裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1260號判決
裁判日期：民國91年04月02日
裁判案由：土地徵收
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一二六○號
原告即選定當事人甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○右五人訴訟代理人陳長律師
何美蘭 律師被告內政部代表人己○○部長）訴訟代理人癸○○
丑○○壬○○被告參加人彰化縣政府代表人庚○○縣長）訴訟代理人子○○
辛○○右當事人間因土地徵收事件，原告甲○○等五人與內政部間因確認土地徵收無效事件，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣彰化縣政府辦理一四八線９Ｋ＋６４６Ｋ—５６６‧５及１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８道路工程，需用該縣○○鎮○○段柳子溝小段一地號內等五○一筆土地，合計面積一‧六一一二公頃暨其土地改良物及該縣○○鎮○○段○○○○號內等三七五筆土地，合計面積一‧八四八七公頃暨其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經台灣省政府分以民國（下同）八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函、八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函核准徵收，交由彰化縣政府分以八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號（公告期間八十八年七月一日起至八十八年七月三十一日止）、八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號（公告期間八十八年七月六日起至八十八年八月五日止）公告徵收案內土地。並分別以八十八年七月二十三日彰府地權字第一四一一九八號函、八十八年八月九日彰府地權字第一五○六○一號函通知領取地價補償費。如附表所示甲○○等共一百八十二人以台灣省政府前揭核准徵收之處分，缺乏事務權限應解為無效，及彰化縣政府未於公告期滿十五日內發放土地改良物補償費，主張徵收失其效力，乃依行政訴訟法第二十九條第一項之規定選定原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人為訴訟當事人，依行政訴訟法第六條規定，提起本件確認行政處分無效之訴。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：確認台灣省政府八八府地二字第五五○五二號函及八八府地二字第五八一○六號函核准徵收之處分無效。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第二十九條第一項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定一
人至五人為全體起訴或被訴。」本案當事人共有一百八十二人，為免耗費時間、勞力、費用，爰依前揭條文選定甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人為訴訟當事人，此有協議書可稽，謹先敘明。
⒉次按行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政
府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政部主管之土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准。查台灣省政府之本件業務已歸併由內政部承接，故本件訴訟應由內政部承受，因而以內政部為被告。⒊按行政訴訟法第六條第二項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分
機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」原告前於八十九年七月二十五日，已具函請求原處分機關（即台灣省政府）確認前揭核准徵收之處分無效在案，於同年八月三日接獲台灣省政府通知，內開「至案內有關補償費未按時全部發放，請求確認土地核准徵收之處分無效乙節，務請詳查逕復陳情人。」嗣本案移至內政部後，亦僅於同年八月十九日接到內政部通知函稱：「‧‧‧核准徵收之處分無效乙案，請於文到五日內，針對原土地所有權人所提異議事項詳細說明，並檢具具體處理意見到部。」至此，台灣省政府（內政部）未再對於本案為任何之審酌及決定，是本案已符行政訴訟法第六條第二項之規定，原告得依法提起確認行政處分無效之訴訟。⒋需用土地人彰化縣政府在向台灣省政府申請徵收系爭土地及其改良物之前應先
