最高行政法院90年度判字第2582號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第2582號判決

裁判日期：民國90年12月31日

裁判案由：水土保持法

最高行政法院判決九十年度判字第二五八二號
原告甲○○被告桃園縣政府代表人 許應深 右當事人間因水土保持法事件，原告不服中華民國八十九年一月十三日行政院農業委員會（八九）農訴字第八九○○九七○○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核准，即擅於桃園縣○○鄉○○○段坪頂頂湖小段二六○之二、二六一之一、二六一之二地號等山坡地上，大面積堆積土石、處理廢棄物。經龜山鄉公所查報違規，被告派員會同相關單位人員於民國八十七年七月九日會勘屬實，以其違反水土保持法第十三條之規定，乃以八十七年八月十日八七府農保字第一五六六六四號處分書，依同法第三十三條第一項第二款規定，處原告新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並限期八十七年九月十五日前改正。原告不服，訴經臺灣省政府八十八年三月二日八八府訴二字第一四七八○九號訴願決定，將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。被告重查後復以八十八年三月三十一日八八府農保字第四二七四二號處分書裁處罰鍰三十萬元，並限於八十八月五月三十日前，自行拆除及清運全部違規工作物，屆時不拆除或清除其工作物者，將由主管機關強制拆除及清除之，所需費用由受處分人負擔。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：按「山坡地農牧經營上所需，中耕、除草、種植等作業，不是前項所稱『開挖整地』範圍。另依照省（市）政府所訂之水土保持手冊規範實施農地水土保持處理之開挖整地，得免擬具水土保持計畫。」行政院農業委員會八十一年十二月十六日八一農林字第一一五五五九四號函釋有案。易言之，若為農牧經營上之需要，於山坡地所進行之中耕、除草、種植等作業，即非屬開挖整地之範圍，至於為實施農地水土保持處理所為之開挖整地，亦得免擬具水土保持計畫。本件原處分指述原告未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，而擅自於該等土地上「堆積土石，處理（掩埋）廢棄物」，應於八十八年五月三十日前「自行拆除及清除全部違規工作物」云云。惟查：約於七十九年至八十一年間，原告陸續以買賣取得桃園縣○○鄉○○○段坪頂頂湖小段二六○之二、二六一（分割增加有二六一之一、之二）、二六二之一等數筆土地。於取得前，國軍某部隊下湖東營區即擅自占用包括前開土地在內之數筆民地，在其上建置有四座彈藥庫、一個崗哨等工作物，皆是水泥建築，其占用之面積，業經桃園地政事務所實測完畢，證實軍方確有占用民地充作營區之情事。軍方雖多次召開使用民地協調會，並價購原告所有部分土地，但前述彈藥庫、崗哨等軍用設施仍未拆遷，致妨害原告所有土地之耕作及使用，原告乃續發陳情書，要求軍方出面解決，軍方乃陸續針對下湖東營區增設之軍用設施占用原告土地等情，與原告進行會勘、價購及拆遷協調，終於在八十七年八月軍方將無權占用之土地歸還原告等共有人，土地上之四座彈藥庫、崗亭（哨）准由原告代為拆除。原告收回土地準備拆除前開彈藥庫、崗亭之前，即發現有人（可能是軍方）未經同意擅自在系爭土地上傾倒廢土。八十七年八月二十五日原告接收該等彈藥庫、崗亭後，即僱請周業城、 周業江 兄弟赴土地現場拆除上述水泥建築物，並應依約載走拆卸下來之水泥塊，俾整地以利種植作物。前述軍方占用原告所有民地等情，被告原本即知之甚稔，並曾代軍方下湖東營區徵收原告與其他土地所有人於同一營區之部分土地，此有被告八十三年元月二十八日八三府地用字第一八三五○號因徵收發放補償費之公函可稽。詎被告未查明事情始末、因果原委，且明知軍方霸佔民地、擅建水泥工作物、肆意傾倒廢土等情節，竟僅因原告為利農耕，實施水土保持，而僱工拆除上述水泥建物，尚來不及清除該等水泥石塊，即於案發當時，誣指原告傾倒廢土，掩埋廢棄物，苛處原告罰鍰，著實令人憤慨。