裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1753號判決
裁判日期：民國105年03月09日
裁判案由：農業發展條例
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1753號105年2月24日辯論終結原告 謝曾寶金 訴訟代理人 游朝義 律師複代理人 葉泓志 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）訴訟代理人 黃春斌
余瑋翎 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服內政部中華民國104年9月24日台內訴字第1040058065號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有宜蘭縣○○鄉○○段（下稱東岳段）180-1地號土地（總面積991平方公尺，原告應有部分3分之1），為山坡地保育區農牧用地，因交通部公路總局辦理台9線蘇花公路山區路段改善計畫蘇澳-東澳段（東澳-東岳）新建工程公告徵收案（下稱台9線新建工程公告徵收案），由東岳段180地號土地分割新增，供上開新建工程徵收案使用並於民國101年9月19日公告徵收。原告於徵收後仍係東岳段180地號土地所有權人（面積3,679平方公尺，原告應有部分3分之1），其於102年3月7日將該180地號土地應有部分贈與移轉他人，另於102年7月31日因買賣登記取得宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），總面積372.27平方公尺，為非都市土地特定農業區農牧用地，並於103年3月4日申請被告同意原告在系爭土地興建農舍。經被告以103年3月20日府農務字第1030033851號函以其不符農業用地興建農舍辦法第9條第6款規定，而未予同意。原告復於103年8月4日、103年9月25日提出申請，經被告分別以103年9月5日府農務字第1030134442號函、104年1月14日府農務字第1030156228號函復，以系爭土地不符宜蘭縣農業用地興建45平方公尺以下小面積農舍審查原則（下稱宜蘭縣小面積農舍審查原則），而未同意。原告再於104年2月2日、104年3月11日提出書函，申請於系爭土地興建小面積農舍，經被告以104年4月1日府農務字第1040019462號函（下稱原處分）駁回原告之申請。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原告被徵收之東岳段180-1地號土地，面積為991平方公尺，應有部分為3分之1，徵收後已無任何剩餘土地，只有系爭土地得申請農舍興建，自符合宜蘭縣農業用地興建45平方公尺以下小面積農舍審查原則之規範。該審查原則之意旨本即是因原有土地者遭徵收，財產權因公益受侵害，而屬特別犧牲，自應從文義作較為寬鬆之解釋，以符合衡平性及合目的性。惟被告非但未依原審查意旨作衡平性、合目的性之解釋，反而從嚴，甚至做扭曲原意之解釋，自屬違法。況訴外人 漢秋霞 原與他人共有東岳段445-2地號土地被徵收後，訴外人漢秋霞重新購買坐落宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○○號（重測前為羅群段745地號)土地，經被告核准取得建造執照及使用執照。被告對同樣情形之案件准予核發建照，卻駁回原告之申請，已違行政程序法第6條規定。
㈡、縱使認為農業用地興建農舍辦法已具體授權地方政府得自行訂定審查原則，惟依農業用地興建農舍辦法第4條第3項之立法意旨，無非係針對土地被徵收者之合理補償措施之一，使遭受特別犧牲之土地所有權人得另於新購置之農業用地之上興建農舍，則「被部分徵收或協議價購所剩餘之原有土地」與「重新購置興建農舍之用地」非同一筆土地洵屬正常現象。被告所作成之小面積農舍審查原則及於本件針對專案審查之解釋或為出於農業用地興建農舍辦法第9條第2項第6款之授權，惟此種解釋方式業進一步限縮地方自治團體居民（即宜蘭縣民）申請小面積農舍之主觀公權利，依地方制度法第27條第1項、第28條規定，此事項應另有地方自治條例之法源依據（或地方自治條例授權地方政府訂定自治規則），不得於個案任意增加母法（本件為農業用地興建農舍辦法）所無之限制。被告認為「小面積農舍之興建基地」須與「因徵收或協議價購所剩餘之土地」為同一筆土地，顯已逾越母法之授權，有違法律保留原則。
㈢、依據東岳段99-2地號共有土地「協議分管」同意案會議紀錄所示，原告並無法具體就東岳段99-2地號土地為使用收益，自符「無可避免使用系爭土地」之要件。且原告已於104年4月9日將東岳段99-2地號土地移轉登記予他人，已非土地所有權人。且被告於103年2月27日府農務字第1020201929號函說明二已明白表示原告得於「重新購置」之土地（即系爭土地）上興建農舍，卻又於原處分認為「小面積農舍之興建基地」須與「因徵收或協議價購所剩餘之土地」為同一筆土地，原處分顯已牴觸上位階之農業用地興建農舍辦法第4條第3項，已違反法律優位原則，適用法令之結果顯有矛盾，且顯與立法目的不符等語，並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應作成核准原告於系爭土地興建農舍之行政處分。
