最高法院107年度台上字第1833號民事判決

裁判字號：最高法院107年台上字第1833號民事判決

裁判日期：民國107年11月08日

裁判案由：請求國家賠償

最高法院民事判決107年度台上字第1833號上訴人 黃義偉 （律師）上訴人臺北市政府法定代理人 柯文哲 訴訟代理人 李宜光 律師上列當事人間請求國家賠償事件，兩造對於中華民國105年9月29日臺灣高等法院第二審判決（104年度上國字第17號），各自提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除假執行部分外廢棄，發回臺灣高等法院。
理由本件上訴人黃義偉具律師資格，依民事訴訟法第466條之1第1項但書規定，得不委任律師為其第三審訴訟代理人，合先敘明。
次按上訴人黃義偉主張：坐落臺北市○○區○○○路○○○巷○○號6樓松山新村乙標國宅（下稱系爭國宅），係訴外人 鄧泰年 以身心障礙者身分於民國92年間承購之身心障礙保留戶，依身心障礙者權益保障法（下稱身障法）第67條第2項規定，該國宅之轉售應以其他身心障礙者為優先。鄧泰年於100年4月3日與訴外人 郭贊章 就系爭國宅訂立買賣契約，約定總價新臺幣（下同）2160萬元後，即於同年月11日向對造上訴人臺北市政府申請許可轉售公告，經臺北市政府於同年月19日公告標售系爭國宅，限定由領有身心障礙手冊者承購，伊因符合資格，於公告期間申請優先購買系爭國宅。臺北市政府即於同年月22日、同年5月6日函請鄧泰年與伊自行議價，並於同年5月18日前回報協議結果。詎鄧泰年於同年5月11日竟檢附未經伊署名之「協議不成立證明」向臺北市政府函復協議不成立，並請求為國宅轉售函之發給，臺北市政府未依上揭規定，踐行確保伊對系爭國宅優先購買權之法定程序，於100年5月18日函（下稱系爭行政處分）通知鄧泰年，准予核發系爭國宅轉列為一般國民住宅出售之處分，不法侵害伊對系爭國宅優先購買權，經伊提起行政救濟請求行政法院確認系爭行政處分違法確定在案。伊嗣於103年8月11日向臺北市政府申請國家賠償，遭臺北市政府於同年11月21日拒絕賠償。而系爭國宅於鄧泰年出售時總價為2160萬元，然彼時市價應值2724萬9040元，伊原得以2160萬元之價格，取得價值2724萬9040元之系爭國宅，即係依通常情形可得之利益等情。為此，依國家賠償法（下稱國賠法）第2條第2項規定，求為命臺北市政府給付564萬9040元本息之判決。嗣以系爭國宅交易價格為3195萬4720元，扣除鄧泰年出售之價格2160萬元後，伊所受價差之損害為1035萬4720元等情，於原審追加請求臺北市政府再給付470萬5680元本息。
臺北市政府則以：因系爭國宅無國宅貸款，依規定並無買受人資格之限制，伊依廢止前之國民住宅條例第19條第1項規定（按國民住宅條例業於104年1月7日廢止）同意鄧泰年轉售之申請，並無違法或不當可言。又身障法第67條第2項未明文規定國宅身心障礙保留戶優先售予其他身障者之法定程序，中央主管機關復未訂定全國一致之執行標準，伊自訂之身心障礙者保留戶國宅轉售程序亦與其他縣市政府雷同，故伊並未違反法律之強制或禁止規定。另鄧泰年自行出具協議不成立證明，使伊誤信系爭國宅移轉條件成就而為系爭行政處分，是致黃義偉權利受損者，應為鄧泰年；且鄧泰年自訂之出售金額及向稅捐或地政機關申報之交易價格，均非伊職權範圍所能取得之資訊，伊對於黃義偉自無故意或過失之情事存在。又伊並無以鄧泰年擬欲出售系爭國宅之相同價格，限期徵詢黃義偉是否願優先購買之法源依據及權限，黃義偉自不得據此主張其因伊之行為而權利受損。再者，提出申購系爭國宅者，有黃義偉及訴外人 鄭平安 2人，黃義偉非必能與鄧泰年締結系爭國宅買賣契約。本件既係黃義偉與鄧泰年協議不成而無法購得系爭國宅，自屬買賣雙方私權爭議事項，伊對於黃義偉自無構成不法侵害，且與黃義偉未能承購系爭國宅間，亦無相當因果關係存在。又成屋出售每坪單價之交易習慣，未將房屋及土地面積合併計算售價者，黃義偉復未舉證系爭國宅漲價之具體事證及金額，且房屋會逐年折舊減價，其主張之損害，自不足採。依臺北市不動產資訊與居住服務整合入口網之查詢資料，本件價差僅約54萬元，且因本案原為2位申購人，故27萬元始為黃義偉得以主張之損害等語，資為抗辯。