進行查估，且實施查估前應事先通知系爭土地之所有權人。按「直轄市或縣（市）地政機關得應需用土地人之請求，為徵收土地進入公、私有土地實施調查或勘測。但進入建築物或設有圍障之土地實施調查或勘測，應事先通知其所有權人或使用人。」土地法第二百三十條定有明文。又該條於七十九年修正前原規定：「需用土地人於公告發出後，得進入徵收土地內為察勘或測量工作。」對照上開條文修正前後內容即知土地法第二百三十條之規範意旨，在於需用土地人為徵收土地必須事先對於擬徵收土地及其改良物（包括建築改良物及農作改良物）進行調查、勘測，且對建築物或設有圍障之土地在實施調查、勘測之前，必須事先通知所有權人或使用人。最高行政法院八十一年判字第一六一三號判決即明揭：「關於地上物查估補償部分：按市、縣地政機關得應需用土地人之請求，為徵收土地進入公、私有土地實施調查或勘測，但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應事先通知所有權人或使用人。土地法第二百三十條定有明文。徵收土地上農林作物之清點查估，在解釋上應屬上開條文所定之調查範圍。‧‧‧惟遍閱原卷，並無事先通知所有權人或其使用人之證據資料，足見本件農林作物之查估清點，係由需用土地機關派人片面為之，原告並未會同或參與，該查估程序即難謂無瑕疵，以此作為查估補償之依據，自難令人心服，一再訴願決定未予糾正，亦有未合。」另最高行政法院八十八年判字第四三四○號判決更闡明：「需用土地人在向主管地政機關聲請核辦土地徵收計劃之前，必須對擬徵收土地及其改良物進行調查、勘測，且市縣地政機關應需用土地人之請求進入公、私有土地實施調查、勘測前必須公告通知土地及其改良物之所有權人，始符合土地法第二百三十條規定之意旨。」本件需用土地人彰化縣政府向省政府聲請徵收系爭土地，及其地上物之前是否曾對系爭土地及其地上物進行查估？何時查估？查估之前是否曾事先通知系爭土地及其地上物之所有權人？以及倘若需用土地人彰化縣政府曾依法進行查估，系爭土地及其地上物之所有權人是否有所謂之「抗爭」？等皆應由被告內政部舉證證明之。被告內政部聲請訊問之證人辛○○課長及工務局子○○於九十年十一月一日準備程序時當庭陳稱，因為民眾抗爭所以無法辦理地上物之查估云云，惟並無任何證據為憑，則其所辯，自無足採信，合先敘明。
⒌本件需用土地人彰化縣政府為辦理一四八線９Ｋ＋６４６Ｋ—１１Ｋ＋５６６
‧５及一四八線１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８工程需要，擬徵收分別坐落於該縣○○鎮○○段柳子溝小段一地號內等五○一筆土地並附帶徵收其地上物，以及坐落於該縣○○鎮○○段○○○○號等三七五筆之土地並附帶徵收其地上物，乃分別於八十八年五月及六月擬具各該工程徵收土地計劃書，檢同有關附件三份，提請台灣省政府准予照案徵收。嗣台灣省政府分別於八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函，及八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函核准徵收系爭土地及一併徵收其地上物。需用土地人彰化縣政府於一四八線９Ｋ＋６４６Ｋ—１１Ｋ＋５６６‧５及工程徵收土地計劃書記載：「‧‧‧附帶徵收及其面積：有（詳如徵收土地使用清冊）。土地改良物情形：詳如徵收土地使用清冊。土地使用之現狀及其使用人姓名住所：詳如土地使用清冊。‧‧‧應需補償金數額及其分配：㈠應需補償金額總數：新台幣二二○、○○○、○○○元。㈡地價補償金額：新台幣一五、○○○、○○○元。㈢土地改良物補償金額：新台幣七○、○○○、○○○元。準備金額總數及其分配：新台幣四六九、二○○、○○○元。」另一四八線１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８工程徵收土地計劃書亦記載：「‧‧‧附帶徵收及其面積：有（詳如徵收土地使用清冊）土地改良物情形：詳如徵收土地使用清冊。土地使用之現狀及其使用人姓名住所：詳如土地使用清冊。‧‧‧應需補償金數額及其分配：㈠應需補償金額總數：新台幣一九九、○○○、○○○元。㈡地價補償金額：新台幣一四九、○○○、○○○元。