最高行政法院95年度判字第1085號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第1085號判決

裁判日期：民國95年07月14日

裁判案由：商港法

最高行政法院判決
95年度判字第01085號再審原告中國石油股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林合民 律師
陳妙泉 律師再審被告交通部高雄港務局代表人乙○○訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師上列當事人間因商港法事件，再審原告對於中華民國93年7月22日本院93年度判字第933號判決，提起再審之訴。本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、再審原告方面起訴意旨略謂：㈠、本件由再審原告於大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係再審原告自行敷設，並非再審被告興建，其物產所有權屬於再審原告所有，敷設之時並未與任何機關有任何「約定」將該大林埔外海敷設之浮筒及輸油管視為商港設施。尤其再審原告敷設浮筒及輸油管時，高雄港務局指定之港域僅為3海浬，而再審原告所敷設浮筒及輸油管係位於4點6海浬處，並不屬於原商港區域，自無可能有任何商港設施之約定。嗣後高雄港務局逕行擴大指定之港域為5點3海浬，但此片面行政行為，亦無可能取代商港法第12條第1項之「約定」條件，因此由再審原告自行敷設之浮筒及輸油管因欠缺法定「約定」之條件，自非商港法第12條第1項之商港設施，至為明確。惟原確定判決不察，竟誤認商港設施不因該設施係以約定方式興建或經主管機關許可敷設而變更其性質云云，顯有適用商港法第12條規定顯有錯誤之再審事由。㈡、本件再審原告於大林埔外海4點6海浬處敷設之浮筒及輸油管時，曾獲再審被告許可行政處分，當時再審被告核發許可處分時，並未附加任何附款或負擔保留徵收任何規費之權利，再審原告因信任該行政處分並未徵收任何規費，而斥資敷設浮筒及輸油管，顯已因信賴行政處分而對營運有所安排，不料事後再審被告竟反覆就以前已為未徵收規費之行政處分決定收取碼頭通過費，確已影響再審原告對原法秩序之信賴，損及再審原告之權利及利益，此項追溯既往之效果，顯有違信賴保護原則。㈢、本件再審被告對於僅實際使用再審原告自己敷設之設施，並未實際使用碼頭設施之再審原告，仍一律依商業用費率計收碼頭通過費，並未依具體情形調整費率，亦有違公課公平負擔原則。原判決卻認本件再審被告對再審原告徵收碼頭通過費之費率，並無違反使用者付費及平等原則，其判決顯有適用公課公平負擔原則及平等原則。㈣、營造物係指行政主體所設立，為持續達成特定之公共目的，而由物及人之手段所構成的組織體，高雄港即屬由行政主體所設置，為達成航運交通之目的所設置之具體設施與人之手段的組織體。就該組成營造物內容之「物」而言，原則上應屬於行政主體所擁有之公物；例外雖有私人之物被設定為公物，但須有「最低公開之要求」，即必須以一定方式提供公用或廢止公用。準此，就商港法第2條關於商港設施之解釋，即不得無限擴張文義，誤將他人之物且未提供公用者，亦認定為公物而屬於營造物之一部。他人之物若違法存在於營造物內，亦屬營造物權限是否排除之問題，而非主張該物即屬營造物之組成部分。故本案由再審原告自行出資興建之浮筒與輸油管線，所有權既非屬於行政主體，亦未提供再審原告以外之人利用而有公用性質，其維護更由再審原告自行負責，原確定判決依據商港法第2條認定該浮筒與輸油管線係屬商港設施，顯有錯誤而有違營造物概念之法理。既然並非高雄港所屬營造物之組成部分，再審原告輸運油料進入大林埔廠區，亦未與任何高雄港所管理之商港設施發生任何使用關係，當然沒有使用規費徵收之問題。準此，再審被告對再審原告課徵商港服務費之舉，即有適用法規之錯誤。㈤、按再審被告特許再審原告於高雄港區內鋪設興建浮筒與輸油管供再審原告單獨使用之行政行為，其法律性質為何並未加以闡明。若係行政契約，則其權利義務關係得以行政契約為特別約定，行政程序法第135條定有明文：
若係行政處分，則係屬附負擔之授益處分，即特許再審原告所自行籌資興建浮筒與輸油管線，得經過高雄港區域，俾利其直通再審原告大林埔廠區，但須課以每噸新台幣（下同）
2元費用之負擔。再審原告與再審被告關於是否課徵碼頭通過費之法律關係爭執，其發生之時間雖於行政程序法通過施行之前，但基於行政機關應受平等原則拘束之法理，就關於行政契約效力之調整與終止或行政處分之廢止，應無不許適用行政程序法之理。準此，再審被告對再審原告所做成之行政行為，亦應受行政程序法之拘束。㈥、另按行政機關對人民原做成附負擔之授益行政處分，嗣後因公益之理由須免除或收回該利益，亦應遵守行政處分廢止之法理，除應踐行法定程序外，並須補償受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，行政程序法第126條亦定有明文；退一萬步言，縱然行政處分做成時係屬違法，若受益人並無行政程序法第119條信賴利益不受保護之情形，受益人亦受信賴利益原則之保護。準此，本案再審被告於民國70年既已作成特許再審原告自行籌資興建浮筒與輸油管之行政處分，並課予每噸2元管理費之負擔；嗣後於民國89年8月1日後逕自依據商港法第2條、第15條第3項暨其授權制定之高雄港港埠業務費費率表第
