裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第228號判決
裁判日期：民國91年07月24日
裁判案由：有關土地事務
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第二二八號
原告甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○右一人訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月三十一日台內訴字第○九○○○○五六二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣坐落臺中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，台中縣清水地政事務所於民國（以下同）八十一年清查發現上開地號等土地，依六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖，係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」，並加註部分為建築用地。惟該地政事務所於繕造土地編定公告清冊時，誤繕為全筆為「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤。該地政事務所乃以八十一年三月三十一日八十一清地四字第○三六○四號函報被告機關有關上開地號等土地編定錯誤之事實，同時以八十一年清地四字第○三六○五號函通知原告等相關土地所有權人。嗣經報奉原臺灣省政府地政處八十一年六月二十六日八十一地四字第六六二二二號函示：「．．．本案買受人是否屬．．．應考慮之善意第三人，而維持原「山坡地保育區、丙種建築用地編定，因事屬事實認定問題，仍請本於職權自行核處。」。被告機關遂以八一府地用字第二三三五四四號函復台中縣清水地政事務所略以：「．．．就已辦理移轉登記之持分額協調土地所有權人辦理分割及維持丙種建築用地之編定，至未移轉之持分部分，應回復暫未編定用地。」。惟清水地政事務所承辦人員疏失遲未將該等土地更正回復正確編定，至八十七年十一月二十五日該地政事務所再以清地一字第一五一六一號函報被告機關有關後續處理相關問題。被告轉向原臺灣省政府地政處及內政部請示，經內政部以八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四二號函示：「．．
．按信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之條件有三「信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱三事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，．．．故非都市土地編定錯誤，可予以更正，應考量當事人有無符合上開要件，且保護善意第三人之信賴利益，是否將造成對公益之重大危害而定。．．．」，被告機關認原告係因繼承而取得系爭土地所有權，非屬善意第三人，無信賴保護原則之適用，遂以八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函請清水地政事務所辦理回復原正確編定。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟，請求如後聲明所載。
二、兩造聲明：
（一）、原告聲明求為判決：
１、被告台中縣政府八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八三號處分，及內政部九十一年一月三十日台內訴字第九五六二八號訴願決定均撤銷。
２、被告台中縣政府應將台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，恢復或變更編定為山坡地保育區、丙種建築用地。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
（一）、原告起訴及準備書狀意旨略以：
１、按被告台中縣政府八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八三號更正編定系爭土地為一般農業區、農牧用地之處分，已損害原告之權利，經原告依法提起訴願而遭駁回，是原告已具備提起撤銷訴訟之要件，依行政訴訟法第四條第一項之規定，自得提起行政訴訟以資救濟，此合先向鈞院敘明。添