㈢土地改良物補償金額：新台幣五○、○○○、○○○元。準備金額總數及其分配：新台幣一九九、○○○、○○○元。」惟本件需用土地人彰化縣政府向台灣省政府申請徵收系爭土地，及其地上物之前，是否曾依法進行查估仍未見被告內政部有何說明，倘若彰化縣政府未依法對系爭土地及地上物進行查估，並依土地法第二百三十九條規定，查定被徵收土地應補償之地價及依土地法第二百四十條規定，估定土地改良物之應受補償費，卻在上開二份工程徵收土地計劃書上記載附帶徵收、土地改良物情形、地價補償金若干、土地改良物補償金若干，則彰化縣政府相關承辦人員之前開行為，已涉嫌觸犯刑法第二百十三條規定之公務員登載不實罪。又證人彰化縣政府 王課長 陳稱，查估地上物的時候因為抗爭沒有辦法查估出來云云，惟需用地人彰化縣政府迄未說明，其究竟何時進行系爭土地及地上物之查估，且設若彰化縣政府確曾進行查估，被徵收土地所有人是否在其進行查估時抗爭，亦無任何憑據。倘若彰化縣政府如證人所稱沒有辦法查估地上物，卻在上開二份工程徵收土地計劃書上記載附帶徵收、土地改良情形、土地改良物補償金額若干，則彰化縣政府負責承辦系爭土地徵收之人員，是否有觸犯刑法第二百十三條規定公務員登載不實罪之嫌？既然本件需用土地人彰化縣政府向省政府聲請徵收系爭土地及地上物前，未依法實施調查、勘測，則依土地法第二百三十條規定及前揭最高行政法院判決意旨，本件土地徵收程序即顯然違法。
⒍修正前土地法第二百二十三條第一項第一款、第二百二十五條及第二百二十七
條第一項分別規定：「徵收土地之需用土地人為省政府各廳、處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，由省政府核准之；中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之主管市、縣地政機關；市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」本件徵收土地案，其需用土地人為彰化縣政府，依前開土地法第二百二十三條第一項規定，其核准徵收之權責機關為台灣省政府，則本件徵收之行政處分為該府八八府地二字第五五○五二號核准徵收函，及八八府地字第五八一○六號核准徵收函。至彰化縣政府依同法第二百二十七條第一項所為之公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告周知，並通知土地所有權人，並非發生徵收效力之行政處分，此參照最高行政法院八十六年判字第一三二三號判決即知。次按，徵收土地時，其改良物應一併徵收，為土地法第二百十五條明文規定。查台灣省政府八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函記載：「貴府為辦理一四八線９Ｋ＋６４６Ｋ—１１Ｋ＋５６６‧５道路工程，申請徵收坐落彰化縣政○○○鎮○○段柳子溝小段一地號內等五○一筆土地，合計面積一‧六一一二公頃，並附帶徵收其地上物乙案，經核符合規定，‧‧‧准予照案徵收。本案核准徵收之土地除另函報請內政部備查外，請即依照土地法第二百二十七條規定辦理公告徵收等手續，並應於徵收土地地價及其地上物補償完畢後，將本案辦理情形檢具徵收土地備案報告表函報本府核備。並應請注意同法第二百十九條之規定，切實按核准計畫及所定期限使用。‧‧‧」另台灣省政府八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函記載：「貴府為辦理一四八線１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８工程，申請徵收坐落貴○○○鎮○○段一四五地號內等三七五筆土地，合計面積一‧八四八七公頃並附帶徵收其地上物乙案，經核符合規定，准予照案徵收。本案核准徵收之土地除另函報請內政部備查外，請即依照土地法第二百二十七條規定辦理公告徵收等手續，並應於徵收土地地價及其地上物補償完畢後，將本案辦理情形檢具徵收土地備案報告表函報本府核備。‧‧‧並應請注意同法第二百十九條之規定，切實按核准計畫及所定期限使用。」又需用土地人彰化縣政府八十八年六月二十三日彰府地權字第一一九○一六號函，及八十八年六月三十日彰府地權字第一二四五七二號函皆記載：「‧‧‧說明：台端前列所有土地暨其地上物經依法報准徵收，並經本府公告，‧‧‧」，由是可知，台灣省政府八八府地二字第五五○五二號函，及八八府地二字第五八一○六號函核准系爭土地及其地上物一併徵收，係本件發生核准徵收效力之行政處分，且彰化縣政府更旋即於同年同月二十三日及三十日，分別據以發布彰府地權字第一一九○一六號函，及彰府地權字第一二四五七二號函公告，並通知原告甲○○等一八二人之所有土地暨其地上物經報准照案徵收，則本件土地徵收處分確實係土地及其地上物一併徵收，亦符合土地法第二百十五條土地及其地上物一併徵收之規定。