原審將第一審所為命臺北市政府給付超過453萬2400元本息部分之判決予以廢棄，改判駁回黃義偉該部分之訴，並駁回臺北市政府其餘上訴及黃義偉追加之訴，無非以：鄧泰年於100年4月11日向主管機關即臺北市政府所轄都市發展局（下稱都發局）申請出售國宅，因該國宅於92年間第一次出售係為身心障礙者保留戶，其轉售亦應優先出售予具身心障礙身分者。都發局遂依規定於100年4月19日公告系爭國宅出售訊息如下：「…(二)承購資格：領有身心障礙手冊者。(三)審查：申購戶由本府依國民住宅出售有關法令規定審查，經審查合格者，另行通知。(四)出售金額：由出售人自行訂定。…(六)，如有2位以上之申購人符合承購資格，由申請人與原承購人自行協議出售價格，協議成立時，由本府出具移轉證明；協議不成立或公告期間無人申購時，准由原承購人自行轉售。…」並檢附空白「協議不成立證明」，有黃義偉及訴外人鄭平安申請購買系爭國宅，經審查均合乎購買資格，乃分別函發鄧泰年及鄭平安、黃義偉，請鄧泰年與鄭平安、黃義偉自行議價，並於100年5月18目前回報協議結果。鄧泰年於100年5月11日檢附未經黃義偉署名之「協議不成立證明」向臺北市政府函復協議不成立，並請求發給將系爭國宅轉列為一般國宅准予讓售之函文。都發局業務員 陳淑滿 於100年5月13日與黃義偉之電話紀錄記載，鄧泰年確有與黃義偉洽商，並就系爭國宅開價3000萬元。都發局以系爭行政處分准鄧泰年將系爭國宅轉列為一般國宅而出售予不具身心障礙身分者之郭贊章等情，為兩造所不爭執，堪信為真實。臺北市政府為本件國民住宅條例及身障法之地方主管機關，依廢止前國民住宅條例第19條及身障法第67條第2項規定，審核身心障礙保留戶國宅是否符合移轉條件之證明時，應先確認該保留戶國宅有無踐行身障法之規定，是其所屬承辦人員，即為依法令從事於公務之人員，而屬國賠法第2條第1項規定之公務員。又鄧泰年申請轉售系爭國宅時，既需先取得臺北市政府所出具符合國宅移轉條件之證明，始得為相關不動產權利之移轉登記，則臺北市政府以系爭行政處分通知鄧泰年，准將系爭國宅轉列為一般國民住宅出售，自屬行使公權力之行為。又身障法第67條第2項所稱之「優先」，係指身心障礙者應優先購買之意。復依廢止前國宅轉讓之國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7條第l項第4款規定，益徵身障法第67條之「優先」係指「優先承買權」。該法雖未明定其效果，然為兼顧身障者之平權保護及維護第三人因信賴公權力所為之交易行為，解釋上應將其定性為僅具債權之效力。是臺北市政府審核鄧泰年請求核發身心障礙保留戶國宅符合移轉條件證明時，必須確認鄧泰年已履行告知欲申購系爭國宅之身心障礙者，得以與邀約第三人同一條件與其協議之義務，以落實上開身障法對於身心障礙者之保障，為臺北市政府應踐行之法定程序。然因臺北市政府僅據鄧泰年單方簽名之協議不成立證明文件，雖其約僱人員陳淑滿曾為上揭電話紀錄，惟鄧泰年告知黃義偉之售價，顯與其和郭贊章間所約定之買賣價格2160萬元相差甚鉅。而臺北市政府所屬都發局之公務員均未查證鄧泰年之實際出售價格是否與告知申請承購人即黃義偉欲出售之價格相符而致協議不成立，即核發將系爭國宅轉列為一般國宅准予讓售之函文，顯未確實依法定程序審核即作成系爭行政處分，致黃義偉無法取得系爭國宅之優先承買權，系爭行政處分違法嗣雖經最高行政法院103年度判字第240號判決確定，但黃義偉已無從回復取得系爭國宅之優先承買權，兩者間顯具有相當因果關係存在。黃義偉自得依國賠法第2條第2項前段規定，請求臺北市政府負國家賠償責任。黃義偉在要求臺北市政府提供鄧泰年接受第三人邀約之同一條件未果後，提起行政訴訟請求行政法院撤銷臺北市政府違法許可鄧泰年轉讓系爭國宅之系爭行政處分，足認黃義偉確實仍有購買系爭國宅之計畫甚明，是黃義偉請求臺北市政府賠償其因系爭行政處分無法取得系爭國宅之損失，即屬民法第216條第2項所稱之所失利益。黃義偉主張計算其所失之利益，應以其起訴請求賠償時，臺北市政府如依廢止前國民住宅條例第19條及身障法第67條第2項規定，公告出售身心障礙保留戶國宅之同一標準，其可取得系爭國宅之價格，扣除其若依鄧泰年出售系爭國宅時原約定可行使優先承買權之價格2160萬元，其間之價差，應為可採。