裁判字號：最高行政法院90年判字第1107號判決
裁判日期：民國90年06月20日
裁判案由：分割登記
最高行政法院判決九十年度判字第一一○七號
原告甲○○被告新竹縣竹北地政事務所代表人 范賢文 右當事人間因分割登記事件，原告不服台灣省政府中華民國八十八年十一月二十四日八八府訴字第一六一四一七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國八十六年六月十日以其所有坐落新竹縣竹北市○○段三四七之一、三四七之七、三四七之八、三四七之九、三四七之一○、三四七之一一、三四七之一二、三四七之一三、三四七之一四、三四七之一五、三四七之一六、三四七之一七、三四七之一八、三四七之一九、三四七之二○、三四七之二一、三四七之二二、三四七之
二三、三四七之二四、三四七之二五、三四七之二六地號等二十一筆土地申請土地分割、合併複丈，經新竹縣政府八十六年七月十四日府地測字第七三三五五號函示，核與農業發展條例第三十條每宗耕地不得分割規定不符，被告乃以八十六年七月二十三日八六北地所二書字第三八七二號函否准原告之申請。嗣原告於八十六年八月二十九日申請先分割後合併之土地複丈，經被告審認准依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示辦理分割合併複丈登記。惟本案登記完畢後，經新竹縣政府八十八年一月二十五日府地測字第六九一九號函示，認本案違反農業發展條例第三十條耕地不得分割之規定，應撤銷前開土地分割合併成果，回復分割前標示，被告即據以辦理撤銷登記。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查「本條例第三十條所稱每宗耕地不得分割，指已登記之每宗耕地，不得分割為二宗以上之地號」為農業發展條例施行細則第二十條第一項首段所明定，因此耕地於分割、合併後，如宗數未增加，即與農業發展條例第三十條規定不得分割之精神無違。從而內政部七十五年十月七日台內地字第四四五二七○號函據以解釋略以：「本案共有權人相同之毗鄰共有耕地合併後，雖未按原持分面積分割，惟分割、合併後之宗數與分割、合併前之宗數相同，與農業發展條例第三十條限制分割之精神無違，其申辦耕地合併分割登記，應予受理。」內政部基於分割合併後耕地宗數與分割合併前之宗數相同，與農業發展條例第三十條限制分割之精神無違之一慣見解，復以八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示略以：「本案申請人所有坐落雲林縣○○鄉○○段六二三之五地號一般農業區農牧用地，擬辦理分割而與其所有毗鄰同段六二四之四地號農牧用地合併乙節，如分割合併後宗數未增加，與現行規定尚無違背。」並經台灣省政府地政處八十六年五月五日八六地三字第二五二一九號函將該內政部函轉交各縣市政府遵辦略以：「關於一般農業區農牧用地，屬同一所有權人所有者，得否申請分割、合併疑義乙案，請依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函辦理。」故耕地分割合併後宗數與分割合併前宗數是否相同，為判斷有無違背農業發展條例第三十條限制分割精神之準據。原告所有坐落竹北市○○段三四七之一地號一般農業區農牧用地，分割後與原告所有同段三四七之七至三四七之二六地號等二十一宗毗鄰農牧用地合併，分割合併前及分割合併後宗數皆為二十一宗，宗數既未增加，揆諸內政部首揭函示意旨，應無違背農業發展條例第三十條限制分割之規定，且八十九年一月四日修正施行之農業發展條例第十六條第一項第一款規定「同一所有權人之二宗以上毗鄰耕地，土地宗數未增加者，得為分割合併」，僅以土地宗數未增加為同一所有權人所有耕地分割合併之唯一條件。前述法令與行為時之規定尚無違背，被告以系爭耕地之分割合併，違反農業發展條例第三十條規定為理由，而撤銷先前准予分割合併登記之處分，顯有違法之處。
