裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2460號判決
裁判日期：民國95年04月13日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02460號原告甲○○訴訟代理人丁○○被告花蓮縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國94年6月3日台內訴字第0940002314號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告擬將所有坐落花蓮縣○○鄉○○段618–47地號一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第35條規定，變更編定為同區甲種建築用地，乃於93年9月9日向被告申請變更編定，經被告函報內政部以93年10月4日內授中辦地字第0930726106號函釋復，並經被告實地勘查後，以93年11月26日府地用字第09301644790號函否准其請。原告不服，以系爭土地面積為0．0219公頃之狹小土地，現況既被溫泉路、瑞穗一號道路及台灣電力股份有限公司所有已建築使用，並取得使用執照之特定目的事業用地所包圍，已不適合作為農業使用，如不變更為建築用地，任其荒廢，豈不與非都市土地使用管制規則第35條立法意旨相違背等由，提起訴願，經內政部以94年6月3日台內訴字第0940002314號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉被告對於原告93年9月9日申請瑞穗段618–47地號面積
219平方公尺土地變更為甲種建築用地一案，應另為適當之決定。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：非都市土地使用管制規則第35條第4項「第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者。」之規定，是否仍侷限於政府興建住宅之特定目的事業用地？㈠原告主張之理由：
⒈原告中華民國93年9月9日申請瑞穗段618–47地號面積
219平方公尺土地變更編定為甲種建築用地一案，係依非都市土地使用管制規別第35條規定申請變更為「甲種建築用地」，並非依同規則第6條規定申請，其答辯理由1，顯然錯誤為無理由，或有意混淆事實。
⒉系爭土地毗鄰土地瑞穗段618–16地號土地，因屬台灣電
力股份有限公司所有，致編定為「特定目的事業用地」，但該地係於民國74年非都市土地編定之前即已建築使用並經被告許可建築房舍，並且取得71花使725號使用執照(見附件5建物登記簿謄本影本)，其地目為「建」地目，亦即符合非都市土地管制規則第35條第4項「第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者之規定」。
⒊查非都市土地使用管制規則第35條第4項「第1項建築使
用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者。」之規定即知本條第1項之特定目的事業用地係指作非農業使用之特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者，亦即排除作農業使用之特定目的事業用地，其他特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者，即符合本條之規定，並非侷限於政府興建住宅之特定目的事業用地，如特定目的事業用地係侷限於政府興建住宅之特定目的事業用地，則該條第4項豈非形同具文，即無訂定之必要，被告對此並無辯駁。
⒋查該項規定係90年3月26日修正非都市土地使用管制規則
所增訂，至內政部以93年10月4日內授中辦地字第0930726106號函對土地使用管制規則第35條第l項規定之函釋文，則係修正前「非都市土地使用管制規則」第15條第4項之規定，但該條文即經修正，自應以修正後之規定為依據，內政部此項將被修正之條文來解釋修正後之條文，抵觸修正後之非都市土地使用管制規則第35條第4項之規定，此解釋函自屬無效。歷經多次之修正，本案與區域計畫法之宗旨並無不符，內政部不應拘於一見，礙於被告請示時已作核示，為維持顏面，而不另作適當之處分，（如修正管制規則或作成新解釋），而不顧及政府應有之作為，人民權益之維護，再者內政部訴願委員會之主任委員 林中森 、委員張唯一均係前後地政決策官員，參與系爭法規修正制定之決策，參與本案訴願之審議，參照民事訴訟法第32條第7款、行政訴訟法第19條第2款、訴願法第55條等規定之意旨觀之，本訴願之決定自有失之公正之缺失，應予撤銷。
⒌次查「非都市土地使用管制規則」於91年5月31日修正時
，增修第35條之1「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更為建築用地︰l、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝等明顯界線隔絕，面積在0．12公頃以下者。
2、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0．12公頃以下者。3、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在0．5公頃以下者．．．。」。由此增修條文之規定，其目的不外使國土能作最有效益之利用，以符合「區域計畫法」第l條「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法」之立法宗旨，本系爭土地雖非此增修條文所指之土地，但符合立法旨意之畸零、狹小、被包夾之情形，且合於前條（35條）之規定，應予許可變更編定為「甲種建築用地」。
⒍被告答辯理由5「另依土地法及農業發展條例之規定，並
無對農業用地不適宜作為耕作及農業使用最小面積之規定即可變更為建築用地，原告如任其荒蕪，顯已喪失取得農業用地之用意。查原告係於74年10月取得系爭農地，時為完整耕作便利之土地，因政府開闢道路，才成為畸零狹小，不適於耕作之農地，作為農業使用，其收益不敷成本，自然只有任其荒蕪，被告竟然倒果為因，不思因為政府施政造成人民之困境，有為人民解決困雞之責任與義務，豈能以「喪失取得農業用地之原意」一句話來帶過，且「喪失取得農業用地之原意」的是被告，不是原告，是原告應尋求解決之道，不應以「已作為國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」違法解釋為前提要件，如此豈不是只許州官放火，不許百姓點燈，只有建「住宅」的才是「建築用地」，其他建築物使用的，就非「建築用地」，那要請政府修訂土地法及相關的所有一切法規。