２、本案之事實：緣訴願人於民國七十六年間因繼承而取得坐落台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地（以下稱系爭土地）之所有權，台中縣清水地政事務所於八十一年清查發現上開地號等土地依據六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」並加註部分為建築用地，惟該地政事務所（即被告清水地政事務所）於繕造土地編定公告清冊時誤繕為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤，乃以八十一年三月三十一日八十一清地四字第○三六○四號函報請原處分機關（即被告台中縣政府）有關上開土地編定錯誤之事實，同時該地政事務所以八十一年清地四字第○三六○五號函通知訴願人等相關土地所有權人，經報奉原台灣省政府地政處八十一年共月二十六日八十一地四字第六六二二二函示後，原處分機關遂以八一府地用字第二三三五四四號函復該所略以：「．．就已辦理移轉登記之持分額協調土地所有權人辦理分割及維持丙種建築用地之編定，至未移轉之持分部分，應回復暫未編定用地。」，惟清水地政事務所承辦人員疏失遲未將該等土地更正回復正確編定，以致於八十七年十一月二十五日該地政事務所再以清地一字第一五一六一號函報原處分機關後續如何處理，嗣經內政部以八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四二號函示，孰知原處分機關竟於八十九年七月二十八日以八九府地用字第二○五九九九號函清水地政事務所，辦理土地分區調整為「一般農業區、丙種建築用地」，其後原處分機關又認訴願人係因繼承取得系爭土地所有權，非屬善意第三人，無信賴保護原則之適用，旋即又於八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函清水地政事務所辦理回復原正確編定將系爭土地編為「山坡地保育區、暫未編定用地」，再改編為「一般農業區、農牧用地」。原告不服乃提起訴願，案經訴願經機關認略以：「卷查本案．．，於八十一年清查發現上開地號土地編定錯誤之事實，即以八十一年清地四字第○三六○五號函通知訴願人，則訴願人早已知情，又卷查依原處分機關答辯，本案標的現況仍維持編定錯誤前之使用狀況，僅小部分存有第一次編定告前之舊有合法房屋，其餘現況仍維持編定錯誤前之「旱」地目狀態，不得整筆編定為建築用地，該舊有合法房屋部分得依「製定非都市使用分區圖及編定各種使用作業須知」九（二）說明三規定，由土地所有權人檢具舊有合法房屋證明文件申辦分割及更正編定為建築用地，則訴願人並未有因其編定為丙種建築用地而據申請建築房屋之信賴表現行為，且無賣予第三人之情形．．」，云云而認原處分並無不合，駁回原告之訴願（附證一）添
３、按原處分及訴願決定其認事用法顯有所違誤，茲屢陳起訴理由如后：
（１）、被告所為原處分違法：ａ、查系爭土地於六九年原載為「山坡地保育區、丙種建築用地」，原處分
機關雖認係原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」，因清水地政事務所於繕造土地編定公告清冊時誤繕為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤，然若真如其所言係登記錯誤，原即應回復登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」，如此始符法律規定，然為何原處分機關於八十九年七月二十八日卻以八九府地用字第二○五九九九號函（下稱第一次處分）清水地政事務所，辦理土地分區調整為「一般農業區、丙種建築用地」？並由清水地政事務所以八九清地字第八九○一三四○○號通知書通知原告（證二）。
添ｂ、查上開第一次處分，原處分機關固云係依據「非都市土地使用分區調整
作業要點」及「非都市土地使用分區調整作業手冊」，惟查若依上開作業要點四㈡及作業手冊丙、三㈡，既認系爭土地之使用分區應編定為「一般農業區」，使用地應編定「丙種建築用地」，並經送達原告，是該第一次處分已成立生效，而依「製定非都市土地分區圖及編定各種使用地作業須知」之規定，一般農業區與山坡地保育區為二種不同之使用分區，其編定標準不同，焉能又再於八十九年十一月十三日以八九府地用字第三一七八一一號函清水地政事務所辦理原正編定，將系爭土地又變為「山坡地保育區、暫未編定用地」，再改編為「一般農業區、農牧用地」（下稱原處分），此難道原處分機關又謂第一次處分編定錯誤？此實另人難以想像？原處分機關既對系爭土地作出使用分區及使用地之編定，其第一次處分既已對外發生生效，而有存續力，則其單純復以「使用分區編定」、「更正編定」之理由為原處分，顯然有違第一次處分之效力，且原處分其亦未說明其又何以再為變更、更正（或撤銷）第一次處分之理由，亦未予原告陳述之機會，是原處分顯具有瑕疵，其不合法，至為顯然（證三）。