三、內政部八十八年一月十三日台（八八）內地字第八七一三六八六號函示略以：「查本部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函釋申請人所有坐落雲林縣○○鄉○○段六二三之五地號農牧用地，得辦理分割而與其所有毗鄰同段六二四之四地號農牧用地合併案，係為利於當事人經營管理，在宗數未增加及不違反農業發展條例第三十條之立法精神下，經行政院農業委員會同意放寬解釋之個別事件釋示。貴處所報曾君申請將所有坐落竹北市○○段三四七之一地號耕地，分割大部分土地與其所有毗鄰同段三四七之一一地號土地合併，再申請逐筆將其餘十九宗依同一方法辦理分割、合併為共計二十一筆，面積各約○．○五公頃大小不等之耕地，造成三四七之一地號耕地之細分，核與本部八十六年四月二十九日上開函示意旨未合，違反農業發展條例第三十條耕地不得分割規定，本案請查明事實本於職權依法自行核處。」該函經逐級交下被告後，被告乃據以撤銷原告耕地之分割、合併登記，予以回復至分割、合併登記前之土地標示，依法有違；蓋內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函主旨，係指一般農業區農牧用地，屬同一所有權人所有者，得否申請合併、分割或分割、合併疑義，顯屬抽象之原則釋示，且經台灣省政府地政處函轉所屬地政機關遵照辦理，而台灣省各縣市所屬地政事務所依該函釋辦理之案件甚多，況據前所陳，自內政部七十五年十月七日台內地字第四四五二七○號函示共有人相同之毗鄰耕地分割合併，分割合併前後宗數相同，即與現行規定尚無違背，而應予受理迄今，已歷經十年有餘，顯已形成行政慣例，非屬個別事件釋示甚明。退而言之，縱屬個別事件釋示，依內政部七十五年十月七日台內地字第四四五二七○號函示，亦得在不增加耕地宗數之前提下，將系爭土地辦理分割合併登記。被告、訴願及再訴願決定機關與內政部未查，遽認系爭耕地分割合併登記，違反農業發展條例第三十條耕地不得分割之規定，殊屬輕率。又何以同為將耕地分割，再與自己所有耕地合併，宗數未增加，其一為未違背農業發展條例第三十條耕地不得分割之規定而利於經營管理，另一為違反農業發展條例第三十條耕地不得分割規定？顯有差別待遇。是以內政部之釋示顯然違反憲法第七條所定之平等原則，及行政法之一般法律原則中之行政自我拘束原則。又農業發展條例第三十條第一項但書規定出售與毗鄰耕地自耕農而與其耕地合併者，得為分割，該規定未見周延，故內政部將其放寬解釋（即合目的性之擴張解釋），將因贈與、共有物分割、交換之原因分割與毗鄰耕地合併，解為與農業發展條例第三十條但書立法精神相符。足證除出售與毗鄰耕地自耕農而與其耕地合併者，得為分割外，尚有諸多得為分割之情形而未予規定者。屬同一所有權人所有之耕地，予以分割再合併而不增加宗數者，即其適例。內政部既准他人將自己之耕地分割與自己所有之毗鄰耕地合併，依行政自我拘束原則，應不得拒絕系爭土地之分割、合併登記。況原告已依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函辦竣分割、合併登記，被告准予登記之處分，應屬授益處分，依信賴保護原則，被告亦不得將系爭耕地之分割、合併登記予以撤銷（參照行政程序法第一百二十三條）。其次，內政部為求塗銷系爭耕地之分割合併之適法性，曾函請法務部表示法律意見，法務部以八十七年十二月八日法（八七）律字第○三九三八一號函復內政部略以：「．．．則本件當事人依貴部前開行政釋示，申請將其所有農地分割、合併且經核准辦竣分割、合併登記在案，究有無違反該條強制規定及如何處理，宜由貴部就該函（即八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函）重行檢討」，足見法務部並未同意內政部之見解；蓋應重行檢討內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函之意，應指系爭耕地分割合併登記，係依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示辦理，依該函示意旨謂無違現行規定，則系爭耕地分割合併登記即應無違現行規定。否則，即表示內政部該函示亦有違反農業發展條例第三十條第一項不得分割之強制規定。內政部未能依法務部之法律見解，檢討其函示之適法性，悍然謂該函示為個別事件案之釋示，系爭耕地分割合併登記，有違農業發展條例第三十條第二項不得分割之強制規定，交由有關之下級機關據以塗銷系爭耕地之分割合併登記，顯有曲解法律之嫌。被告、訴願及再訴願決定機關未查，亦據以辦理，難脫違法之嫌。四、土地分割後再合併，被分割之原地號土地面積理當減少，而合併後之原地號土地面積，定當較合併前之原地號耕地面積有所增加，此乃淺顯之理。就系爭耕地分割合併登記而言，竹北市○○段三四七之一地號耕地面積固有減少，惟其餘竹北市○○段三四七之七至三四七之二六地號等二十筆耕地面積，均由原來數平方公尺或十餘平方公尺不等之耕地，增至五百餘平方公尺左右，面積大幅增加，且總土地宗數未增加，應無細分可言，且更利於經營管理。