裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第3793號判決
裁判日期：民國91年07月24日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第三七九三號
原告甲○○被告宜蘭縣頭城鎮公所代表人乙○○鎮長）訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十年三月九日八九府訴字第一二九一七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要︰
Ａ、本件原告於八十九年十月二十一日晚間駕駛登記在感恩實業社名下、車號為000000號、其上載運有磚塊等物品之大卡車一輛，自台北縣經北宜公路往宜蘭方向行駛，而於當晚十一時十分許，行經宜蘭縣警察局礁溪分局北宜路口檢點時，為警方攔下檢查，而經執行檢查勤務之警方認定上開大卡車上所裝載之物品為「台北縣市之營建廢棄物」，而將全案移送被告機關處理。
Ｂ、被告機關基於上開事實，認定原告屬「實質上之民營廢棄物處理機關」，而違反七十七年十一月十一日修正公布、當然仍在有效施行期間內之舊廢棄物清理法第二十條之規定（「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」），在未經申請許可之情況，即行從事處理廢棄物之業務，構成行為時廢棄物清理法第二十七條之違章構成要件，而作成頭聯字第五四二號「違反廢棄物清理法案件處分通知書」之行政處分，對原告課處罰鍰銀元五萬元（折合新台幣十五萬元）。
Ｃ、原告不服上開行政處分，而提起訴願，但經訴願機關宜蘭縣政府予以駁回，原告乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張：
１、原告於上開時地駕駛卡車遭查獲時，卡車上所載運之廢磚塊乃是原告自台北載運回家，打算用作填土之用。遭查獲後，經檢查人員告以「只要將廢磚塊載回原來起運的地方，即可無事（不受處罰），而原告也依檢查人員之指示，當晚連夜原車開回台北卸下磚塊。
２、不料事後卻遭被告機關處以到最高額度之罰鍰，以原告為初犯之情節觀之，此等課罰顯然過重。而且原告目前資力也無法繳清如此高額之罰款。
Ｂ、被告主張：
１、按廢棄物清理法第二十條之規定係為使主管機關能對於經營廢棄物貯存、清除或處理業務之公、民營機構加以管理，特規定該等機構須向地方主管機關申請核發許可證，始得從事廢棄物之貯存、清除或處理業務。另，依據「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第二條第一款規定，所謂公、民營廢棄物清除、處理機構，係指經營廢棄物清除、處理業務之公、民營機構。公、民營機構只須實際從事（經營）廢棄物清除、處理業務即屬前揭規定之『公、民營廢棄物清除、處理機構』。該機構登記之營業項目縱使無『廢棄物清除、處理』乙項，然其實際從事該項業務，依首揭法條立法精神與規範目的而言，應不得以其營業項目登記無『廢棄物清除、處理』乙項，即認定其非屬公、民營廢棄物清除、處理機構，而阻卻受罰責任。且不論該機構之組織係公司（法人）、非法人團體或其他個人，亦不論其合法登記與否，其未經向地方主管機關申請核發許可證，即實際從事廢棄物清除、處理業務，已違反廢棄物清理法第二十條之規定，應依同法第二十七條之規定予以處分。查原告未依規定申請核發許可證，而從事營建廢棄物清除工作，顯已觸犯上述規定，事證至為明確。
２、原告訴稱其不知載運營建廢棄物係違法行為等云云，惟查原告如以載運為業，應對其營業相關法令有所認知，以免誤觸法令為是，當不致於違法運載該廢棄物而於事後假藉「不知法令」為由，執此卸責之詞其企圖規避責任甚明；再查原告所辯該廢棄物係「填平之用」，從事實而論尚難認為原告對該廢棄物有如何妥善處理之行為，其意圖無非係伺機傾倒該廢棄物，存僥倖之心，原告於警訊筆錄及訴願意旨就此並未有合理說明。
理由