而系爭國宅經兩造合意選任之揚捷不動產估價師事務所（下稱揚捷估價所）進行鑑定，鑑定結果認系爭國宅建物於100年6月間（即郭贊章登記取得時）之評估價格為2379萬9840元；於104年1月22日（即黃義偉起訴時）之評估價格為3195萬4720元，而黃義偉於100年4月至7月間申購系爭國宅期間，其名下可動用之存款約50萬餘元，股票價值約130餘萬元，斯時已取得律師資格，任職律師事務所，並在大學兼課，固定年薪收入在50萬元以上，故其主張申請時縱未備妥鄧泰年當時出售系爭國宅之價格2160萬元，然依上開資歷，可向銀行取得較為優惠之貸款成數及利率，係有意願且有能力購買系爭國宅等語，應堪採信。且其資力非屬一次即可備妥現金購買系爭國宅者，則計算其主張之所失利益時，應將其為購得系爭國宅而向銀行辦理貸款所需支付之利息部分，予以扣除。依其之條件及資力，最高可貸款額度為系爭國宅價值80%，且因其購買系爭國宅目的為供己使用，可適用「自住型住宅」案件之貸款利率，貸款年限最長30年，據此計算黃義偉若以同一條件即2160萬元購得系爭國宅時，其可向銀行貸款之額度為1728萬元，依台北富邦銀行斯時所提供自住型住宅案件貸款利率之中間值2.035%，則其每月固定可做為支付清償銀行貸款本金及利息之金額，應僅為6萬餘元。以之計算黃義偉應負擔之利息為如原判決附表「當月利息」欄所示之總額582萬2320元。是其無法以同一條件購得系爭國宅所失之利益，應為453萬2400元。從而黃義偉請求臺北市政府付其未能購得系爭國宅所失之利益453萬2400元本息，為有理由，應予准許；逾此範圍之請求，則無理由，不應准許等詞，為其判斷之基礎。
惟查黃義偉於事實審主張其購買系爭國宅，除其自己之存款、股票及對 高源清 之550萬元債權，並父親之協助，無須向銀行貸款高達1728萬元等語（見原審卷第201至206頁），除提出存款及股票，並聲請傳訊高源清為證，此既攸關黃義偉究竟是否需要向銀行貸款及其額度，原審未予審究，徒以其所提申購系爭國宅期間之資力，非屬一次即可備妥現金購買系爭國宅者，為其此部分不利之判決，自嫌速斷。次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者，國家應負賠償責任，固為國家賠償法第2條第2項所明定；惟人民依此規定請求國家賠償，仍以公務員具有故意或過失，且其行為係屬不法為要件。又行政處分雖經行政法院認定為無效或撤銷，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。查身心障礙者申請在公有公共場所開設零售商店或攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，政府應保留一定比率優先核准；其保留比率，由直轄市、縣（市）政府定之。前項受核准者之經營條件、出租轉讓限制，依各目的事業主管機關相關規定辦理；其出租、轉讓對象應以其他身心障礙者為優先，身障法第67條第1項、第2項雖定有明文；然該條所規定之「優先」，並未明定其要件及效果，亦無如土地法第34條之1第4項所定共有人優先購買權之「同一價格」或同法第104條所定基地優先購買權之「同一條件」之文字，則持有身障國宅之身障所有人倘欲取得國宅轉售之證明文件，依法是否必須先與第三人成立有效之買賣契約，並提出於申請機關？倘其未負有此項義務，則應依法行政之政府機關所屬公務員，得否逕比附援引土地法有關優先購買權之規定，要求轉售人提出買賣契約？此攸關臺北市政府所屬公務員有無故意或過失，自不得恝置不論。乃原審未遑推闡明晰，徒以兼顧身障者之平權保護及維護第三人因信賴公權力所為之交易行為為由，逕認身障法第67條所規定之「優先」係具債權效力之優先購買權，進而以土地法所訂之優先購買權制度為據，而為不利臺北市政府之認定，自有可議。兩造上訴論旨，各自指摘原判決關其不利部分違背法令，求予廢棄，均非無理由。
據上論結，本件兩造上訴均為有理由。依民事訴訟法第477條第1項、第478條第2項，判決如主文。
中華民國107年11月8日
最高法院民事第三庭
審判長法官高孟焄
法官彭昭芬法官蘇芹英法官陳玉完法官袁靜文本件正本證明與原本無異
書記官中華民國107年11月19日