ｃ、復查，依製定非都市土地分區圖及編定各種使用地作業須知六、㈡及非都市土地使用分區調整作業要點四、㈡、１之規定，「山坡地保育區之農牧用地集中，其中夾雜林業用地、國土保安用地及生態保護用地等未達百分之二十者‧‧，調整為一般農業。」其認定標準業經內政部八十八年四月三十日台八十八年內營字第八八○五○四一號函釋，係指「農牧用地以外之十七種用地合計未達百分之二十者」，亦即農牧用地達百分之八十者，始調整為一般農業區。然系爭土地並不符合上開要件，原處分既未實際勘查計算，亦對系爭土地是否符合上開要件而得予以調整完全未予說明，即率予編定，其處分違法，自不待言。
ｄ、再則，本件系爭土地於六十九年之前，早已有合法房屋存在其上，依上開作業須知九、㈡說明２（３）之規定，原處分機關亦應就系爭土地編為山坡地保育區、丙種建築用地，如此始符法制，蓋依其說明２（３）所稱：「」實際已全部（宗）作建築使用，係指在辦理非都市土地使用編定結果公告前，全筆（宗）土地實際上已有建築物之事實，其法條真正之意旨當然係指一筆（宗）土地上實際上已有建築物為已足，因一筆（宗）土地上建築物事實不可能蓋滿，然依原處分意旨，似認土地須蓋滿始有適用，顯有誤會。況其完全未予考慮本件系爭土地是否有上開說明２（３）之適用，而逕依同作業須知九、㈡說明３適用，亦未說明理由，其處分具有瑕疵至為明顯。
（２）、被告所為原處分違反行政程序法第八條「信賴保護原則」：按參酌八十
八年二月三日總統公布之行政程序法第一百十七條第二款、第一百十九條明定行政機關可否撤銷違法授益行政處分應予斟酌之要件，㈠受益人有信賴授予利益之行政處分之事實；㈡受益人並無信賴不值得保護之情形；㈢受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，該授益處分不得撤銷，而賦予受益人「存在保護」，若受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷之公益者，則應予受益人損害補償該授益處分始得撤銷之。而所稱信賴利益保護，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，上揭行政程序法之規定，係此一原則之明文化，是該法雖未施行，仍得予以參酌適用。按系爭土地於六九年公告及登記為「山坡地保育區、丙種建築用地」起，至八十九年十一月十七日遭原處分機關更正編定為一般農業區、農牧用地之時止，均維持原六九年之編定，且其記載亦別無註記，原告亦因此於七十六年九月二十日，信賴土地登記為「山坡地保育區、丙種建築用地」，依其價值為繼承土地之分割，並於七十六年十一月十六日辦理分割繼承登記，是原告已具備信賴保護原則之要件：
ａ、原告信賴系爭土地之編定為山坡地保育區、丙種建築用地，確有信賴基礎：
系爭土地係於六九年經被告等機關以台中縣政府土地使用編定結果通知書（六九、五、三一清地用字第○三九二六號）通知原告之父親 陳焜燦 並登記於土地登記簿，其後原告依繼承取得系爭土地，故具有信賴基礎。
ｂ、原告因信賴系爭土地之編定為山坡地保育區、丙種建築用地，而依其價值為分割，並移轉登記，而有信賴表現：查行政法上信賴利益原則，並非限於土地有移轉之事實，實得謂為有信賴表現，申言之，自行政處分之相對人之行為表現中，可認為相對人有受領其有利效果時，即應認為有信賴表現，本件原告因信賴系爭土地之編定，而依其價值為土地分割協議，自有信賴表現行為，殊不因原告是否因編定為丙種建築用地而據以申請建築房而異。
添ｃ、信賴利益之保護不限於善意第三人，亦包括行政處分之相對人：
按瑕疵之行政處分之撤銷須受信賴保護原則之限制，此一原則係在保護善意之相對人或「第三人」因信賴行政處分之公定力而取得法律上值得保護之利益。此為學者及實務並無爭議之見解，然原處分卻徒以原告亦無賣予第三人之情形且因係繼承取得系爭土地，非屬善意第三人，即認無信賴利益之適用，明顯曲解此原則，其處分之理由即有所誤。
添ｄ、原告並無信賴不值得保護之情事：
（ａ）、系爭土地之編定，並非基於原告之惡意詐欺、脅迫或其他不正當
方法而獲得（ｂ）、本件並無原告對重要事項為不正確或不完全之說明致處分機關
誤信其陳述而作出錯誤之行政處分之情事。（ｃ）、本件並無明知或因重大過失而不知之情事。
本件自六九年至八十一年清水地政通知前，原告皆係信賴登記，原告對於被告等機關是否編定錯誤，並不知悉。然依原處分之意旨，卻以於八十一年間清水地政已通知原告，是原告早已知情，似認原告已明知而信賴不值得保護，然此實將被告於六九年至八十一年間之錯誤責任轉嫁於原告，蓋信賴因當事人明知或因重大過失而不知而不值得保護，係指行政機關為處分時，當事人明知其處分違法或重大過失而不知，然本件於六九年至八十一年間，原告並不知悉此等情事。
添ｅ、本件原告之信賴利益值得保護，而本件原告之信賴利益並無對公益造成