⒎依前述「非都市土地使用管制規則」第35條、第35條之1
即為對不適宜作農業使用之農業用地，變更為建築用地規定之意旨，可知其最小面積為0．12公頃，其主要條件為「被其他用地包夾與農業用地環境隔絕」，系爭土地符合上述立法意旨迨無疑義，被告容或認為與相關規定文字未盡相合，亦應將系爭土地被其他用地包夾隔絕，其毗鄰「特定目的事業用地」為經縣政府發給建築使用執照，可否依「非都市土地使用管制規則」第35條第4項之規定，予以變為「甲種建築用地」之疑義，陳報上級建請解決，方為正辦，被告以否准之心態，無視因政府施政而造成人民之困境，全無體恤民瘼之情，而以「限於政府興建住宅之特定目的事業用地」為前提要件請示內政部，再以「核與規定不符，歉難辦理，復請查照。」結案，此種處事態度，其顢頇官僚有何差別!⒏綜上所述請准將內政部、被告之不當處分予以撤銷並准將
原告所請系爭土地變更編定為「甲種建築用地」，以促進土地及天然資源之保育利用，追求國土使用之最大利益並維原告之權益。
㈡被告主張之理由：
⒈依區域計畫法第15條規定，區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。另依內政部訂頒「非都市土地使用管制規則」第6條第
1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目之使用。系爭土地其使用分區編定為「一般農業區農牧用地」其容許使用之項目並無甲種建築用地；另依上開「管制規則」第27條規定，土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地之變更編定原則表辦理。本案土地其使用分區編定為「一般農業區農牧用地」，依上開原則表之規定，「一般農業區」為不允許變更編定為「甲種建築用地」，合先敘明。
⒉依「非都市土地使用管制規則」第35條第1項：毗鄰甲種
、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計劃興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：（1）、為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0．12公頃者。（2）道路、水溝所包圍或道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過
0．12公頃者。（3）凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0．12公頃，且缺口寬度未超過20公尺者。（4）對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過
10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。（5）面積未超過0．012公頃，且鄰接無相同使用地類別者。前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日台灣省非都市土地零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地（但政府規劃興建之道路或水溝設施或建築使用之特定目的事業用地不受上開時間之限制），其平均寬度為4公尺以上者。二者相毗鄰者得合併計算其寬度。因地形坵塊完整需要，前項各款面積得為百分之10以內增加。符合第1項第1款至第3款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍為相關土地地籍圖簿資料，縣（市）政府宜就整體加以認定後核准之。第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者。第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地保範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。
⒊本案原告擬將所有土地本縣○○鄉○○段618–47地號乙
筆土地編定為一般農業區農牧用地，依「非都市土地使用管制規則」第35條規定，變更編定為同區「甲種建築用地」，經被告實地勘察其毗鄰地為同段618–16地號為特定目的事業用地（台灣電力股份有限公司所有之變電所），其兩側為瑞穗一號道路（寬約30米）及瑞穗溫泉路（寬約
15米）所隔絕，為顧及民眾權益及案涉法規疑義，經被告函請內政部以93年10月4日內授中辦地字第0930726106號函釋復在案；依內政部前開函復說明：2、查旨揭管制規則第35條第1項規定略以：「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：1、．．．」準此，非都市土地若擬依該條規定申請變更編定，自以該零星或狹小土地需有毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之情形為前提要件。
⒋查系爭土地毗鄰之瑞穗段618–16地號土地，其編定雖為
一般農業區特定目的事業用地（台灣電力股份有限公司所有之變電所），惟並非「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅」之特定目的事業用地。核與內政部函釋暨「非都市土地使用管制規則」第35條第1項規定之前提要件不符，被告否准原告變更編定之申請，並無不合。⒌另依土地法及農業發展條例之規定，並無對農業用地不適
宜作為耕作及農業使用最小面積之規定即可變更為建築用地，原告如任其荒蕪，顯已喪失取得農業用地之用意。綜上，本案原告所提之訴為無理由，被告對於原告所作之處分，為依法作成且無不當，敬請依法予以駁回。
理由
一、按「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。」「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：1、．．．第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者。」分別為非都市土地使用管制規則第27條第1項及第35條第1項前段、第4項所明定。另依內政部93年10月4日內授中辦地字第0930726106號函規定：「．．．查旨揭管制規則第35條規定略以：毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：1、．．．。準此，非都市土地若擬依該條規定申請變更編定，自以該零星或狹小土地需有毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之情形為前提要件。．．．」
