臺北高等行政法院104年度訴字第1214號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1214號判決

裁判日期：民國105年03月09日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1214號105年2月17日辯論終結原告紹益科技工程有限公司代表人 林良益 訴訟代理人 韓邦財 律師
李玟潔 律師被告臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代表人 張郁慧 訴訟代理人 林光彥 律師複代理人 吳沛珊 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年6月17日訴104013號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「103年度臺北市LED照明換裝預約工程（A-B項）」採購案（下稱系爭採購案）之投標；系爭採購案於民國103年2月27日開標結果，A項由原告以新臺幣（下同）33,722,038元之最低價得標，B項因標價偏低，故辦理保留決標。被告嗣因接獲其他投標廠商異議，重新檢視原告及訴外人億光電子工業股份有限公司（下稱億光公司）對系爭採購案之投標文件，發現有投標書筆跡雷同及光碟封面筆跡雷同等情事，遂先於103年3月19日發函通知原告等所有投標廠商，系爭採購案經發現有政府採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，及該採購案投標須知第57點第7款第1目所定「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」等足以影響採購公正之違法或不當行為，故將A項廢標並重行辦理招標，嗣依投標須知第27點第3項規定，以103年4月10日北市工公工字第10331429700號函（下稱原處分），通知原告不予發還系爭採購案A項押標金新臺幣（下同）392萬元，及追繳已發還之B項押標金392萬元。原告不服，提出異議，經被告以104年4月13日北市工公工字第10431715100號函（下稱異議處理結果）維持原處分，提起申訴復經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：被告所作原處分，係以行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年11月6日工程企字第09200438750號函（下稱92年11月6日函），作為不予發還及追繳系爭採購案押標金之依據，惟上開函釋因僅於網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，業經最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議㈠認其欠缺法規命令之生效要件，不得據以不發還或追繳押標金。至於工程會89年1月19日（89）工企字第89000318號函（下稱89年1月19日函），係申訴審議判斷在被告於原處分作成後，變更對伊不予發還及追繳押標金之依據，妨礙伊之攻擊防禦，有違當事人程序保障權利。又行政爭訟不受刑事判決認定事實之拘束，故被告僅依伊之代表人經刑事法院判決有罪，遽認伊有影響採購公正之違反法令行為，顯屬速斷。又伊與億光公司屬上下游廠商關係，兩家公司共同投標僅係以分工方式提供行政機關最好的服務品質，獲取最大得標機會，具有正當之事由，並無影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖，依臺灣高等法院96年度上易字第456號刑事判決意旨，自與政府採購法規定無違。況系爭採購案中參與投標廠商多達12家，伊與億光公司均無法確定必定得標，復未使其他10家廠商不為投標或不為價格之競爭，自無影響採購公正之情事。縱認伊與億光公司所為導致系爭採購案於程序上產生瑕疵，所影響者至多僅為保證金之數額，非投標價格，故不損及該採購案之實質公正，被告遽認伊所為足以影響採購之實質公正，自屬違誤。又伊既於系爭採購案A項得標，即無法再參與B項之投標，對B項之決標結果無從造成影響，被告向伊追繳B項之押標金，係強求伊承擔非由伊造成之錯誤，並損及伊之權益，自非合法等語。並聲明：撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）。
