨
立審判之精神，他院之法律見解在未經具有拘束本院之上級
機關依相關程序作成統一見解或解釋前，本院不受其拘束。
六、綜上所述，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執應屬私法
上之爭執，本院即有審判權。次依系爭貸款契約第12條約定
，兩造已合意由本院為第一審管轄法院，本院亦具有管轄權
，是以聲請人聲請將本件裁定移送該管行政法院，為無理由
，應予駁回。
七、本件審判權爭執之事證已臻明確，聲請人其餘陳述之主張及
所提之證據，經核均與前開判斷不生影響，爰不再一一論述
，附此敘明。
八、依民事訴訟法第31條之2第3項、第95條、第78條，裁定如主
文。
中華民國102年12月20日
臺灣新北地方法院三重簡易庭
法官呂安樂
以上正本係照原本作成
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告
費新臺幣1,000元。
中華民國102年12月20日
書記官姚孟君