重大危害信賴保護原則乃一利益衡量之原則，其具體之適用即在衡量善意相對人或「第三人」之信賴利益與撤銷瑕疵處分所生之利益何者為重，而非僅在衡量相對人與撤銷處分所生之利益何者為重，而各該利益無論係屬「私益」或「公益」，均應在衡量之範圍內，並依具體情形而為利益衡量之判斷。然查，本件原處分若係「基於公益考量」而為之，原處分機關並「未具體指明系爭土地之編定為：山坡地保育區、丙種建築用地，對於公益將帶來何等重大危害致有更正（或撤銷）之必要，而編定為：
一般農業區、農牧用地，又對公益有何重大利益，其二者利益之孰輕孰
重，如何審酌衡量，亦未對原告指明如因而受有財產上損失時，是否給予何種程度之損失補償」，皆未予說明，其顯有違更正（或撤銷）之法理，原處分自應予以撤銷。
添ｆ、被告台中縣政府對於原告因信賴其行政為所受之損害應考慮予以賠償：
以目前台灣社會對土地使用之編定，屬何種使用地，影響土地買賣價格至鉅，為週知之事實，系爭土地為山坡地保育區、丙種建築用抑或一般農業區、農牧用地使用，其價格顯有差別，退步言之，縱認原處分機關所欲維護之公益確大於原告之信賴利益，惟原告因信賴被告行政機關之行政行為而遭受財產上損失，原告得請求被告機關給付補償，然原處分完全未說明，其有不當之處，自應予以撤銷。
４、按本件被告機關所就系爭土地於六十九年編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」後，所為之行政處分計有：（１）、八十九年七月二十八日將系爭土地調整為「一般農業區、丙種建築用地」；（２）、八十九年十一月十三日系爭土地更正編定為：「山坡地保育區、暫未編定用地」；（３）、再編定為「一般農業區、農牧用地」。按被告機關最後之行政處分係就系爭土地編定為「一般農業區、農牧用地」之行政處分，是原告係請鈞院將此處分及內政部之訴願決定予以撤銷（如訴之聲明第一項），而被告機關既然不應再為更正編定（其理由如起訴狀所載），是撤銷後應恢復系爭土地之編定為：「山坡地保育區、丙種建築用地」，是原告訴之聲明第二項爰請鈞院判決被告台中縣政府應將台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，恢復編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」。
５、土地編定係被告台中縣政府之權責按非都市土地使用分區及各種使用地之編定，依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第七條第一項：區域計畫依區域計畫法第十三條規定通盤檢討變更後，直轄市或縣（市）政府地政單位應會同農業、建設、水利等相關單位就特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區依區域計畫土地分區使用計畫之劃定原則與標準，辦理劃定或檢討變更使用分區及第九條非都市土地各種使用地之編定原則觀之，可見土地之編定或編定之變更為縣市政府之權責。
６、被告機關行政處分違法，除詳如起訴狀所載外，茲補陳如下：
（１）、被告機關於八十九年七月底至十一月十三日，短短於三個月多內就系爭
土地為二種不同之編定（一為一般農業區、丙種建築用地；一為一般農業區、農牧用地），其截然不同，如此其標準何在？且完全未告知原告理由，其處分理由不備至為明顯，況若真如被告機關所言，系爭土地係登記錯誤，然為何自六十九年至八十一年十二年間，被告機關皆未發覺㮀又既然八十一年發覺後，為何遲遲不為更正？須拖延至八十九年間才辦理？此似乎非純以清水地政事務所承辦人員疏失即得說明。
（２）、被告機關之行政處分違反平等原則：
按行政程序法第六條規定：行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇添申言之，行政機關為行政處分時，應符合平等原則。原告系爭土地被編
定為「一般農業區、農牧用地」，然經查，同樣情形而位於原告土地附近區域之土地卻有維持原編定「山坡地保育區、丙種建築用地」，被告機關就同樣之事實狀況卻為不同之處置，其究為如何合理之差別待遇其標準何在？於本件情形完全無法得知，亦令人懷疑？㮀
（３）、按行政處分之相對人信賴行政機關之行政處分而符合信賴保護原則之要
件者，即有此原則之適用，並不限於善意第三人之情形始有適用，被告機關依內政部（八八）台內中地字第八八八六四六二號函認非都市土地編定錯誤時可否辦理更正，須土地已移轉予善意第三人時始有適用顯係誤解該函示，蓋該函示乃係針對非都市土地編定錯誤經移轉第三人時之處理原則，但並非謂未移轉予第三人時即無適用信賴保護原則之餘地。
（４）、復查，人民因信賴行政處分存續而利益受損害，所謂「損害」，亦不限
於信賴者有移轉或買賣行為始得為有損害，本件原告之父陳焜燦等兄弟七人於七十四年九月間繼承原告之祖父 陳枝 之土地時，即因各筆土地其使用分區及使用地別之不同而為遺產之分割繼承（近三十甲土地），其後於七十六年七月間再由原告兄弟三人繼承，其既係因土地之使用地別而區分其價值而為分割，而原告之父亦因土地為「山坡地保育區、丙種建築用地」而分得較少於他繼承人之土地，即得謂為有損害，此至為明顯。