三、被告抗辯：原告與億光公司之投標書與光碟封面筆跡雷同，有政府採購法第50條第1項第5款及系爭採購案投標須知第57點第6款第5目與第7款第1目所定情事，致採購程序無法繼續進行，被告依政府採購法第50條第3項規定予以廢標，於法有據。又原告及其法定代理人林良益因違反政府採購法第87條規定，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以104年度審簡字第363號刑事簡易判決有罪確定，足證原告與億光公司確有基於以詐術使開標發生不正確結果及影響決標價格獲取不當利益之不法意圖之犯意聯絡，且無論原告是否得標，均會對系爭採購案A、B兩項產生假象競爭情事，故縱使原告無法成為B項之得標廠商，其圍標行為亦已構成政府採購法第31條第2項第8款所稱影響採購公正之違反法令行為，被告依工程會89年1月19日函，不予發還其所繳納之系爭採購案A項押標金，並追繳B項押標金，自屬適法。至於最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議㈠，係就行政程序法施行後之法規命令生效要件予以闡明，工程會89年1月19日函於行政程序法施行前即已作成，自不適用行政程序法所定程序要件等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告103年3月19日北市工公工字第10331193200號函、臺北地院104年度審簡字第363號刑事簡易判決、投標須知、原處分書、異議處理結果及申訴審議判斷書，附本院卷第38至39、43至44、45至61、12、18至24頁及申訴卷第134、135頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告審認原告就系爭採購案之投標文件，有與其他投標廠商之投標書與光碟封面筆跡雷同等情形，依系爭採購案投標須知第27點第3項規定，不予發還系爭採購案A項之押標金392萬元，並追繳B項之押標金392萬元，有無違誤？經查：
㈠按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設
行政院公共工程委員會。」84年7月10日公布施行之行政院公共工程委員會組織條例第1條定有明文。又為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，於87年5月27日經總統公布政府採購法（自公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1項前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會……」第30條第1項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。……」第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。……（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」準此，工程會係政府採購法之主管機關，其依政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。工程會基於前揭條文授權，業以89年1月19日函釋：「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」有案。其中有關通案認定投標廠商有政府採購法第50條第1項第3至5款情形，該廠商即有同法第31條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分，觀諸政府採購法第50條第1項第3至5款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……」所列情形，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此等行為作為沒入或追繳押標金之事由，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留及授權明確性原則；又該函係工程會在行政程序法於90年1月1日施行前作成，故不適用行政程序法第157條第3項關於法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙之規定，工程會既於89年11月將該函公告於網路，其內容即已公開而得為所有參與政府採購案投標之廠商知悉，故已發生效力，自得為各機關辦理採購案時所適用。再按「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「本機關如發現投標廠商有下列各款情形之一，依採購法主管機關91年11月27日工程企字第09100516820號令認定有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，即按前項第㈧款之規定辦理：㈠投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。……」亦為系爭採購案投標須知第27點第3項第8款及第4項第1款所明定。