一、程序方面：原告於九十年四月三十日提起本件行政訴訟時，被告機關之代表人原為 陳志茂 ，嗣經變更為乙○○，此有被告提出之宜蘭縣政府九十一年二月五日府民行字第０九一００一六二三八號函在卷為憑，被告聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、兩造爭執之要點：本件原告對於原處分有關違章構成要件事實之認定並無爭議，而所爭議者，僅在裁罰之法律效果部分，而認為被告機關處罰過重，則本案之爭點應集中：「被告機關以『原告屬實質上之民營廢棄物處理機關，而未依行為時廢棄物清理法第二十條之規定申請許可況，即行從事處理廢棄物業務』，構成行為時廢棄物清理法第二十七條之違章處罰要件，依該條規定課處原告法定最高額度之罰鍰」是否過當一節而已。
三、本院之判斷：
Ａ、按罰鍰法律效果之決定屬行政機關自由裁量之範圍，是以裁量妥適與否，法院無權進行審查。然而行政訴訟法第四條第二項同時規定；「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」同法第二百０一條復規定；「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。雖然上開二項條文僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」之類型為規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上仍應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此個案中如當事人主張，裁量決定本身有「裁量逾越」、「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形時，該等事由乃屬「裁量是否違法」之問題，法院仍例外享有審查權限，而且得依審查結果，決定是否撤銷原裁量處分。
Ｂ、在本案中，原處分對原告所為之課罰金額乃屬法定最高額度，原告復主張裁量過重，而表不服。則本院自應對被告機關進行裁量時，是否「曾考慮課罰之行政目的，斟酌各項因素作為裁量基礎」一事進行裁量「合法性」之審查。
Ｃ、然而原處分在裁量時並未附記任何理由，來說明對原告作成最重處罰之原因，等到本院審理中，被告機關之訴訟代理人才就裁量因素為說明，而謂：「宜蘭縣北宜公路附近經常發現有人亂倒廢棄物，因為地屬偏僻不易查獲且清除困難，故對被查獲者，均處最高金額之罰鍰」等語。然而：
１、從被告機關訴訟代理人所言內容此觀之，本件被告機關在作成處分時，根本未考慮「個案情節」之差異性，而以一個「通案性」之一般標準因素去衡量所有案例，並一律以最高額度課罰，此等情形已屬「行政機關消極不行使法律授予之裁量權限」之「不為裁量」違法瑕疵存在。
２、何況以宜蘭之週邊封閉之地理環境言之，大卡車進入蘭陽平原之路線僅有「北宜公路」、「北濱公路」與「蘇花公路」三線，而且均是從山地進入平原，只要在三條公路從山地進入平原處設立檢查站，所有載運廢棄物之車輛均可在進入蘭陽平原之前即被攔截下來，查獲違規所須負擔之單位成本並非過高。因此在此情況下，若以「查獲不易」為由，一律課徵最高額度之罰鍰，亦有「裁量濫用」之嫌。
３、另在本案中，原告既係初犯，被查獲後又立即原車將廢棄物載回台北，顯見原告仍具有遵守法規範之意願，從行政目標之達成而言，其情節亦屬輕微。而且因為同一事由，原告亦經台灣宜蘭地方法院以八十九年度羅簡字第二九四號刑事簡易判決判處有期徒刑一年二月，緩刑四年確定。固然依行為時廢棄物清理法第二十二條第一項第四款之規定，原告上開違章事實同樣構成犯罪，且依行為時廢棄物清理法第三十二條之規定（現行法第六十四條參照），行政違章與刑事責任，得分別處罰，故得同時對原告之單一行為為行政違章課罰及刑事制裁。但在司法執行層面，仍須注意廣義之「比例原則」，避免單一行為受到過重之制裁。而在原告已受如此嚴重之刑事制裁後，再就行政罰部分課以最高度之罰鍰，斟酌前開原告個人因素以後，本案亦有「裁量濫用」之違法。
Ｄ、依上說明，原處分應有「裁量濫用」及「裁量怠惰」之違法情事，難予維持。
四、綜上所述，本件原告違章事實雖屬明顯，然而被告機關進行裁量而為本件處分時，未附理由，即對原告課處法定最高額度之罰鍰，顯有「裁量濫用」「裁量怠惰」之情事，自有違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回原處分機關重為適法之處分。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月二十四日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年七月二十四日
書記官林麗美