７、綜上所陳，原處分顯有諸多明顯瑕疵，自應予以撤銷等語。
（二）被告答辯及補充答辯意旨略以：
１、本案緣自八十一年三月三十一日本縣所轄清水地政事務所八十一清地四字第０三六０四號函（證一）報被告關於本案系爭土地編定錯誤之事實，同時該所以八十一清地四字第０三六０五號函（證二）通知相關土地所有權人，又經原臺灣省政府地政處八十一年六月二十六日八十一地四字第六六二二二號函示（證三）：「：：因事屬事實認定問題，仍請本於職權自行核處。」惟清水地政事務所承辦人員疏失遲未將該等土地疑義查明續辦，致民國八十七年十一月二十五日該所清地一字第一五一六一號函（證四）再次函報被告後續如何處理相關問題。
２、幾經被告請示原臺灣省政府地政處及內政部，獲內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函示（證五），非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，應考量信賴利益與公益。惟本案系○○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地所有權人甲○○先生繼承取得土地所有權（證六），係屬繼受取得，不足認定善意第三人，並無前開內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函示之適用前提，被告遂參照內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字第八七一一四六四號函釋內容（證七），於八十九年十一月十三日府地用字第三一七八一一號函（證八）復清水地政事務所更正回復正確編定。
３、本案系爭土地民國七十年第一次編定應為「山坡地保育區、暫未編定用地」，然誤編為「山坡地保育區、丙種建築用地」，於民國八十八、八十九年間配合行政院政策及區域計畫通盤檢討辦理全縣非都市土地使用分區調整作業，系爭土地所在區塊範圍符合內政部頒「非都市土地使用分區調整作業要點」第四點第（二）項第１目前段及第４目規定（證九），因而調整為「一般農業區」，是以於辦理更正回復正確用地編定上，先回復原分區、用地為「山坡地保育區、暫未編定用地」再以分區調整異動原因登記為「一般農業區」，同時依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」（證十）以該區主要用地別「農牧用地」編定之。
４、至於原告所稱，何以所轄地政事務所於民國八十九年七月二十八日通知其所有土地分區調整為「一般農業區、丙種建築用地」乙節，乃因被告在作成八十九年十一月十三日府地用字第三一七八一一號處分之前，配合前述政策性分區調整作業僅辦理使用分區之變更，系爭土地所座落之山坡地保育區調整為一般農業區，而使用地類別依照更正前之丙種建築用地轉載，並分別寄發調整結果之使用分區為何予全區土地所有權人知悉，係一觀念通知，並未涉使用地類別之異動。
５、又查，系爭土地現況仍維持編定錯誤前之使用狀況，僅小部分存有第一次編定公告前之舊有合法房屋，其餘現況仍維持編定錯誤前之「旱」地目狀態，不得整筆編定為建築用地，該舊有合法房屋部分得依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九（二）說明３規定（證十一），由土地所有權人檢具舊有合法房屋證明文件申辦分割及更正編定為建築用地，其餘大部分土地仍應維持「一般農業區、農牧用地」，方符合有關規定及現況使用，以維公益。
６、上開情形均獲內政部查核並無違誤，並以九十一年一月三十日台內訴字第０九００００五六二八號訴願決定書駁回原告之訴願。
７、臺灣省非都市土地自民國六十三年區域計畫法公布後，各縣市即依照該區域計畫法等有關規定於民國六十四年起陸續辦理編定公告並實施管制，本（臺中）縣係於民國六十九年起依據內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」及原臺灣省政府地政處訂定之「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」（證十二）等有關規定辦理非都市土地之使用分區劃定及用地編定。
８、按「各種使用地之編定，應以比例尺四八００分之一非都市土地使用分區圖及有關文件，為作業基礎。」、「山坡地範圍內之山坡地保育區土地，除國有林地解除、山地保留地及已整理之公有山坡地，依照其原區分結果分別編定為農牧用地及林業用地外，應於山坡地可供使用限度查定後編定之，如其尚未辦理可供使用限度查定，而經依規定銓定為田地目者，編為農牧用地，其他地目土地暫不編定。」分別為內政部七十年二月十一日修正發布「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第七點第（一）項及第