何以內政部、訴願及再訴願決定機關，與被告均未見及此，仍謂分割合併後每宗耕地面積為○．○五公頃大小不等之耕地，有造成農地細分之情形？五、再查「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」為行政程序法第四條所明定，該法固尚未施行，惟行政行為原應受一般法律原則拘束。揆諸該法條立法說明：「行政行為應受成文法之拘束，乃法治國家之根本，固不待言。縱法未明文規定，行政行為仍應受法治國家一般共通的法理，即一般法律原則拘束」自明，應無疑義。被告之撤銷處分及回復登記，有違法律不溯既往原則、平等原則、信賴利益保護原則及行政自我拘束原則等基本法律原則，顯屬違法之行政處分。六、被告撤銷土地分割合併登記，無非以內政部八十八年一月十三日（八八）台內地字第八七一三六八六號函示為其法律依據。惟查該函示，實有諸多違法之處；蓋關於人民之權利義務者，應以法律定之，中央法規標準法第五條第一項第二款定有明文，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始不違反法律保留原則。耕地分割之限制係屬限制人民土地所有權行使之事項、應屬關於人民之權利義務者，依法應以法律定之，從而有八十九年一月四日修正施行前農業發展條例第三十條第一項「每宗耕地不得分割．．．但因出售與毗鄰耕地自耕農而與其耕地合併者，得為分割」之規定，如內政部認該規定之要件須為補充，應有法律授權以命令為補充，且法律就授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始不違反法律保留原則。農業發展條例施行細則第二十條「本條例第三十條所稱每宗耕地不得分割，指己登記之每宗耕地，不得分割為二宗以上之地號」之規定觀之，該條例第三十條第一項僅在限制耕地宗數不得增加，就分割出而欲被合併之土地面積無上下限之規定。是如分割合併後耕地宗數未增加，縱分割前後各宗耕地面積互有增減，乃理所當然，已符該條例第三十條第一項但書規定。又該條例第三十條第一項但書未列「利於當事人經營管理」及「被分割出欲合併土地之最大或最小面積」之限制要件，且該條例第五十二條固授權行政院訂定施行細則，惟就耕地分割之限制，既未就目的、範圍及內容為具體明確之授權，內政部依法不得增加法律所未規定之限制。依內政部八十八年一月十三日（八八）台內地字第八七一三六八六號函示觀之，顯將「利於當事人經營」及「分割合併土地最小（大）面積」列為分割合併之限制要件，增加法律未規定之要件，有違法律保留原則。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：原告申請其所有農地准依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示辦理分割合併登記，經被告審認符合內政部前揭函示，准予登記。嗣因新竹縣政府八十八年一月二十五日以府地測字第六九一九號函示，本案違反農業發展條例第三十條規定，被告據以辦理撤銷登記應無違法及不當可言，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「每宗耕地不得分割及移轉為共有。但因出售與毗鄰耕地自耕農而與其耕地合併者，得為分割；因繼承而移轉者，得為共有；共有耕地每人持分達五公頃以上且有分割之必要者，得報經該省（市）主管機關核准分割為單獨所有；部分依法變更為非耕地使用者，其依法變更部分得為分割。」為行為時農業發展條例第三十條所明定。本件原告八十六年六月十日以其所有坐落新竹縣竹北市○○段三四七之一地號等二十一筆土地申請土地分割、合併複丈，經新竹縣政府八十六年七月十四日府地測字第七三三五五號函示，核與農業發展條例第三十條每宗耕地不得分割規定不符，被告乃以八十六年七月二十三日八六北地所二書字第三八七二號函否准原告之申請。嗣原告於八十六年八月二十九日申請先分割後合併之土地複丈，經被告審認准依內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示辦理分割合併複丈登記。惟本案登記完畢後，經新竹縣政府八十八年一月二十五日府地測字第六九一九號函示，認本案違反農業發展條例第三十條耕地不得分割之規定，應撤銷前開土地分割合併成果，回復分割前標示，被告即據以辦理撤銷登記。