（3）項第5點、第7點規定向再審原告請求碼頭通過費，置再審被告本身於民國70年所做成授益行政處分不顧，且全然漠視再審原告信賴該法律事實19年之情形，顯然有違公法上信賴利益保護原則之要求。原判決准再審被告向再審原告徵收碼頭通過費新台幣834,473,107元之碼頭通過費，顯有適用商港法第12條、第19條之錯誤。請判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
二、再審被告答辯意旨略謂：㈠、商港法第2條第1項第6款規定：「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」而第2條規定於該法第1章總則「名詞定義」，自應適用於該法各章有關「商港設施」之規定。本件再審原告敷設的大部分浮筒及輸油管線既係為裝卸貨物（油料）而在高雄港區內之水面或海底設置，揆諸上開規定，自屬商港設施，此亦為交通部91年4月26日交航字第0910003932號函所是認。又依商港法第12條第1項規定：「商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要，由公私事業機構以約定方式興建或租賃經營。」同法第19條第1項第6款亦規定：「在商港區域內，敷設、變更或拆除給水、排水、石油、化學品等管道及電力、電信設備，應申請商港管理機關許可。」從而，再審原告雖經再審被告許可自費在高雄港區域內敷設部分浮筒及輸油管線，惟該在高雄港區內敷設之浮筒及輸油管線依法仍屬商港設施，法理至明，殊不因該設施係依商港法第12條以約定方式興建，抑或依同法第19條申請商港管理機關許可敷設，而變更其性質。是以，再審原告主張系爭浮筒、油管並非商港設施云云，明顯與法不合，實無理由，至為灼然。㈡、行政院70年7月11日台70經9696號函亦釋示「中油公司在（或經過）商港區域內裝卸之各種管道貨物應收取通過費」，然因當時再審原告係獨家經營油品市場之公營事業，遇國際油價變動時，再審原告有時需配合政府抑制油價調整幅度，以維護國內經濟發展，基於政策上之考量，乃由台灣省政府交通處政策核定減收再審原告經由上開高雄港區內浮筒及輸油管線卸收油料之碼頭通過費，僅以每噸2元計收之，再審原告亦自民國70年起即按其利用上開輸油管線通過高雄港區卸收之油料重量，以每噸2元之計收標準繳納碼頭通過費迄今。唯目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，故當年政策上減收再審原告碼頭通過費之原因已不復存在，倘仍任由再審原告享有不同於其他公私事業機構之利益，實違公平合理原則。基於此，交通部乃於民國89年6月28日依商港法第15條核定前開高雄港港區內輸油管線卸收之油料，不再給予政策上優惠，自民國89年8月1日起改依現行高雄港港埠業務費率表之管道裝卸貨物碼頭通過費計收標準以每噸15.8元計收碼頭通過費。從而，再審被告依據交通部核定內容函知再審原告，確屬合法允當。再審原告無視其當年政策上減收費用本不符商港法規定，且當年政策上減收原因已不存在，及自民國70年起其即已就其利用高雄港區內浮筒及輸油管線卸收之油料繳納碼頭通過費迄今，顯欠缺毋庸徵收任何規費之信賴保護事實，僅因再審被告經交通部核定後函知再審原告改依現行標準計收碼頭通過費，不再給予減收優惠，即翻稱再審被告原未收取規費，突然收費，有違信賴保護原則云云，顯與事實不符，亦無理由，更為灼然。㈢、依商港法第15條：「商港管理機關及公私事業機構，向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請商港主管機關核准施行。」之規定，再審被告對上開經再審被告許可敷設之商港設施（即上開高雄港區內之浮筒及輸油管）使用人即再審原告自得依法收取港埠業務費（碼頭通過費）。又經商港法第15條授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表第（3）項規定：「碼頭通過費由貨方負擔。凡進出港貨物均收取碼頭通過費。計收範圍：．．．．7、使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物。」並規定管道裝卸之貨物，費率每噸15.8元。因此，再審被告對使用上開經再審被告許可敷設之商港設施（即上開高雄港區內之浮筒及輸油管）裝卸油料之再審原告收取每噸15.8元之碼頭通過費，於法有據，此亦為卷附交通部91年4月26日交航字第0910003932號函所是認。再商港法第15條規定：「商港管理機關得向商港設施使用人收取使用費、管理費及其他服務費」之立法意旨，乃係基於「使用者付費」之原理，允許商港管理機關對「進出港區」利用商港設施者收取港埠業務費。本件再審原告既有利用商港設施（即上開部分浮筒及輸油管線）進出高雄港區以卸收油料，再審被告依商港法第15條自得向再審原告收取港埠業務費（碼頭通過費）。按凡進出港貨物均收取碼頭通過費，經商港法第15條授權並經交通部核定後公布施行之高雄港港埠業務費費率表內棧埠業務費率第（3）項規定著有明文，可見，依法所有進出港貨物均需收取碼頭通過費，並不以利用碼頭設施裝卸之貨物為限，此由上開規定中計收範圍第5項「由甲船直接卸裝乙船之貨物」及第7項「使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物」，均不必然利用碼頭設施裝卸貨物，更可獲得明證。而目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，當年政策上減收再審原告碼頭通過費之原因已不復存在，前已詳述，倘仍任由再審原告享有不同於其他公私事業機構之利益，實違公平合理原則。是再審被告依交通部核定，不再給予政策上優惠，依商港法相關規定就再審原告裝卸貨物之噸數收取費用，符合使用者付費之原則，並兼顧技術及成本之考量，與司法院釋字第426號解釋意旨及平等原則並無違悖，法理至明。是再審原告上開主張，並無理由等語，資為抗辯。