（四）項第７款之規定，又原臺灣省政府地政處民國六十九年訂定「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」明定各種使用區之劃定順序、劃定方法及各種使用地編定原則。再查，原臺灣省地政處民國六十九年訂定「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」：壹、異動更正之原因：一變更編定：：二更正編定：因（一）編定錯誤。：：。（證十三）
９、本縣所轄清水地政事務所於民國八十一年清查發現該一二八地號土地依據民國六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，依前開有關規定原應登記為「山坡地保育區、暫未編定」並加註部分為建築用地，惟該所於繕造土地編定公告清冊時筆誤為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤，依前開「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」規定應予更正編定。
、土地法第四十三條所稱登記有絕對效力，依司法院院字第一九一九號解釋係
為保護第三人，故善意第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，而所謂土地權利，依土地法第三十七條規定，係指所有權及他項權利。是本案被告並無撤銷其所有權及他項權利設定登記，尚無違反土地法第四十三條及司法院上開解釋之精神。
、按「行政官署對其所已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者
，並非法所不許。」、「行政機關於審酌是否授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」為原行政法院四十四年判字第四十號判例及八十三年判字第一五一號判決著有明文。非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，且系爭土地目前仍維持編定錯誤前之使用狀態，僅存有小部分舊有合法房屋（得依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九（二）說明３規定，由土地所有權人檢具舊有合法房屋證明文件申辦分割及更正編定為建築用地），其餘大部分土地原告並未有因其編定為錯誤之丙種建築用地而據以申請建築房屋之信賴表現行為，為維護土地應有之使用，防杜他人仿效圖利之流弊，敬請駁回原告之訴。
12、本件原告不適用信賴保護原則之理由：
（１）、無信賴基礎：
ａ、原告稱其父陳焜燦於民國七十四年繼承取得系○○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地並因認定該土地為建築用地，而於繼承時分得較少於他繼承人之土地，然查土地登記謄本（原證六）原所有權人陳焜燦並非繼承取得而係於民國四十六年買賣取得系爭土地，嗣民國七十六年原告繼承取得，且查原告民國七十六年之繼承登記聲請書件（附件一），均係以繼承農地之相關文件申辦，顯見原告並無信賴錯誤而登記之情形。
ｂ、原告繼承取得系爭土地所有權，係屬繼受取得，應繼受該土地編定錯誤之事實，原告主張信賴保護並無理由。
ｃ、民國八十一年被告所轄清水地政事務所就系爭土地編定錯誤之事實，再以八十一年三月三十一日八十一清地四字第０三六０五號函（原證二）通知原告編定錯誤之情形在案。
（２）、無信賴表現：
系爭土地現況仍維持民國六十九年編定錯誤前之使用狀態，大部分空地，少部分舊有房舍，原告並未有因其編定為丙種建築用地而據以申請建築使用之信賴表現。至於舊有房屋部分如非屬農舍，得依規定檢具相關合法房屋文件，另行申辦分割及更正為建築用地。
（３）、無信賴值得保護：本案既無信賴基礎亦無信賴表現行為，即無信賴值得保護之情形。
13、本件有維護公益之必要性：
（１）、非都市土地登記謄本標示部上之使用分區及使用地類別，係國家依法
律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人仿效圖利之流弊，且目前系爭土地仍維持編定錯誤前之使用狀態，又無信賴保護原則之適用，故本案經考量後回復正確之編定確屬必要。
（２）、土地法第四十三條所稱登記有絕對效力，依司法院院字第一九一九號
解釋係為保護第三人，故善意第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，而所謂土地權利，依土地法第三十七條規定，係指所有權及他項權利。是本案被告並無撤銷其所有權及他項權利設定登記，尚無違反土地法第四十三條及司法院上開解釋之精神。
14、本案原告主張應恢復系爭土地為「山坡地保育區、丙種建築用地」與規定不符：