三、被告則以：被告基於居住空間基本使用機能及農業經營規模合理性，以103年7月28日府農務字第0000000000B號公告本縣農舍建築面積不得小於45平方公尺；但因政府徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，得專案審認之。原告申請興建小面積農舍之系爭土地，非為原有被徵收剩餘之該筆土地，且原告於徵收完成後尚為東岳段180地號土地之所有權人，權利範圍為3分之1，後於102年3月7日贈與他人，非屬「因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺」情形，另原告尚有東岳段99-2地號可供興建農舍土地，未符「無可避免使用該筆土地」之原則，無法予以專案審認。至訴外人漢秋霞之農舍興建基層面積為51.34平方公尺，非屬依興建農舍辦法第9條第2項第6款之小於45平方公尺之小面積農舍，毋須取得小面積農舍同意文件，亦無原告所稱差別待遇之情形等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告103年7月28日府農務字第0000000000B號公告（第4頁）、東岳段99-2地號土地登記謄本（第5頁）、東岳段180地號土地建物查詢資料（第6頁）、東岳段180地號異動索引查詢資料（第7-8頁）、被告104年4月1日府農務字第1040019462號函（第16-17頁）、內政部104年9月24日台內訴字第1040058065號訴願決定書（第23-29頁）影本附原處分卷；被告101年9月19日府地用字第0000000000B號函（第22-25頁）、全國財產稅總歸戶財產查詢清單（第28頁）、原告104年2月2日立行(104)字第010號、3月11日立行(104)字第017號函（第43-46頁）、被告103年9月5日府農務字第1030134442號函（第146-147頁）、被告104年1月14日府農務字第1030156228號函（第148-149頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。本件爭點乃在被告否准原告於系爭土地申請興建小面積農舍之處分，是否適法？
五、本院判斷如下：
㈠、按為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，訂有農業發展條例。依該條例第18條第1項、第3項、第5項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
㈡、次依農業發展條例第18條第5項授權訂定之農業用地興建農舍辦法第2條第1項規定：「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿20歲或未滿20歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿2年之限制。三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。四、申請人無自用農舍者。申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第4條規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月28日修正施行前取得之農業用地，有下列情形之一者，得準用前條規定申請興建農舍：一、依法被徵收之農業用地。但經核准全部或部分發給抵價地者，不適用之。二、依法為得徵收之土地，經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與需地機關。（第2項）前項土地所有權人申請興建農舍，以自完成徵收所有權登記後30日起或完成讓售移轉登記之日起3年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。（第3項）本辦法92年1月3日修正施行後至102年7月1日修正施行前，屬本條第1項適用案件且已於公告徵收或完成讓售移轉登記之日起1年內，於同一直轄市、縣（市）內重新購置農業用地者，得自102年7月1日修正施行後2年內申請興建農舍。」第9條第1項、第2項第3、6款規定：「（第1項）興建農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人。（第2項）興建農舍應符合下列規定：……三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積10%……六、同一筆農業用地僅能申請興建1棟農舍……且農舍建築面積應超過45平方公尺。但經直轄市、縣（市）農業單位或其他主管機關同意者，不在此限。」核乃基於確保農地之合理使用，而就農業用地興建農舍之細節性及技術性事項加以規定，合乎立法意旨，且未逾越母法之限度，自得適用。