二、本件原告所有坐落花蓮縣○○鄉○○段618–47地號土地屬一般農業區農牧用地，其毗鄰之同地段618–16地號土地，雖屬一般農業區特定目的事業用地（台灣電力股份有限公司所有之變電所），惟並非「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅」之特定目的事業用地，另系爭土地兩側為瑞穗1號道路（寬約30公尺）及瑞穗溫泉路（寬約15米）所隔絕之事實，為兩造所不爭執，且有土地登記簿、地籍圖謄本、現場照片影本附原處分卷可參，自堪認定。原告主張該其所有上開土地所毗鄰之瑞穗段618–16地號土地，因屬台灣電力股份有限公司所有，致編定為「特定目的事業用地」，但該地係於民國74年非都市土地編定之前即已建築使用並經被告許可建築房舍，並且取得71花使725號使用執照，且其地目為「建」地目，即符合非都市土地管制規則第35條第4項「第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣市政府認定可核發建照者之規定」之要件，自得依規定向被告申請變更編定為同區甲種建築用地云云。經查，依非都市土地使用管制規則第35條規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計劃興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：（1）為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0．12公頃者。（2）道路、水溝所包圍或道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過
0．12公頃者。（3）凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0．12公頃，且缺口寬度未超過20公尺者。（4）對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。（5）面積未超過0．012公頃，且鄰接無相同使用地類別者。前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日台灣省非都市土地零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地（但政府規劃興建之道路或水溝設施或建築使用之特定目的事業用地不受上開時間之限制），其平均寬度為
4公尺以上者。二者相毗鄰者得合併計算其寬度。因地形坵塊完整需要，前項各款面積得為百分之10以內增加。符合第
1項第1款至第3款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍為相關土地地籍圖簿資料，縣（市）政府宜就整體加以認定後核准之。第1項建築使用之特定目的事業用地，限於作非農業使用之特定目的事業用地，經縣（市）政府認定可核發建照者。第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地保範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」則上開條文第4項所謂「限於作非農業使用之特定目的事業用地」是否仍須受同條第1項之要件所限制，前經被告函請內政部以93年10月4日內授中辦地字第0930726106號函復說明：「2、查旨揭管制規則第35條第1項規定略以：『毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：1、．．．』準此，非都市土地若擬依該條規定申請變更編定，自以該零星或狹小土地需有毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之情形為前提要件。」，對於上開主管機關之函釋，本院原非不得就其合法性為司法審查。惟本院認上開非都市土地使用管制規則第35條第4項之規定係在同條第1項對於特定目的事業用地為「已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅」之限制外，另為「作非農業使用，須經縣（市）政府認定可核發建照」之限制，而非排除第1項之限制。探究該條規定之意旨，毗鄰建地之零星、狹小土地宜與毗鄰建地合併規劃、建築、使用，故有「按其毗鄰土地申請變更為甲種、丙種建築用地」之規定；而同條項各款之規定則在就面積未超過0．12公頃不適宜作農業使用之土地再加予設限。換言之，上開零星或狹小土地除必須符合「不適宜作農業使用」之要件外，尚需「適於與毗鄰建地併同規劃、使用」，方可將農業用地變更為建築用地，而非所有不適宜作農業使用之農地均可變更為建築用地。以本件而言，原告之地呈三角形，兩邊為道路，一邊毗鄰台灣電力股份有限公司所有變電所坐落之特定目的事業用地，面積僅有219平方公尺，固不適於農業使用，如變更為建地亦屬畸零地而不適於用來興建住宅，實無從依上開規定變更為甲種建自選集用地。
三、再者，零星或狹小不適宜作農業使用之農業用地，如欲變更為建築用地，依內政部訂頒「非都市土地使用管制規則」第
6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目之使用。」，而如前所述，系爭原告所有之土地其使用分區編定為「一般農業區農牧用地」其容許使用之項目並無甲種建築用地；另依上開「管制規則」第27條規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地之變更編定原則表辦理。」本案土地其使用分區編定為「一般農業區農牧用地」，依上開原則表之規定，「一般農業區」為不允許變更編定為「甲種建築用地」，本件既經被告被告報請內政部函釋，並經被告實地勘查後，認上開土地核與非都市土地使用管制規則第35條第1項前段規定「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地」之前提要件不符，乃以93年11月26日府地用字第09301644
790號函否准其變更編定之申請，揆諸首揭法令規定，於法並無不合，訴願決定予以維持亦稱妥適。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，其聲明第2項亦無所附麗，併予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法與本件爭點無涉，故不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月13日
第四庭審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月13日
書記官陳可欣