高雄高等行政法院104年度訴字第431號判決

裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第431號判決

裁判日期：民國105年09月22日

裁判案由：政府採購法

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第431號105年9月1日辯論終結原告煜峰營造有限公司代表人 鄭秀美 訴訟代理人 吳漢成 律師被告經濟部水利署第八河川局代表人 陳重隆 訴訟代理人 洪兆能 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年7月31日訴字第0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國98年4月15日參與被告所辦理「太平溪左岸康樂橋-豐里橋段（二工區）治理工程」採購案（下稱系爭採購案）投標，經決標為得標廠商。嗣被告依臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）104年1月27日102年度訴字第88號刑事判決書所載，認原告負責人於系爭採購案中，涉犯政府採購法第87條第5項前段之罪，有政府採購法第31條第2項第2款規定情形，遂以104年3月26日水八工字第10401006780號函（下稱原處分）通知原告繳回系爭採購案之押標金新臺幣（下同）160萬元。原告不服，提出異議，經被告以104年4月9日水八工字第10450017540號函駁回其異議（下稱異議處理結果）。原告仍不服，乃向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭申訴審議判斷駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告參與系爭採購案投標，並以32,689,000元得標，被告於104年2月2日接獲臺東地院102年度訴字第88號判決書後，認定原告除以自己名義參與投標外，並借用中新營造有限公司（下稱中新公司）牌照投標，而有政府採購法第31條第2項第2款及第8款情節，乃以原處分追繳160萬元押標金。惟原告縱與中新公司均參與系爭採購案之投標，亦無從控制或影響開標及採購公正結果，是被告追繳押標金實屬無據且欠缺適法性。
(二)再依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「法文明定機關得以單方行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。」行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅……。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。……。」再者，公法上請求權的始點，應以確定有發生此項請求權的事實時起算，至於行政機關是否知曉，是其有無善盡調查事實之職責問題，否則，行政機關託詞不知曉，則其對人民5年請求權時效將永無止盡，顯然有違時效制度之目的。本件臺東地院102年度訴字第88號刑事案件，係由被告函送，故原告參加系爭採購案之投標，假設有被告所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，因已領回所繳納之押標金，被告得隨時請求繳還，法無明文須以該行為經檢察官偵查終結後起訴或有罪判決始得請求繳還之條件，故追繳押標金公法上請求權時效，應自該押標金發還日即98年4月16日起算至103年4月15日，追繳押標金請求權5年時效已告完成，然被告遲至104年3月26日始發函追繳押標金，顯已逾5年時效而當然消滅。至被告於審議判斷時辯稱，刑事案件係由「政風單位」移送，被告對原告是否確有違反政府採購法之妨害投標行為不知，然此案既為被告之政風單位移送，豈能推諉不知，被告所辯自非可採。
(三)追繳押標金，係剝奪人民財產權之不利行政處分，與刑事責任不同，被告適用政府採購法第87條第5項前段時，除在構成要件上應與刑事責任嚴予區分外，縱使原告該當第87條第5項前段之要件，是否追繳押標金，仍應審酌行政處分目的正當性、手段必要性及限制妥當性，有行政程序法第7條之適用。據此而論，本件原告雖經臺東地院一審刑事判決認定違反政府採購法第87條5項前段罪之妨害投標罪，但原告已提起上訴，目前繫屬臺灣高等法院花蓮分院審理中，且退步言之，衡諸上開各項情形，原告之違約情事尚非重大，如遽以追繳160萬元押標金，法重情輕不符比例原則。是以，被告尚不得對原告追繳160萬元押標金等情，並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)被告辦理系爭採購案時，已於投標須知第25點第1項第2款及第8款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳︰……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。…八、其他經行政院公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，且政府採購法第31條第2項第2款及第8款已明定機關得於招標文件中規定投標廠商違反此兩款規定時，應予追繳發還之押標金。原告參與系爭採購案投標，經臺東地院102年度訴字第88號刑事判決原告代表人鄭秀美因執行業務犯政府採購法第87條第5項前段「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標」之妨害投標罪，被告乃依政府採購法第31條第2項第2款及第8款有關押標金追繳之規定，以原處分通知原告繳還已退還之押標金160萬元，並無不合。又原告之代表人經法院認定犯政府採購法第87條第5項前段規定之罪行，故被告依同法第31條第2項第8款及投標須知第25點第1項第8款之規定通知原告追繳押標金，尚非無據，況原處分亦依政府採購法第31條第2項第2款向原告追繳押標金，並無原告所述欠缺適法性問題。