（１）、系爭土地所在區塊依據行政院政策並依「非都市土地使用分區調整作
業要點」第四點第（二）項第１目及第４目規定（原證九）由「山坡地保育區」分區調整為「一般農業區」（仍屬山坡地範圍）確定，已無恢復為山坡地保育區之使用分區問題。
（２）、至由「農牧用地」恢復為「丙種建築用地」之使用地類別乙節，亦因
原告不適用信賴保護原則及有維護公益之必要性，而無法維持為錯誤之丙種建築用地。
15、綜上所陳，本案被告均依法辦理，並無違法之處，原告提起本訴，難謂有理由，狀請大院鑒核，駁回原告之訴，以符法治等語。
理由
一、本件被告八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函，雖係函復清水地政事務所，並非以原告為函之相對人，然因該函之內容，已具體命清水地政事務所將錯誤之土地編定回復原正確編定，足以使原告之權利受到不利益之效果，原告對此行政處分自得依行政訴訟法第四條之規定，提起行政訴訟，合先敘明。
二、按「．．．行政官署對其已為行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」，改制前行政法院著有四十四年度判字第四十號判例。又「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，分別為九十年一月一日施行之行政程序法第四條及八條所規定。而學者，則多認「信賴保護」原則，為具憲法位階之一般法律原則，認國家之行為不顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之。
故前開改制前行政法院四十四年度判字第四十號判例意旨，於不違背「信賴保護」原則下，始具有正當性。本件前開內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四二號函之意旨，亦應作此解釋。
三、所謂「信賴保護」原則，其構成要件有：（一）信賴基礎；（二）信賴表現；（三）信賴值得保護等三項，為一般學者之見解；且依司法院大法官會議釋字第五二五號及五二九號解釋之意旨，亦採相同之認定。是於現行法下，主張「信賴保護」原則，必須具備上開三項構成要件，始得認為相當。而其中「信賴表現」，係指國家行政之相對人，須認識國家機關之行為外，並必須為一定之處置行為，且這些處置行為包含信賴國家的關之承諾而為投資行為，或其他生活之安排，或財產之運用行為。
四、查本件系爭座落台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，依六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖，係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」，並加註部分為建築用地。惟該地政事務所於繕造土地編定公告清冊時，誤繕為全筆為「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤等事實，為兩造所不爭，且有該筆土地之土地登記簿謄本在卷，應可信為真實。又系爭土地登記簿關於編定使用種類之記載，既係因錯誤而登載為「山坡地保育區、丙種建築用地」，即非依原告之聲請所為之登記，自非屬授益處分，被告機關將系爭土地更正編定，亦非屬授益處分之撤銷，自無行政程序法第一百十七條之適用。本件是被告機關於發現此一錯誤時，依前開說明，如不違反「信賴保護」之一般法律原則，予以更正，主管之權責機關予以更正，自無不可。
五、又查，本件上開系爭土地，係原告於七十六年十一月四日，因分割繼承，自義務人陳焜燦取得，有系爭土地之土地登記簿謄本在卷可證。而依原告於本院言詞辯論時所稱：「我父親還未過世時，即表明該塊地將來要分給我，作為我將來結婚之用，我父親過世時，我人在當兵，於父親過世後，其繼承人並未就其遺產總額計算，再按應繼分計算，我只知道這塊地要分給我，其餘的事情或如何分遺產，我並不清楚」等語。可知原告繼承取得本件系爭土地，並未經原告之父死亡時，得繼承之人，就該次繼承之總財產加以計算，並以系爭土地係「山坡地保育區、丙種建築用地」予以估價，作為原告應分配財產之計算基礎。尚難認原告因系爭土地之編定，因上開更正，而致其分得之繼承財產價值減少。