需用土地之人彰化縣政府既為本件核准徵收案之執行機關，自應依土地法第二百二十七條之規定，就台灣省政府核准系爭土地，及其地上物一併徵收之內容予以公告周知，並通知土地所有權人。被告內政部於九十年十一月一日行準備程序時陳稱需用土地人僅公告徵收土地部分，未公告地上物部分，彰化縣政府王課長於該庭訊更辯稱前開二份彰化縣政府函是定型化例稿，地上物部分沒有劃掉是作業疏失云云，惟綜觀土地法全部規定，查無任何一條文允許土地徵收處分之執行機關擅自決定就土地及其地上物一併核准徵收之處分，僅公告土地部分或其改良物部分，揆諸前揭說明，彰化縣政府執行本件土地徵收案，顯然違反土地法第二百十五條、第二百二十七條等規定及前揭最高行政法院判決。
⒎參加人彰化縣政府已就本件台灣省政府核准徵收系爭土地，並附帶徵收其地上
物之行政處分予以公告，並於前揭彰化縣政府公告中載明「農林作物補償清冊」，則系爭土地之農林作物確係經彰化縣政府公告，一併徵收。彰化縣政府迄未發放農林作物補償費，本件土地徵收核准案自應失其效力：①本件需用土地人彰化縣政府為辦理一四八線工程擬徵收系爭土地並附帶徵收其地上物，乃分別於八十八年五月、六月擬具各該工程徵收土地計劃書，陳請台灣省政府准予照案徵收。查彰化縣政府於前開二份本件工程徵收土地計劃書均記載：「‧‧‧附帶徵收及其面積：有（詳如徵收土地使用清冊）。土地改良物情形：詳如徵收土地使用清冊。土地使用之現狀及其使用人姓名住所：詳如土地使用清冊。」經查，該徵收土地使用清冊其中土地使用情形（農作、建築或其他）一欄載有〝農作物、溝渠、建築物〞等，顯見系爭土地上之農林作物確係包含於徵收範圍內，經彰化縣政府陳請台灣省政府核准照案附帶徵收，此復為被告內政部及參加人彰化縣政府所不爭執，特此敘明。②按公文程序條例第二條規定，「公文程式之類別如左：‧‧‧函：各機關間之公文往復，或人民與機關間之申請與答復時用之。公告：各機關對公眾有所宣布‧‧‧時用之。」、「依土地法第二百二十七條所為公告，應載明左列事項：需用土地人名稱。興辦事業之種類。徵收土地之詳明區域。被徵收土地應補償之費額。前項公告，應附同徵收土地圖，揭示於該管直轄市或縣（市）地政機關門首及被徵收土地所在地。」乃土地法施行法第五十五條第一項及第二項分別明文規定，核准徵收公告應記載事項及其揭示方法。本件土地徵收案之需用土地人彰化縣政府八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號公告之公告事項明白記載：「‧‧‧徵收土地之詳細區域與應補償費額：詳見土地清冊、徵收土地圖說、地價補償費清冊、農林作物補償清冊，上項圖、冊均放在二林鎮公所供任閱覽。‧‧‧」，且本件彰化縣政府另一公告即八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號公告之公告事項亦載明：「‧‧‧徵收土地之詳細區域與應補償費額：詳見土地清冊、徵收土地圖說、地價補償費清冊、農林作物補償清冊，上項圖、冊均放置在溪湖鎮公所供任閱覽。‧‧‧」此外，彰化縣政府八十八年六月二十三日彰府地權字第一一九○一六號函及八十八年六月三十日彰府地權字第一二四五七二號函均記載：「‧‧‧說明：查台端前列所有土地暨其地上物經‧‧‧依法報准徵收，並經本府公告」，更足證本件系爭土地暨其地上物（包括農林作物在內）業經需用土地人彰化縣政府公告徵收，自不容彰化縣政府空言否認狡辯。③農林作物補償清冊確係在彰化縣政府公告徵收之列，已如前述。證人彰化縣政府子○○於九十年十一月一日及十二月二十日庭訊時分別陳稱「農林作物比較容易查估，查估後農林作物和建築改良物清冊並沒有齊全，只有農林作物清冊，建築改良物的（清冊）部分不完整。‧‧‧當初公告的部分是只有公告土地的部分和一部分農林作物。」揆諸首揭規定、本件彰化縣政府之公告及證人之證詞，系爭土地之農林作物確實業經彰化縣政府查估並作成清冊，且彰化縣政府亦在本件二份公告中均載明「農林作物補償清冊」，縱使彰化縣政府實際上並未將本件農林作物補償清冊放置在溪湖、二林鎮公所供任民眾閱覽，抑或未能拒絕將系爭農林作物補償清冊當庭提呈法院，亦僅僅屬本件核准徵收處分執行機關彰化縣政府是否確實依法執行之問題，系爭土地之農林作物確係經彰化縣政府公告，與本件系爭土地一併徵收，實無庸置疑，參加人彰化縣政府自不得飾詞推拖。④次查，台灣省政府交通處公路局第二區工程處（下稱公路局第二區工程處）八十八年六月二十三日（八八）二工用字第六六八五六號致彰化縣政府函記載：「檢送貴縣八十八年度擴大內需及中山高速公路交流道聯絡道用地費一覽表各二份，請於本（八八）年六月三十日前檢具⑴奉准徵收文件及公告函。⑵領款收據。⑶納入預算證明。⑷空白印領清冊文件過處請款。‧‧‧」。而該函所稱公路局第二區工程處彰化縣擴大內需八十八年度用地費需用一覽表關於本件一四八線９Ｋ＋６４６—１０Ｋ＋５６６‧５及一四八線１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８段用地所需之地價及地上物補償費用合計為新台幣三