三、按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。本件再審被告以再審原告在大林埔外海敷設之浮筒及輸油管，係用於輸運裝卸油料，認其部分浮筒位於高雄港港區範圍內，且油管通過該港港區，乃以87高港業營字第27164號函通知再審原告自民國88年1月1日起，比照外海船舶加油作業港區管理費之標準計收港區管理費，再審原告不服，提起訴願，經改制前臺灣省政府以88府訴一字第155804號訴願決定書為「原處分撤銷，由原處分機關另為原處分」之決定。嗣再審被告另以89年7月27日89高港業營字第23238號函通知再審原告自89年8月1日起向再審原告計收高雄港外海浮筒輸送油料作業之碼頭通過費，每噸15．8元（按自88年1月至91年11月共計834,473,107元）。再審原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起行政訴訟。經高雄高等行政法院90年度訴字第1871號判決（下稱原審判決）後，再審原告不服，提起上訴。亦經本院93年度判字第933號判決駁回上訴（下稱原判決），再審原告認為原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起再審之訴。原判決以：按商港法第2條第6款明文規定「商港設施：指在商港區域內，為便利船舶出入、停泊、貨物裝卸、倉儲、駁運作業、服務旅客之水面、陸上、海底及其他一切有關設施。」而第2條規定於該法第1章總則「名詞定義」，自應適用於該法各章有關「商港設施」之規定。本件再審原告敷設之大部分浮筒以及輸油管線均係為裝卸油料貨物，而設置在高雄港區內之水面或海底，揆諸上開規定，即屬商港設施，殊不因該設施係依同法第12條以約定方式興建，抑或依同法第19條申經商港管理機關許可敷設，而變更其性質。次按行為時商港法第15條規定：「商港管理機關及公私事業機構，向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請商港主管機關核准施行。」是故，再審被告對上開敷設之商港設施（即上開高雄港區內之浮筒及輸油管）使用人即再審原告依法收取碼頭通過費，於法自無不合。依商港法第15條授權並經交通部核定公布施行之高雄港港埠業務費費率表第（3）項規定：「碼頭通過費由貨方負擔。凡進出港貨物均收取碼頭通過費。計收範圍：．．．7、使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物。」並規定管道裝卸之貨物，費率每噸15．8元。因此，再審被告對使用上開敷設之商港設施（即上開浮筒及輸油管）裝卸油料之再審原告收取每噸15.8元之碼頭通過費，於法有據。且依上開費率表之規定，所有進出港貨物均需收取碼頭通過費，並不以利用碼頭設施裝卸之貨物為限，此由上開規定中計收範圍第5項「由甲船直接卸裝乙船之貨物」及第7項「使用導管或其他機械設備裝卸之散裝或液體貨物」，均不必然利用碼頭設施裝卸貨物，更可獲得明證。又法學乃專門之學問，法學之用語縱為日常用語之一種，然用於法律上之規定，倘有特殊意義，即不得作通常之理解。所謂「碼頭通過費」乃財政收入之科目，應依所由規定之法令定其內涵，殊不得摭拾其科目名稱中之「碼頭」二字，空言其收取以有使用碼頭設施為前提。再則再審被告依再審原告裝卸貨物之噸數收取費用，符合使用者付費之原則，並兼顧技術及成本之考量，與司法院釋字第426號解釋意旨及平等原則並無違悖。另訴願決定理由項下業已敍明：「目前油品市場已開放經營，油品價格亦隨市場機能機動調整，當年政策上減收訴願人（即再審原告）碼頭通過費之原因已不存在，若仍由訴願人享有不同於其他公私事業機構之利益，有違公平原則」等語綦詳，再審原告當年減收費用明顯違反商港法之規定，本件不生信賴保護問題等語為得心證之理由，判決駁回再審原告之上訴。經核原判決所適用之法規與該案應適用之法規並不相違背，與函釋、解釋意旨亦無相牴觸之情形。且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂有適用法規之錯。再審原告以其等法律上見解之歧異，執前程序所為主張，並為原判決所不採之事由再行爭執，核無足採。再審原告猶執前詞，主張原判決有違信賴保護原則，提起本件再審之訴亦無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第278條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年7月14日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官梁松雄法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國95年7月14日
書記官郭育玎