裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第282號判決
裁判日期：民國89年11月28日
裁判案由：土地徵收補償
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二八二號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告新竹市政府代表人市長） 蔡仁堅 訴訟代理人乙○○右當事人間因土地徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要︰緣原告所有坐落新竹市○○段○○段一五三之一地號土地（下稱系爭土地）之都市計畫土地使用分區○○市○○道路用地，且位於已開闢完成之計畫道路（既成道路）西大路上，西大路計畫寬度為十五公尺，原供公眾通行之現有巷道寬度亦為十五公尺。原告於民國（下同）八十八年五月三十一日及八十八年八月十一日二次向被告陳情，請求辦理徵收補償，均遭被告否准。原告不服，提起訴願，經台灣省政府於八十九年六月十三日以八九府訴一字第一二五六四三號訴願決定書將原處分撤銷，由原處分機關另為處分，被告仍於八十八年六月三十日以八九府工土字第四一０００號函否准，原告乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：㈠被告應就系爭土地作成徵收之處分。
㈡被告應給付原告土地徵收補償費新台幣（下同）二四、０二四、０００元。
二、被告聲明：請求駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分？⒉原告可否依司法院釋字第四００號解釋，請求被告給付徵收補償費？
丁、原告主張：
一、原告所有系爭土地，因坐落新竹都市計畫內十五公尺已開闢完成之計畫道路（西大路）用地範圍內，長久以來因公益目的作為公共道路使用，致原告既無從自由使用收益，亦未取得政府合理之補償，原告前曾以八十八年五月三十一日申請書陳請被告辦理徵收給予補償，惟經被告八十八年六月十四日府工土字第三七六八四號函復略以：「．．．因囿於目前本市財源拮据，無法於短期內辦理徵收補償，仍俟本市財源許可或上級政府專案辦理補助時，再予列入預算辦理徵收補償。」原告求助無門，於八十八年八月十一日再次陳情，歷時近半年仍未獲復，乃逕行提起訴願，施經台灣省政府於八十九年六月十三日八九府訴一字第一二五六四三號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」認被告否准原告辦理徵收補償之處分與大法官會議釋字第四００號文解釋文未合。復經被告於（八九）府工土字第四一００號另為處分略以：「．．．實非本府財政所能負擔，又僅單獨針對台端土地予以徵收補償，恐難合乎社會公平原則。．．．依行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示：衡量以市區徵收等方式取得，並訂定優先順序研擬長期計劃，積極規劃及籌措財源分年辦理中。」
二、按中華民國憲法第十五條明定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」又司法院釋字第四００號解釋文明白揭示：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」依前開司法院解釋，政府苟因經費困難，無法就既成道路全面徵收，亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。該號解釋文解釋迄今經年，被告不圖主動清查，訂定期限，逐年編列預算徵收，人民無奈，主動申請，該府猶以「財源拮据，無法辦理，俟財源許可再行辦理。」等語敷衍了事，枉顧人民權益，更置前開解釋於不聞，經重為處分之結果仍以「刻正遵照台灣省政府函轉行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示：衡量以市○○○○○段徵收等方式取得，並訂定優先順序研擬長期計畫，積極規劃及籌措財源分年處理中。」一語搪塞，按行政處分之內容應明確，被告一再以「積極規畫中」、「籌措財源中」等語，枉顧憲法保障人民財產權之法良美意，更有甚者，猶以「僅單獨對台端土地予以徵收補償恐難合乎社會公平原則。」推諉卸責，按被告近年來為改善市區交通、開闢或擴建公共設施道路，所徵收土地不知凡幾，對系爭土地則以俟財源許可或上級政府專案處理補助時，再予列入預算處理徵收補償，搪塞卸責，不合社會公平原則，被告選擇性之平等，實難令人心服，故依司法院釋字第四００號、第五百十六號解釋及都市計畫法相關規定，訴求鈞院判決如聲明。
戊、被告主張：
一、經查原告所有系爭土地之都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地，且位於已開闢完成之計畫道路（既成道路）新竹市○○路工程用地範圍內，並自六十九年起未繳納地價稅。
二、再查內政部於八十八年八月二十七日以台八八內營字第八八七四三一二號函囑被告就現有既成道路尚未依法辦理徵收補償部分，統計其所需之地價補償費，概值約為五０、一六一、五二０、０００元，而本案徵收補償所須經費約為一
七、一六０、０００元，實非被告財政所能負擔，又僅單獨針對被告土地予以徵收補償，有違社會公平原則。
三、又礙於地方政府財源拮据，前台灣省政府建設廳八十六年十一月廿八日以八六建四字第五六四０號函全省各縣市，對於全國各縣市政府占有人民私有地部份，正建請中央編列經費補助各縣市徵收或由中央政府研擬因應之法令暨解決方案辦理後，被告將積極配合辦理。
四、被告轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需之經費亦甚為龐大，實非被告財政所能負擔，又因囿於目前財源短絀，無法在短期內辦理徵收補償，故被告仍遵照台灣省政府八十五年八月二十一日八五府建四字第０七一五０八號函轉行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示原則，積極通案研議計畫籌措財源辦理中。
五、綜上所述，原告所提顯無理由，敬請依法駁回其訴訟，以維法紀。理由
甲、程序部分：按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」「撤銷訴訟，原告於訴狀，誤列被告機關者，準用第一項之規定。」行政訴訟法第一百零七條第一、二項固定有明文。
惟本件原告係提起課以義務之訴及給付之訴，並無該條項之適用，本院毋庸裁定先命原告補正被告機關，合先敘明。
乙、請求徵收土地部分：
一、查原告主張系爭土地為其所有，長久以來因公益目的作為公共道路（新竹市○○路）使用之事實，為被告所不爭執，自堪信為真實，茲本件待審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收系爭土地，是否依法有據。查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（改制前之行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已。次查「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件；其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關，至為明顯。故原告逕以土地徵收執行機關之新竹市政府為被告，對其申請徵收系爭土地，被告適格自有欠缺。
二、第按依行政訴訟法第五條第二項提起請求機關應為處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，須先經訴願程序，此觀該條項規定自明。卷查被告就本件原處分經上級機關撤銷並命另為處分後，被告即於八十八年六月三十日以八九府工字第四一０００號函另為處分，原告如對此處分不服，仍應依法再提起訴願方屬正辦，詎竟未完成全部訴願程序，逕行提起前揭課以義務訴訟，於法亦有未合。
丙、請求給付徵收補償費部分：
一、查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明第二項係依照司法院釋字第四００號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四００號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。至司法院釋字第五一六號解釋係就土地徵收後，對於土地補償之地價及其他補償費發給期限之有關闡述；系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。
二、至原告另依都市計畫法相關規定請求給付徵收補償費乙節，惟按：「土地徵收，依本條例之規定，本條例有未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例第一條第二項、第三項定有明文，是有關土地徵收自應優先適用土地徵收條例，原告所引據之前揭都市計畫法相關規定，並不足取。從而原告於系爭土地於未經徵收處分存在狀況下，併依行政訴訟法第八條規定，請求被告給付徵收補償費二四、０二四、０００元，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國八十九年十一月二十八日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官葉百修
法官曹瑞卿法官梁力求右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國八十九年十一月二十九日
書記官吳明憲