六七、三九八、三○五元。前揭公路局第二區工程處函所指「奉准徵收文件及公告函」即為本件台灣省政府八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函、台灣省政八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函，各該函均略記載「一四八線ＸＸ工程，‧‧‧ＸＸ筆土地，合計面積ＸＸ公頃並附帶徵收其地上物乙案，經核符合規定，准予照案徵收」，以及彰化縣政府八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號公告及函、彰化縣政府八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號公告及函，而各該函亦均略載為「說明：‧‧‧依據台灣省政府八十八年六月十四日府地二字第五五○五二號函辦理依據台灣省政府八十八年六月二十九日府地二字第五八一○六號函辦理。二、查台端前列所有土地暨其地上物經依法報准徵收，並經本府公告‧‧‧」，公路局第二區工程處既通知彰化縣政府檢送奉准徵收文件及公告函前來領取本件徵收土地案所需支用之地價及地上物補償金，復足証本件系爭土地之地上物係於奉准徵收暨公告之列。本件被告內政部及參加人彰化縣政府俱稱系爭土地之地價已發放，顯然彰化縣政府就系爭土地之地價連同其地上物補償金已一併向公路局第二區工程處請領，則系爭地上物（包括農林作物及建物等）之補償金當應依土地法第二百三十三條規定於彰化縣政府公告期滿後十五日內發放，惟系爭農林作物補償金竟迄今仍未發放，依司法院院解字第二七○四號、釋字第一一○號及第四二五號解釋，本件徵收核准土地之行政處分應自此失其效力，詎被告內政部及參加人彰化縣政府竟以未完成地上物查估辯稱地上物部分未於公告之列，核諸前述種種事證，顯然純屬狡辯之詞，殊不足採。⑤按土地法第二百十五條規定，徵收土地時，如無同條第一項各款情形者，其改良物應一併徵收。另依土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」其未於期限內發放之效力，依司法院院字第二七○四號解釋「不依土地法第三百六十八條第一項規定，於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。查本案中彰府地權字第一一九○一六號暨彰府地權字第一二四五七二號函雖將土地及其地上物一併予以徵收，然於彰府地權字第一四一一九八號暨彰府地權字第一五○六○一號函卻未將地上物補償費予以發放，故此徵收程序發放補償費之程序顯屬違法。另本案地上物之補償金迄今仍未發放，是以未於公告期滿後十五日內發放地上物補償費，依前揭解釋及憲法保障財產權之意旨，該徵收土地核准案自應解為從此失其效力，毋庸置疑。關於核准徵收土地之公告應載明事項，土地法施行法第五十五條第一項規定「依土地法第二百二十七條所為公告，應載明左列事項：需用土地人名稱。興辦事業之種類。徵收土地之詳明區域。被徵收土地應補償之費額。」彰化縣政府八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號公告之公告事項載明：「‧‧‧徵收土地之詳細區域與應補償費額：詳見土地清冊、徵收土地圖說、地價補償費清冊、農林作物補償清冊，上項圖、冊均放置在二林鎮公所供任閱覽。‧‧‧」，且彰化縣政府八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號公告之公告事項亦載明：「‧‧‧徵收土地之詳細區域與應補償費額：詳見土地清冊、徵收土地圖說、地價補償費清冊、農林作物補償清冊，上項圖、冊均放置在溪湖鎮公所供任閱覽。‧‧‧」，此外證人彰化縣政府子○○在前開庭訊時亦表示有農林作物的清冊，惟彰化縣政府辛○○課長於前開庭訊竟稱農林作物沒有列清冊出來云云。依首揭規定，前開彰化縣政府二份公告，就徵收土地之詳細區域與應補償費額載明包括農林作物補償清冊，則本件土地暨其地上物自係一併經公告徵收無疑，是以系爭農林作物之補償金部分，即應依土地法第二百三十三條規定於法定期間內發放，惟系爭農作物之補償金迄今仍未發放，依司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號及釋字第四二五號解釋，本件土地徵收核准案，自應從此失其效力。