㈢、依上述農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款、第3條、第4條規定可知，參加興建集村農舍、於離島地區興建農舍及於89年1月28日前取得之農業用地因依法被徵收或協議價購等情形，並不受同辦法第2條第1項第3款有關申請興建農舍之該筆農業用地，面積不得小於0.25公頃之限制。惟依同辦法第9條第2項規定，其農舍用地面積仍不得超過該農業用地面積10%，且農舍建築面積應超過45平方公尺；例外經直轄市、縣（市）農業單位或其他主管機關同意者，其農舍建築面積始得未達45平方公尺。而按地方制度法第19條第1項第6款第2目：「下列各款為縣(市)自治事項；一、……六、關於都市計畫及營建事項如下：……(二)縣(市)建築管理。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」被告因依農業用地興建農舍辦法第9條第2項第6款、行政程序法第159條第2條第2款及地方制度法第19條第1項第6款第2目規定，以103年7月28日府農務字第0000000000B號公告宜蘭縣小面積農舍審查原則（見原處分卷第4頁）：「一、本縣申請農舍最小建築面積不得少於45平方公尺，但因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，得專案審認之。二、前項無可避免使用該筆土地者，係指申請人無他筆土地可供興建農舍之情形。」經核乃就農業用地興建農舍辦法第9條第2項第6款所為農舍建築面積應超過45平方公尺之限制，例外於該土地因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，同意得專案審認之，亦即依該條款但書規定，放寬上開限制，並未牴觸農業發展條例及農業用地興建農舍辦法，自得為被告所屬承辦人員處理相關案件所遵循。原告主張依農業用地興建農舍辦法第4條第3項規定，「被部分徵收或協議價購所剩餘之原有土地」與「重新購置興建農舍之用地」非同一筆土地洵屬正常，被告所作成之小面積農舍審查原則係限縮宜蘭縣民申請小面積農舍之主觀公權利，增加農業用地興建農舍辦法所無之限制，有違法律保留原則云云，乃將農業用地興建農舍辦法第4條排除農業用地限於面積應達0.25公頃始得興建農舍之規定，與同辦法第9條第2項6款有關農舍本身之建築面積限制，混為一談，要無可採。
㈣、查原告所有東岳段180地號土地所分割新增之同段180-1地號土地，於101年間經公告徵收，原告於徵收後仍係東岳段180地號土地所有權人（原告應有部分3分之1），其於102年3月7日將該180地號土地應有部分贈與移轉他人，另於102年7月31日經由買賣登記取得面積為372.27平方公尺之系爭土地，而向被告申請其同意原告在系爭土地興建農舍；惟依農業用地興建農舍辦法第9條第2項第6款規定，農舍建築面積應超過45平方公尺，未達該標準之小面積農舍之興建，必須經直轄市、縣（市）農業單位或其他主管機關同意。而被告業依上開條款但書規定，訂定宜蘭縣小面積農舍審查原則，以因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，始得專案審認之，已如前述。系爭土地既經原告陳明係因買賣而取得（見本院卷第9頁原告起訴狀），並非因徵收或協議價購致其面積不足450平方公尺，則被告以得依上開審查原則專案審查之土地係指申請人被部分徵收或協議價購剩餘之「該筆」原有土地，系爭土地非原被徵收之該筆原有土地為由，駁回原告上開申請，揆之上開規定及說明，尚無不合。至原處分說明有關原告另有東岳段99-2地號(應有部分2分之1)山坡地保育區農牧用地，屬得申請興建農舍之農業用地，亦不符上開審查原則所指「無可避免使用該筆土地」要件部分，則屬贅述，是縱原告於104年4月9日已將該東岳段土地所有權移轉他人，亦無礙其不符上揭審查原則之判斷。再被告103年2月27日府農務字第1020201929號函（見本院卷第26頁），乃係審認系爭土地符合農業用地興建農舍辦法第4條第3項規定，並符合同辦法第2條第1項第4、5款規定，且無第5條第1項規定之情形，及經原告切結無同辦法第6條規定等情，該函文僅在說明系爭土地得興建農舍，而無關系爭土地得否興建小面積農舍之審核。是原告執該函主張該函說明二已明白表示原告得於「重新購置」之土地（即系爭土地）上興建農舍，卻又於原處分認為「小面積農舍之興建基地」須與「因徵收或協議價購所剩餘之土地」為同一筆土地，原處分顯已牴觸上位階之農業用地興建農舍辦法第4條第3項，有違法律優位原則，且適用法令矛盾，顯與立法目的不符云云，顯有誤解，仍無足取。
六、綜上所述，原告主張並無可採。被告否准原告於系爭土地興建小面積農舍，於法有據，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告作成如訴之聲明第2項之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月9日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許瑞助
法官洪慕芳法官林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年3月9日
書記官徐子嵐