六、再者，系爭土地係因前開錯誤，始登記為「山坡地保育區、丙種建築用地」，於原告繼承前，權責機關本得對此錯誤加以更正。換言之，原告所繼承之陳焜燦遺產，關於本件系爭之該筆土地之價值，本應依正確之使用編定，加以評估，使能正確計算被繼承之財產總額，而據以為繼承財產之分割。故縱認該次繼承之繼承人於分割繼承財產時，誤以系爭土地為「山坡地保育區、丙種建築用地」，而予以估算遺產總額，致繼承人分割協議，將系爭土地分予本件原告，亦屬分割協議之意思錯誤問題。雖依卷附被繼承人陳焜燦之繼承人所訂立之遺產分割契約書所載：「．．．曾邀請親屬到家錄明遺產總額及繼承人中對于被繼承人負有之債務者其債務總額，或繼承人中在繼承開始前因結婚分居或營業已從被繼承人受有財產之贈與者，於贈與時被繼承人並未表示不應列入應繼財產之意思依法均列入為應繼遺產，按各繼承人之應繼分分割，．．．」等語，可認該等繼承人於訂定遺產分割契約時，有遺產總額之計算，然依該契約書所載，原告甲○○所分得之系爭台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，其地目為「旱」，且其計算此部分之遺產價值時，係依其申報之現值計算，每平方公尺八十元，與被繼承人陳焜燦其他土地遺產中地目屬「旱」之同小段一二○地號及一二四地號土地相同（此二筆土地依本件系爭之八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函所載，並非屬土地編定錯誤之土地），而與遺產中，地目屬「建」之同小段二一三地號及二一四地號土地之價值為低（此部分申報每平方公尺一百二十元），有相關之被繼承人陳焜燦辦理繼承資料在卷可憑。原告主張因信賴系爭土地之編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」，而依其價值為分割，並移轉登記，而有信賴表現，與事不符，尚難認為有據。是本件原告係因繼承之事實，而取得系爭土地之所有權，依前所述，尚難認本件情形，已符合前開「信賴表現」之構成要件。原告主張本件有「信賴保護」原則之適用，自屬無據。
七、至原告主張認同樣情形位於原告土地附近區域之土地卻有維持原編定「山坡地保育區、丙種建築用地」，被告機關就同樣之事實狀況卻為不同之處置有違反平等原則一節。按所謂平等原則，係指行政權的行使，不論在實體上或程序上，相同事件應為相同處理，非有合理的正當理由，不得為差別待遇。是平等原則之適用以相同事件為其前提。查本件原告所有系爭土地之編定更正，依前開所述，無信賴保護原則之適用，故被告未同意回復原係誤編之「山坡地保育區、丙種建築用地」，而原告所指原告土地附近區域之土地，有維持原編定「山坡地保育區、丙種建築用地」者，原告並未能舉證，以證明與原告本件之情形相同。是原告此部分主張，亦難認為有理由。至原告以原處分既未實際勘查計算，亦對系爭土地是否符合上開要件而得予以調整完全未予說明，即率予編定；及於作成處分前，未予原告陳述之機會，指摘原處分違法部分，查本件原處分係被告以該處分函復清水地政事務所，有關系爭土地等土地編定錯誤應回復正確編定之處分，尚非已實際為更正編定，且所謂更正，係就已明確之事實，於不失同一性下所為，是難以此為原處分違誤之認定依據；又縱如原告所指被告機關作成處分前，未予陳述之機會，然因原告已於訴願及本件訴訟時，有陳述之機會，原處分之瑕疵，應已補正，原告此等主張，亦均屬無理由。
八、綜上所述，本件原告所有系爭土地之使用編定更正既無「信賴保護」及「平等原則」之適用，則被告機關認系爭土地於民國七十年第一次編定時，應編定為「山坡地保育區、暫未編定用地」，然誤編為「山坡地保育區、丙種建築用地」，於發現後，在八十八、八十九年間，為配合行政院政策及區域計畫通盤檢討辦理全縣非都市土地使用分區調整作業時，系爭土地所在區塊範圍符合內政部頒「非都市土地使用分區調整作業要點」第四點第（二）項第１目前段及第４目規定，應調整為「一般農業區」，而認於辦理更正回復正確用地編定上，先回復原分區、用地為「山坡地保育區、暫未編定用地」再以分區調整異動原因登記為「一般農業區」，同時依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」，以該區主要用地別「農牧用地」編定之，而以八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函，函復清水地政事務所，於法尚無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴主張被告此一處分及訴願決定違法，請求予以撤銷，為無理由。而原告請求被告應將台中縣○○鎮○○○段海風小段一二八地號土地，恢復或變更編定為山坡地保育區丙種建築用地部分，同前述理由，亦難認為有理由。原告之請求，均應予駁回。此外，本件兩造其他之主張，經核，均不足以影響本件之認定，爰不一一陳述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月二十四日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官黃淑玲法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須依對造人數附具繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十一年七月二十四日
法院書記官廖倩慧