⒏徵收土地時，其改良物應一併徵收，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應
於公告期滿後十五日內發給之，土地法第二百十五條第一項前段、第二百三十三條前段分別定有明文。又「需用土地人，不依土地法第二百三十三條規定於公告完畢後十五日內將應補償之地價及其他補償費發給完竣者，徵收土地核准案自應解為從此失其效力。」、「需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」、「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於公告期滿十五日內發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守。」迭經司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號及釋字第四二五號解釋在案。原告甲○○等五人之中有四人並未領取地價補償費，需用土地人彰化縣政府既未依前述土地法第二百三十三條規定，於公告完畢後十五日內將應補償之地價及其補償費發給完峻，且本件亦無土地所有人同意延期繳交，或在上開期間因對補償之估定有異議，而由彰化縣政府地政機關依法提交標準地價評議委員會評定之除外情形。職是，依前揭司法院解釋及憲法保障人民財產權之意旨，本件徵收土地核准案應自此失其效力。⒐綜上所陳理由，本案之台灣省政府八八府地二字第五五○五二號暨八八府地二
字第五八一○六號函，核准徵收之處分均已失其效力，爰謹依行政訴訟法第六條第一項提起確認行政處分無效之訴訟，為此狀請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，實感德便。
㈡被告答辯之理由：
⒈按八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法二百二十三條規定：「徵收土地
為左列各款情形之一者，由省政府核准之：需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。舉辨之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」惟在該法刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將被告主管之土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，於八十八年七月一日後已配合調整改由中央地政機關核准，查台灣省政府之本件業務已歸併由被告承接，故本件訴訟由被告承受答辯。
⒉按國家因交通事業需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第二
款所明定。本案需用土地人彰化縣政府為辦理一四八線９Ｋ＋６４６—１１Ｋ＋５６６‧５及一四八線１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８路段道路工程需要，需用該縣○○鎮○○段柳子溝小段一地號內等五○一筆土地，合計面積一‧六一一二公頃暨其土地改良物，及該縣○○鎮○○段一四五地號內等三七五筆土地，合計面積一‧八四八七公頃暨其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經台灣省政府以八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函、八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函核准徵收，交由彰化縣政府分以八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號（公告期間八十八年七月一日起至八十八年七月三十一日止）、八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號（公告期間八十八年七月六日起至八十八年八月五日止）公告徵收案內土地。並分別以八十八年七月二十三日彰府地權字第一四一一九八號函、八十八年八月九日彰府地權字第一五○六○一號函，通知分別於八十八年八月四、五日、八十八年八月十八日，領取地價補償費在案。揆諸首揭法令規定，尚無違誤。