原告不服，以其所有新社段三四七之一地號一般農業區農牧用地，分割後與其所有同段三四七之七地號等毗鄰二十一筆土地合併後，筆數未增加，與內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函意旨尚無違背，自不生違反農業發展條例第三十條之情事，被告以系爭土地之分割合併，違反農業發展條例第三十條規定為由，撤銷之前准予分割合併登記之處分，應屬不當及違法。且內政部上開函係指一般農業區農牧用地，屬同一所有權人所有者得否申請合併、分割或合併疑義，顯屬抽象之原則釋示，且經台灣省政府地政處函轉所屬地政機關遵照辦理，而台灣省各縣市所屬地政事務所依該函釋辦理之案件甚多，顯已形成行政慣例，非屬個別事件釋示甚明。退而言之，縱屬個別事件釋示，何以同為將耕地分割，與自己所有耕地合併，筆數未增加，其為未違背現行規定而利於經營管理，另一違反農業發展條例第三十條耕地不得分割規定？是以內政部之釋示顯然違反憲法第七條所定之平等原則等語，訴經新竹縣政府訴願決定，以內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函示，係為利於當事人經營管理，在筆數未增加及不違反農業發展條例第三十條立法精神下，經行政院農業委員會同意放寬解釋之個別釋示。原告申請將其所有新社段三四七之一地號耕地，分割大部分土地與其所有毗鄰土地合併，再申請逐筆將其餘土地依同一方法辦理分割、合併為二十一筆，面積各約○．○五公頃大小不等之耕地，造成三四七之一地號耕地之細分，核與上開函釋意旨未合，為內政部八十八年一月十三日台內地字第八七一三六八六號函所釋示。被告依內政部八十八年一月十三日台內地字第八七一三六八六號函示撤銷原登記，係依法行政並無不當，乃為訴願駁回之決定。揆諸首揭規定，經核並無違誤，再訴願決定遞予維持，亦無不合。按行為時農業發展條例第三十條規定，每宗耕地不得分割，但因出售與毗鄰耕地自耕農而與其耕地合併者，得為分割。上開規定，乃為擴大農場經營規模，防止農地細分，妨礙農業發展，用收農地使用上更大之效用而設。關於耕地標示之變更與此目的相違者，均應認為在該法條所禁止之列。經查原告申請將其所有新社段三四七之一地號分割增加三四七之二九地號；三四七之二九地號再與三四七之一一地號合併；三四七之一一地號再分割增加三四七之三○地號；三四七之三○地號再與三四七之一六地號合併；三四七之一六地號再分割增加三四七之三一地號；三四七之三一地號再與三四七之二一地號合併；三四七之二一地號再分割增加三四七之三二地號等等，以此方法一再辦理分割、合併及分割登記，有上開相關地號土地登記簿影本附卷足憑，核其申請之分割登記均與首揭規定不合，甚為明顯。原告主張其耕地於分割、合併後，宗數未增加，與農業發展條例第三十條規定不得分割之精神無違云云，核屬原告一己對法律上見解之歧異，殊無足採。次查原告所舉內政部七十五年十月七日台內地字第四四五二七○號函：「本案共有權人相同之毗鄰共有耕地合併後，雖未按原持分面積分割，惟分割、合併後之宗數與分割、合併前之宗數相同，與農業發展條例第三十條限制分割之精神無違，其申辦耕地合併分割登記，應予受理。」及內政部八十六年四月二十九日台內地字第八六○三七八九號函：「本案申請人所有坐落雲林縣○○鄉○○段六二三之五地號一般農業區農牧用地，擬辦理分割而與其所有毗鄰同段六二四之四地號農牧用地合併乙節，如分割合併後宗數未增加，與現行規定尚無違背。」上開函釋係對不同個案所為之解釋，核與本件係先辦理分割、合併、再辦理分割之情形有別，且該函釋之法律見解亦無拘束本院之效力。是內政部八十八年一月十三日台八八內地字第八七一三六八六號函就本件個案函示，認為已違反農業發展條例第三十條耕地不得分割之規定，核與首揭法條規定無違。被告據以辦理撤銷並回復分割前之標示，尚無違背法律不溯及既往原則、法律保留原則、平等原則及行政自我拘束原則可言。又查所謂信賴保護，係指行政處分雖有瑕疵，但相對人或關係人對其存續已有信賴，行政機關將其撤銷或廢止，如因此增加其負擔者，即不得任意為之。本件原告申請將系爭耕地辦理分割、合併、再辦理分割登記，被告依規定回復其分割合併前之土地標示，就原告所有權之行使而言，難謂有增加其負擔而造成財產上損失之情形，所訴違反信賴利益保護原則云云，亦無可取。綜上所述，原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年六月二十日
最高行政法院第五庭
審判長法官趙永康
法官吳錦龍法官林家惠法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十年六月二十一日