綜上所述，原告所作所為並未妨害水土保持，反而係為清除妨害水土保持之軍方建物，以利農耕，屬促進水土保持所進行之合理整地行為，參照前述行政院農業委員會函釋，原告並未違反任何法令，原處分違法濫權，厥屬不當，訴願及再訴願決定遞予維持，亦有未妥，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：依水土保持法第三條第一項第三款規定，「山坡地」係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地及經省（市）主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於上列情形之一者，劃定範圍報請行政院核定公告之公、私有土地。山坡地範園之劃定，係經行政院八十五年一月十三日台八十五農水○一三三五號函核定暨省府八十五年三月六日八五農水字第一二三一四號函公告，其水土保持技術規範亦經行政院農業委員會八十五年八月六日八十五農林字第五○三○三七五號函公告。本件原告違規使用○○○鄉○○○段坪頂頂湖小段二六○之二、二六一之一、二六一之二地號土地，位於公告之山坡地範圍內（楓樹坑段全段均屬之），自有該法適用，被告依據該法所為之處分，自屬合法。原告一再訴稱為農牧經營上之需要，於山坡地所進行之中耕、除草、種植等作業，非屬開挖整地之範圍，得免擬具水土保持計畫云云，係脫責之詞。系爭違規土地經被告派員多次會同相關單位查證，至訴願期間仍繼續堆積廢土，亦未做任何農業使用種植農作物。所傾倒約數十萬立方公尺之廢土混雜礫石、建築事業廢棄物，其土質亦不適宜作農業使用種植農作物。現場目前童山濯濯，表土嚴重裸露，造成多處沖蝕溝、土石到處流竄。另原告在此期間都未做妥任何水土保持安全維護處理措施（邊坡穩定植生綠化、駁崁、夯實、排水溝、沉砂地．．．）。系爭土地為政府公告之山坡地，亦為政府公告有案之林口特定區都市計畫內保護區，有雙重管制使用。倘因使用不當，而發生災害（土石流失），具有外溢性，往往極易波及鄰地安全，且按山坡地之堆積土石及處理廢棄（掩埋）物，不以使用之土地變更地目即可免除申請手續。再查，系爭土地前經省府公告該地屬林口特定區都市計畫「保護區」，依都市計畫法第七十九條規定：「在都市計畫地區範圍內建造．．．變更地形，違反本法之規定及各級政府基於本法所發布之命令時，當地地方政府或鄉、鎮、市公所，得命令立即拆除．．．或恢復原狀。」又依都市計畫法臺灣省施行細則第二十六條第一項第一款至第三款均有管制規定：保護區內土地禁止砍伐、竹木破壞地形或改變地貌．．．等等嚴格限制其開發使用。又查林地特定區早在五十九年即發布公告，實施迄今已有三十年之久，有土地在該地區之民眾，無人不知，原告無視政府勸導，擅自從事違規大面積傾倒廢棄土，部份已致生土石流失，危及下游民眾住宅、農耕安全。另依據水土保持法第八條第一項第五款及同法第十三條之規定，於山坡地堆積土石處理廢棄物或其他開挖整地均需先向主管機關申請併提出水土保持計主核准後，並由主管機關監督實施。此乃因山坡地擅自違規使用極易造成土石流失，破壞景觀生態或致生公共危險，而原告並未依規定申請核准，在系爭土地上違規使用事實明確，證據確鑿，被告依違反水土保持法第三十三條第一項第二款規定，裁處三十萬元之罰鍰，並無違誤之處。再查臺灣桃園地方法院檢察署亦接獲民眾檢舉，於八十七年十月十七由該署檢察官指揮被告、龜山鄉公所、縣警察局等單位人員前往現場蒐證與取締違規大面積破壞國土（擅自堆積土石及填倒廢棄物）行為，由於破壞當地環境景觀、影響水土保持與國土保安危害情節重大，涉嫌違反水土保持法山坡地保育利用條例都市計畫法廢棄物清理法等規定，移送該署偵辦，並由該署依法提起公訴，再移送該院法庭審判中。末查，系爭山坡地之地理位置係位於高山與平地間之重要土地資源，負有涵養水源，穩定坡面，與國土保安之功能，亦是環境極敏感地區。原告於上開違規地點未做任何水土保持安全維設處理措施，致使地表裸露，所填倒之土石鬆散未夯實，亦因大雨沖刷，造成流失，危害下方農作物及影響鄰近住宅安全，其違規使用行為至為明顯惡劣，被告裁處罰鍰三十萬元整，自非無據，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」「未依第十二條至第第十四條規定之一擬具水土保持計畫主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者．．．」水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款定有明文。本件原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核准，即擅於系爭山坡地上，大面積堆積土石、處理廢棄物，有查報表、會勘紀錄及照片附原處分卷可稽，違規事實洵堪認定。