⒊有關原告訴稱本案台灣省政府前揭核准徵收之處分缺乏事務權限乙節，按依「
台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」，訂定之「台灣省政府暫行組織規程」第二條第二項規定，該府受行政院指揮監督，辦理下列事項：‧‧‧三、其他法令授權或行政院交辦事項。又該規程第十七條規定地政處掌理下列事項：‧‧‧三、土地徵收。且該規程自中華民國八十七年十二月二十一日施行至中華民國八十八年六月三十日止。自八十八年七月一日起，始依行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，將土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地事項調整由中央地政機關核准。是故，台灣省政府於八十八年六月十四日及八十八年六月二十九日就前揭土地徵收案件之核准，並非缺乏事務權限。
⒋關於改良物的部分，依法務部七十八年五月三日解釋函，改良物的部分可以不
同時徵收，本案改良物的部分，因為核准徵收後，所有權人的抗爭非常激烈，所以彰化縣政府沒有辦法進行查估徵收。彰化縣政府只有就土地部分公告徵收發放補償費，地上物的部分沒有辦法查估，所以沒有公告也沒有發給改良物的補償費。彰化縣政府已經在十五日內通知當事人領取土地補償費，並不生徵收失效之問題。原告其中一人已經去領取補償費了，若原告認為本件徵收無效，為何要去領取補償費。綜上論結，本案原告之訴為無理由，敬請鑒核，賜予判決駁回原告之訴。
㈢參加人主張之理由：
彰化縣政府對地上物的部分沒有公告徵收，因為地上物的補償清冊還沒有作成。當初是土地和地上物一併核准徵收，但是因為地上物沒有辦法辦理查估補償的作業，所以沒有辦法公告，當初公告的部分只有公告土地的部分，地上物和農林作物沒有公告，也還沒有查估。且公告文第四項有記載如果有異議要在公告期間內提出異議，而公告文均以雙掛號寄給土地所有權人，但是原告都沒有提出異議。
理由
一、本件如附表所示甲○○等共一百八十二人，因土地被徵收而涉訟，依行政訴訟法第二十九條第一項之規定，經該全體有共同利益之人選定甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人為訴訟當事人（原告）。又按行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政部主管之土地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。
其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准。查臺灣省政府之本件業務已歸併由內政部承接，故原告就本件訴訟以內政部為被告，自無不合，合先敍明。
二、本件彰化縣政府為辦理一四八線９Ｋ＋６４６Ｋ—５６６‧５及１１Ｋ＋５８６‧５０—１３Ｋ＋７８４‧０６８道路工程，需用該縣○○鎮○○段柳子溝小段一地號內等五○一筆土地，合計面積一‧六一一二公頃暨其土地改良物及該縣○○鎮○○段○○○○號內等三七五筆土地，合計面積一‧八四八七公頃暨其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經台灣省政府分以民國（下同）八十八年六月十四日八八府地二字第五五○五二號函、八十八年六月二十九日八八府地二字第五八一○六號函核准徵收，交由彰化縣政府分以八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號（公告期間八十八年七月一日起至八十八年七月三十一日止）、八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號（公告期間八十八年七月六日起至八十八年八月五日止）公告徵收案內土地。並分別以八十八年七月二十三日彰府地權字第一四一一九八號函、八十八年八月九日彰府地權字第一五○六○一號函通知領取地價補償費。原告以台灣省政府前揭核准徵收之處分，缺乏事務權限應解為無效，及彰化縣政府未於公告期滿十五日內發放土地改良物補償費，爰主張徵收失其效力，乃依行政訴訟法第六條規定，提起確認行政處分無效之訴，兩造之主張如事實欄所載。