(二)有關追繳押標金時效乙節，參照最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，可知押標金追繳時效應以個案可合理期待得為追繳時，起算其消滅時效。原告主張臺東地院102年度訴字第88號刑事案件係被告之「政風單位」移送一節，容有誤解，依臺東地院102年度訴字第88號刑事判決第3頁犯罪事實第二項所載：「案經經濟部水利署第八河川局政風室函送」，並未載明被告函送日期，且被告於102年2月接獲法務部調查局東部地區機動工作站102年1月29日東機廉一字第10277502880號函文通知配合提供系爭採購案相關資料，方以102年2月8日水八工字第10201006830號函送相關資料至該站參辦，由於偵查不公開原則，被告當時配合提供調查資料時並無法查知原告所涉案件內容，且原告所涉案件乃由地檢署檢察官偵查其與容許借牌廠商之間金融交易狀況及偵訊相關人證後，由臺東地院判決，甚且被告於系爭採購案開標時由各投標廠商文件中無法獲得廠商間私下之金融交易狀況，因此無從判定各投標廠商間是否涉及借牌投標行為，直至104年2月2日接獲臺東地院102年度訴字第88號刑事判決，始得知原告有犯政府採購法第87條第5項前段所規定罪刑之事實。因此本件追繳押標金之請求權時效，應從被告知悉原告之犯行，並得合理行使該公法請求權時即104年2月2日起算，截至104年3月27日被告為追繳通知之送達日止，尚未逾5年之消滅時效，原告主張請求權已逾時效，應無理由等語，資為抗辯，並聲明判決：駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有臺東地院102年度訴字第88號刑事判決書（第50-63頁）、原處分（第12頁）、異議處理結果（第13頁）及申訴審議判斷書（第14-21頁）附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：(一)被告認定原告有政府採購法第31條第2項第2款之情事，而以原處分向原告追繳系爭押標金，是否適法？有無違反比例原則？(二)被告追繳系爭押標金之公法上請求權是否已罹於消滅時效？茲將本院之判斷分述如下：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」政府採購法第31條第2項第2款定有明文。又經濟部水利署工程採購投標須知第25點第1項第2款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳︰……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」（本院卷第71頁）次按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條亦定有明文。又按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。準此可知，追繳押標金處分係行政主體為公法上財產請求權之行使，核屬管制性不利處分之性質。又關於權利行使時間上限制，政府採購法並無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間之規定，且應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
（二）經查，本件被告於98年4月15日辦理系爭採購案開標作業，鄭秀美為原告之代表人，於98年4月15日系爭採購案開標前，分別以其本人擔任負責人之原告公司及向無投標意願之 林清河 借用中新公司名義陪標，而林清河亦容許鄭秀美借用中新公司名義投標，並由鄭秀美指示不知情之員工提供資金代中新公司支付押標金160萬元及處理投標資料參加系爭採購案之投標，嗣於98年4月15日由原告以3,500萬元得標取得系爭採購案等情，業據林清河於調查站詢問時供稱：「（問：煜峰公司於遭交通部公路總局第三區養護工程處為拒絕往來廠商，自97年3月6日至98年3月5日間不得投標公共工程，鄭秀美是否係因無法投標公共工程，才從97年5月起開始向你借用中新公司之牌照投標花蓮及臺東地區之公共工程？）鄭秀美與 王文雄 當時告訴我，她們需要找工作做，臺東地區她們就比較熟，……我與她協議由我提供中新公司大小章及公司牌照及稅務資料等文件給鄭秀美，由鄭秀美以中新公司名義投標，得標後由鄭秀美負責叫料施工。」「（問：97年5月至98年4月間，你曾否將中新公司之牌照借予煜峰公司負責人鄭秀美投標附表一所示22件工程？）有的，鄭秀美自己去找適合投標的工程領標後，她再以中新營造的牌照去投標……我同意鄭秀美用中新公司名義投標，但我有告訴鄭秀美，施工要注意品質，不要影響中新公司聲譽。」等語明確（臺灣臺東地方法院檢察署102年度偵字第798號偵一卷第38頁反面至39頁反面）。其次，林清河對於能否得標、涉及有無利潤之投標價格，均係由鄭秀美決定，押標金亦由鄭秀美支付，及未得標即將押價金匯還鄭秀美等節，亦於調查站坦承稱：「（問：中新公司投標附表一所示工程之標價是否由鄭秀美或 王瀚德 決定？）是的。」「（問：中新公司投標附表一所示工程之押標金是否係由鄭秀美支付？）是的。……附表一編號3至22所示工程之押標金均是由鄭秀美匯款給我，請中新營造出具押標金支票。」等語在案（偵一卷第40頁反面頁以下）。而原告代表人鄭秀美涉犯政府採購法第87條第5項前段之意圖影響採購結果，借用他人名義及證件投標罪，及原告應依同法第92條規定處罰，均經臺東地院102年度訴字第88號刑事判決及臺灣高等法院花蓮分院104年度上訴字第80號刑事判決有罪確定，並經本院依職權調取上開偵查卷及刑事卷核閱無誤，則原告有政府採購法第87條第5項前段之投標廠商借用他人名義或證件參加投標之行為，堪信為真實。準此，被告依據政府採購法第31條第2項第2款之規定，以原處分向原告追繳系爭押標金，於法有據，並無不合。