㈡緣億光公司於103年2月間參與系爭採購案之投標，因該採購
案除燈具外亦包含施工，加以投標須知規定於A項得標之廠商即不得再於B項得標，且不論燈具提供商或工班均可參標，億光公司大中華照明業務處處長 李建南 為求利益最大化，遂聯絡該公司合作施工廠商即原告公司負責人林良益，於103年2月26日至億光公司就系爭採購案細節進行討論，期使原告公司與億光公司對於系爭採購案A、B項能分別得標。林良益及李建南於該日各自提出原告公司及億光公司就系爭採購案可能參與投標之最低金額，嗣由李建南將2人討論後所決定億光公司及原告公司參與系爭採購案A、B項之投標總價，分別寫在該2公司就A項及B項投標書上之投標總價欄，並由李建南在投標附件光碟上書寫「紹益A標」、「紹益B標」、「億光A標」、「億光B標」之文字後，將原告公司名義之投標書及附件光碟交予林良益，由億光公司及原告公司分別完成投標程序；林良益上開行為經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵查結果，認其係與李建南基於以詐術使開標發生不正確結果及影響決標價格獲取不當利益之犯意聯絡，以前述方式對系爭採購案以協議方式製造競爭之假象，致使被告承辦人員誤認競爭存在而予開標，涉犯政府採購法第87條第6項、第3項、第4項之詐術圍標未遂及合意圍標未遂罪嫌，原告則因其代表人因執行業務犯政府採購法之罪，應依同法第92條規定科以該法第87條第4項之罰金，以該署103年度偵字第22682、22683號起訴書，對原告及林良益提起公訴，臺北地院104年度審簡字第363號刑事簡易判決，亦認林良益與原告觸犯上述政府採購法之罪證明確，對其2者逕以簡易判決處刑等情，有上開起訴書及刑事簡易判決附本院卷第40至44頁可稽，另經本院調取前述刑事案件全卷，核閱林良益與李建南於法務部調查局臺北市調查處調查時、李建南於偵查中及林良益於臺北地院審理時之陳述，暨原告公司與億光公司就系爭採購案提出之投標書與光碟照片等證物無誤（以上證據資料均經本院影印附卷）。是原告公司與億光公司對系爭採購案出具之投標書上所載投標總價，及投標附件光碟所貼標籤上記載「紹益A標」、「紹益B標」、「億光A標」、「億光B標」之文字，均係億光公司人員李建南所書寫，已構成政府採購法第50條第1項第5款及系爭採購案投標須知第27點第4項第1款所定不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情事，而屬工程會89年1月19日函依政府採購法第31條第2項第8款規定，所認定影響採購公正之違反法令行為，則被告以原處分決定對原告不予發還系爭採購案
A項之押標金，另追繳B項之押標金，於法自無不合。而被告作成原處分所根據之事實，既有前揭各項事證可資佐證，原告指稱被告係僅因其代表人林良益經刑事法院判決有罪，即遽認原告有影響採購公正之違反法令行為，顯屬速斷云云，自非可採。
㈢原告雖主張：原處分係依據工程會92年11月6日函釋，對伊
不予發還及追繳系爭採購案押標金，惟該函僅於網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，依最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議㈠意旨，並非有效之法規命令，被告以該函作為處分依據，自屬違法；至工程會89年1月19日函，係申訴審議判斷在被告作成原處分後，變更對原告不予發還及追繳押標金之根據，對伊之攻擊防禦已造成妨礙。又伊既於系爭採購案A項得標，即無法再參與B項之投標，對B項之決標結果無從造成影響，被告向伊追繳B項之押標金，係強求伊承擔非由伊造成之錯誤，並損及伊之權益，自非合法云云。惟查：
⒈被告於原處分說明二，已敘明其係因原告就系爭採購案A、B
項之投標文件，有與其他投標廠商發生投標書筆跡雷同、光碟封面筆跡雷同之情形，構成系爭採購案投標須知第27點第4項第1款所稱「不同投標廠商間之投標文件有重大異常關聯者」，依同點第3項規定，原告所繳納押標金應扣除溢繳之金額後全部不予發還，其已發還者並予追繳，嗣於異議處理結果說明二，再補充說明原告上述行為因該當政府採購法第50條第1項第5款規定，係屬工程會依政府採購法第31條第2項第8款規定所認定影響採購公正之違法行為，故原處分及異議處理結果，已將被告不予發還及追繳原告就系爭採購案所繳納押標金之原因事實及法律依據，詳為記載。又異議處理結果引用之工程會92年11月6日函，雖因未依行政程序法第157條第3項規定刊登政府公報或新聞紙，而不生法規命令之效力，惟該函認為不同投標廠商間之投標文件內容，如有政府採購法第50條第1項第5款所定重大異常關聯之情形，為同法第31條第2項第8款所定影響採購公正之違反法令行為，與前引工程會89年1月19日函意旨並無二致，則申訴審議判斷關於工程會89年1月19日函得為被告作成原處分（含異議處理結果）依據之論述，不過係說明原告與億光公司之投標文件內容有重大異常關聯之情形，早在原處分及異議處理結果作成前，即經工程會89年1月19日函通案認定為影響採購公正之違反法令行為，故被告以原處分（含異議處理結果）決定對原告不予發還及追繳押標金之合法性，不因被告誤引欠缺法規命令生效要件之工程會92年11月6日函而受影響，且對原告於行政救濟程序及本件訴訟中進行攻擊防禦，並無任何妨礙，原告主張原處分以不具法規命令效力之工程會92年11月6日函，作為對其不予發還與追繳押標金之依據，並非合法，工程會於申訴審議判斷改依其89年1月19日函作為處分依據，對伊之攻擊防禦已造成妨礙，尚無足取。