三、惟查原告主張本件台灣省政府前揭核准徵收之處分缺乏事務權限乙節，按依「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」訂定之「台灣省政府暫行組織規程」第二條第二項規定，該府受行政院指揮監督，辦理下列事項：‧‧‧三、其他法令授權或行政院交辦事項。又該規程第十七條規定地政處掌理下列事項：‧‧‧三、土地徵收。且該規程自中華民國八十七年十二月二十一日施行至中華民國八十八年六月三十日止。自八十八年七月一日起，始依行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，將土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地事項調整由中央地政機關核准。是故，台灣省政府於八十八年六月十四日及八十八年六月二十九日就前揭土地徵收案件所為核准徵收之處分，乃係其權限範圍內之事務，原告以台灣省政府前揭核准徵收之處分，缺乏事務權限應解為無效，似有誤會。另原告主張本件被告土地徵收案，因違反土地法第二百十五條及第二百三十三條之規定而無效云云。按徵收土地時，其改良物應一併徵收，固為土地法第二百十五條第一項前段所規定，惟此乃係原則之規定，此參以同條但書規定：該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限，而自明，故土地及其改良物分別辦理徵收，或僅就其中之一辦理徵收，亦不能認為違法而指為徵收無效。且該條所謂一併徵收，並非同時徵收，亦非指必須於同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後，若有地上物尚未徵收，另外公告徵收，亦屬一併徵收（原行政法院八十一年度判字第一九五七號及八十五年度判字第三○六四號判決參照）。彰化縣政府八十八年六月二十三日八八彰府地權字第一一九○一六號及八十八年六月三十日八八彰府地權字第一二四五七二號公告，其主旨係公告辦理奉准徵收之土地，並不包括地上改良物，此有該公告附卷可稽。復經參加人之代理人辛○○、子○○陳稱彰化縣政府對系爭地上物部分還沒有公告徵收，因為地上物的補償清冊還沒有作成。當初是土地和地上物一併核准徵收，但是因為地上物沒有辦法辦理查估補償的作業，所以沒有辦法公告，當初公告的部分只有公告土地的部分，地上物和農林作物沒有公告，也還沒有查估，至於公告事項有農林作物補償清冊之記載，乃係誤載所致等語。參以彰化縣政府報請台灣省政府核准徵收之徵收土地計畫書內，雖有各該土地之使用情形，惟並無記載應補償之數額，此有調閱之台灣省政府卷宗二宗可稽。又彰化縣政府於八十八年七月二十九日以八八彰府工土字第一四一二一九號函彰化縣溪湖鎮公所請其於八十八年八月二十日前完成地上物補償查估作業，此有該函附卷可稽，足見彰化縣政府於八十八年六月三十日以八八彰府地權字第一二四五七二號公告徵收時，該地上物尚未辦理查估，自不可能於公告時會有地上物補償清冊。且原告所提出之彰化縣政府八十八年七月二十三日彰府地權字第一四一一九八號函及八十八年八月九日彰府地權字第一五○六○一號函中，亦僅係通知土地所有權人領取地價補償費，並未通知領取地上物補償費，此有該二件函文附卷可稽（見本院八十九年度訴字第二五八號卷第十一、十二頁）。是參加人陳稱系爭徵收土地上之地上物當時尚未辦理查估，亦未通知發放地上物之補償費，自屬可信。是依上開徵收土地時，其改良物應一併徵收，惟所謂一併徵收，並非同時徵收之規定，本件原告等共一百八十二人之土地已公告徵收，其地上物尚未公告徵收，亦未通知發放地上物之補償費，自不影響被告核准徵收之效力。又原告所有之系爭地上物，業經被告依法核准徵收，縱令彰化縣政府未於公告徵收前完成查估補償價額，而未能公告徵收，亦不影響核准徵收之效力（原行政法院七十五年度判字第一五二七號判決參照）。從而，本件系爭土地既已公告徵收，並經彰化縣政府於公告期滿後十五日內通知領取補償費，亦為原告所不爭執，此與土地法第二百三十三條、司法院院字第二七○四號解釋、司法院釋字第一一○號及釋字第四二五號解釋，均無不符。
則彰化縣政府已依法定之程序辦理本件土地徵收手續，原告是否領取本件土地之徵收補償費，並不影響本件土地徵收之效力。而該地上物並非不予徵收，因尚未公告徵收，自無未於公告期滿十五日內發放補償費而致徵收失效之問題，縱於本件土地徵收時未同時辦理徵收並發放該地上物之徵收補償費，亦不影響土地徵收之效力，是原告上開主張，均不足採。綜上所述，原告提起本件行確認之訴，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年四月二日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官沈水元
法官王德麟法官林秋華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年四月二日
法院書記官杜秀君