（三）次參酌政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項各款規定可知，投標廠商須繳納押標金者，其目的在於擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程式，除督促得標者應履行契約外，並兼有防範投標人圍標或妨礙標售程式公正之作用。準此，辦理招標機關於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，係招標機關為確保投標公正，避免不當或違法之行為介入所為之行政管制。是以，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，而此規定係為維持政府採購制度依公平、公開之採購程式，以提升採購效率與功能，確保採購品質之行政秩序所必要之管制方法，而以公權力強制實現廠商參與投標時所為擔保之管制性不利處分，並無違反比例原則可言。準此，本件原告借用他人名義參加投標，業已危害採購制度依公平、公開之採購程式，以提升自由競爭效率與功能，確保採購品質之規範目的，且政府採購法第31條第2項規定並未授予招標機關裁量權，則被告依同項第2款規定作成對原告追繳系爭押標金之處分，係屬羈束處分，難謂與比例原則有違。原告主張被告以原處分追繳系爭押標金，有違比例原則，自非可採。
（四）原告雖又主張被告追繳系爭押標金請求權，應自該押標金發還日即98年4月16日起算至103年4月15日，5年時效已告完成，被告遲至104年3月26日始發函追繳押標金，顯已逾5年時效而當然消滅云云。然查：
1、衡酌公法與私法雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應可適用於公法關係。是以，民法第128條前段：「消滅時效，自請求權可行使時起算」之規定，固得類推適用於公法上請求權。惟參之所謂請求權可行使時，學說上有主觀說及客觀說兩種見解：(1)客觀說：所謂請求權可行使時，係指行使請求權客觀上無法律上之障礙而言，而與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。(2)主觀說：請求權消滅時效制度之目的，係在於督促權利人儘速行使權利，俾使法律狀態早日安定。既然消滅時效與權利人怠於行使權利有關，則消滅時效期間之起算，應以可合理期待權利人為請求之時起算，故應自請求權人知悉得行使客觀上無法律上障礙之權利時起算（參閱 陳愛娥 ，公法上請求權消滅時效的制度意義、適用範圍與其起算，法學叢刊58卷3期，102年7月，第15-17頁）。而審究政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項之規定，投標廠商繳納押標金之目的，係提供為建立公平競爭秩序之擔保，是以，所謂「自請求權可行使時起算」之條文內容，參諸最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，自應解釋為「自可合理期待權利人得為追繳時開始起算消滅時效期間」，以契合確保政府採購制度依循公平、公開之採購程序，有效達成提升採購效率、功能與品質之立法本旨及規範目的。
2、經查，本件被告於系爭採購案決標後將系爭押標金發還予原告時，並無積極證據足以證明被告已可得知悉原告有借用他人名義或證件參加系爭採購案之投標行為，自難合理期待被告於前揭時點即得對原告追繳系爭押標金，而可開始起算其公法上之請求權時效期間。從而，原告主張被告追繳系爭押標金請求權，應自該押標金發還日即98年4月16日起算至103年4月15日，5年時效已告完成，並非可採。
次查，法務部調查局東部地區機動工作站對被告辦理之系爭採購案發動調查，而以101年10月11日東機廉一字第10177014440號函調本件系爭採購案之相關證物後，經被告政風室以原告涉有違反政府採購法第87條第5項規定，乃於101年11月16日以水八政室字第225號函通知臺灣臺東地方法院檢察署政風室，有上開函文附臺灣臺東地方法院檢察署101年度他字第608號卷（第2-5頁）可稽，是本件於被告收受法務部調查局東部地區機動工作站101年10月11日東機廉一字第10177014440號函時起，已可合理期待其知悉原告有政府採購法第31條第2項第2款規定之行為，而得向原告為追繳系爭押標金之請求，參照最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，自應於斯時起開始起算消滅時效期間，準此，被告於104年3月26日作成原處分向原告追繳系爭押標金時，並未逾5年之消滅時效，應可認定。原告爭執被告所為追繳系爭押標金之原處分，已逾5年之消滅時效云云，難謂有據，而不足採。
（五）綜上所述，原告前揭各項主張，均無可採，則被告所為原處分及異議處理結果並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年9月22日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官戴見草
法官孫奇芳法官孫國禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年9月22日
書記官楊曜嘉