⒉次查，原告與億光公司就系爭採購案A、B項均各自投標，且
4份投標書上之投標總價及投標附件光碟封面上之文字，皆由億光公司人員李建南書寫，故其二者就系爭採購案A、B項，均有投標須知第27點第4項第1款所定投標文件內容重大異常關聯情事，被告因認原告就系爭採購案A、B項皆有政府採購法第31條第2項第8款所定經工程會通案認定影響採購公正之違反法令行為，對原告就A、B項所繳納押標金，分別決定不予發還及應予追繳，亦無不合，原告復以伊既於系爭採購案A項得標，即無法再參與B項之投標，無從對B項之決標結果造成影響為由，指稱原處分追繳伊就B項所繳押標金，係屬違誤，亦難採憑。
㈣原告復主張：伊與億光公司屬上下游廠商關係，兩家公司共
同投標，僅係以分工方式提供行政機關最佳服務品質，獲取最大得標機會，具有正當事由，並無影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖，依臺灣高等法院96年度上易字第456號刑事判決意旨，並無違反政府採購法規定。又系爭採購案之參與投標廠商多達12家，伊與億光公司均無法確定必定得標，復未使其他10家廠商不為投標或不為價格之競爭，並未影響採購公正；縱認伊與億光公司所為導致系爭採購案於程序上產生瑕疵，所影響者至多僅為保證金之數額，非投標價格，被告遽認伊所為足以影響採購之實質公正，係屬違誤云云。然查：
⒈按政府採購法之制訂目的，在建立公平、公開之政府採購程
序，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府採購程序回歸市場競爭機制。由前揭事證可知，原告與億光公司為使二者能分別就系爭採購案A、B項各自得標，而商議投標金額，使原告就A項之投標金額低於億光公司，億光公司就B項之投標金額低於原告，其等所為客觀上已導致系爭採購案之價格競爭減少，降低其二者各自在A、B項得標之阻力，使政府採購法所期待建立之競標制度無法落實，即便無法決定性地左右決標結果，仍對投標結果造成一定影響，是原告主張其與億光公司均無法確定必定得標，故無法影響決標價格，不足以影響投標結果，不符政府採購法第31條第2項第8款所定要件，自難採憑。
⒉至於臺灣高等法院96年度上易字第456號刑事判決所涉案例
事實，乃甲、乙兩家公司就屬限制性招標之政府採購案均予投標，經檢察官以該2公司所提出用以繳納押標金之支票為連號，認其2者之負責人A、B係借牌陪標，涉有違反政府採購法第87條第5項罪嫌，甲、乙則應依同法科以罰金為由，對A、B、甲、乙提起公訴，經一審刑事法院判決無罪，嗣由檢察官提起上訴，經前述刑事判決認為：限制性招標並無最少投標家數之限制，A、B並無動機與必要增加投標家數以符合基本之形式要求；又甲、乙為關係企業，且均屬具有與採購案相關營業內容之合法廠商，非屬所謂空殼廠商，復均有意願投標，是關係企業共同投標以圖增加得標機會，合於現代企業運作之模式，與政府採購法亦無違背等理由，予以駁回。惟本件原告與億光公司參與投標之系爭採購案，非屬限制性招標案件，其二者於投標前已就各自對A、B項之投標價格達成共識，意欲使二者就A、B項分別得標其中一項，故原告與億光公司就系爭採購案之A、B項中，自身出價較高之該項標案（即億光公司為A項，原告為B項），實際上均無意得標，亦即其二者對於A、B項標案均有不為競爭之情形，凡此與前述刑事案件之情節迥異，原告援引上開臺灣高等法院刑事判決就案情不同之個案所表示見解，主張其並無影響採購公正之違反法令行為，無足採取。
六、綜上所述，被告認原告與其他廠商就系爭採購案之投標文件有重大異常關聯情形，為系爭採購案投標須知第27點第4項第1款所定及工程會89年1月19日函認定之影響採購公正之違反法令行為，依投標須知第27點第3項規定，以原處分不予發還原告就系爭採購案A項繳納之押標金392萬元，及追繳原告就B項所繳押標金392萬元，另以異議處理結果維持原處分，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月9日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官陳姿岑法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年3月9日
書記官李建德