原告訴稱：系爭土地於七十九年至八十一年間，即遭國軍部隊占用建置彈藥庫、崗哨等，於八十七年八月始歸還，其上彈藥庫、崗亭（哨）由原告代為拆除。原告收回後發現有人在系爭土地上傾倒廢土，即請人拆除上述水泥建築物，載走拆卸下來之水泥塊，俾整地種植作物。原告係為促進水土保持所進行之合理整地行為，得免具水土保持計畫云云。惟查，原告提出之陸軍二二一七部隊下湖東營區所作使用民地清冊一覽表，上列占用土地包括桃園縣○○鄉○○○段坪頂頂湖小段二五六、二五七—四、—五、—六、—七（表誤載為坪頂下湖小段）、—一六、—二○、二六一、二六二—一、坪頂下湖小段九—一、八五—一等地號。陸軍二二一七部隊於八十年八月十九日八十一年二月二十七日、八十一年四月一日通知坪頂頂湖小段二五六、二五六—一、二五七—四、—五、—六、—七、—一七、—二○、二六一、二六二—一、坪頂下湖小段九—一、八五—一地號土地所有權人協商價購事宜。八十一年七月九日、八月一日原告陳情其坪頂頂湖小段二六二—一地號土地被占用，請求返還。該部隊於八十一年九月十五日進行會勘（原告未出席），會勘紀錄記載會勘結果略以：該部隊使用坪頂頂湖小段二六○—二、二六一一地號內土地之民地，已將土堤內縮恢復原狀。四座彈庫占用同段二六二－一地號內部分土地建議以「先建後遷」方式將彈藥庫遷移後辦理發還。八十一年十一月十四日桃園縣桃園地政事務所（下稱桃園地政事務所）測量圖及面積計算表載在營區內土地有坪頂頂小段二六一、二六二—一、二五七—四、二五七—六、—七、—一七、—二十地號內標示部分土地（標示為—Ａ部分）。八十三年元月二十八日被告通知發放徵收下湖營區土地補償金，原告八十三年二月七日領取被徵收之坪頂頂湖二五七—七地號土地補償費。二八八五部隊於八十六年三月六日與坪頂頂湖二○○—一二、二六二—一地號土地所有權人協商價購，二○○—一二號土地所有權人同意軍方價購，二六二—一號所有權人不同意。八十七年八月二十二日與二六二—一地號所有權人辦理點交發還協調會。八十七年八月二十五日原告出具書，略謂點交收回二六二－一地號土地，該地有彈藥庫四座、崗亭乙座，由所有權人逕為拆除。經與八十七年十一月六日臺灣桃園地方法院檢察官於偵辦八十八年度偵字第四六三號案件，指定桃園地政事務所測量原告屯積土石之測量圖核對，該圖之二六一—地號部分即為前述八十一年測量圖之二六一地號內非營區部分，八十七年測量圖之二六一地號則為八十一年測量圖之二六一地號內營區內（標示二六一—Ａ）部分，足見八十一年十一月十四日，二六一地號尚未分割出二六一—一地號。二二一七部隊之使用民地清冊一覽表及八十年八月十九日八十一年二月二十七日、八十一年四月一日通知函上所載坪頂頂湖二六一地號係指未分割前之地號，八十一年九月十五日會勘紀錄記載二六一—一地號似有錯誤。依上資料顯示，該部隊原占用民地，經協商部分以徵收方式由軍方取得土地，至八十六年三月間，軍方尚占用之土地為坪頂頂湖小段二○○—一二、二六二－一地號土地，原告違規之二六○之二、二六一之一、二六一之二地號土地，均非軍方占用之土地，原告所指軍方占用設置四座彈藥庫、崗亭（哨），於八十七年八月二十五日返還，由原告拆除彈藥庫等之地號應為二六二之一地號土地，非系爭土地。原告主張因土地被占用建築水泥建築物而有開挖系爭土地整地之必要云云，即非可採。又卷附查報表、會勘紀錄及照片顯示，原告係大面積堆積土，處理廢棄物（上有水泥塊、石塊、工程廢棄物等），非為行政院農業委員會八十一年十二月十六日八一農林字第一一五五五九四號函釋所稱中耕、除草、種植作業，亦非為實施水土保持而開挖整地，無該函之適用。綜上，原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核准，即擅於系爭山坡地上，造成地表裸露，影響水土保持，被告以其違反水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項規定，而情節重大，依同法第三十三條第一項第二款規定，裁處三十萬元罰鍰，並限於八十八年五月三十日前，自行拆除及清運全部違規工作物，屆時不拆除或清除其工作物者，將由主管機關強制拆除及清除之，所需費用由受處分人負擔，揆諸首揭說明，尚無違誤，訴願決定、再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告所訴，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月三十一日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年一月二日