裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第639號判決
裁判日期：民國106年09月07日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第639號106年8月24日辯論終結原告台灣宇博數位服務股份有限公司代表人RobvanderWoude（董事長）訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師 劉景嘉 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 （局長）訴訟代理人 陳政君
許治威 莊子慧 上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年3月23日交訴字第1060003070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠被告所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網路招募司機，
分別於附表所示日期，以如附表之車輛藉由UberAPP應用程式平台指揮調度車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由原告拆帳分配金額予接受調度之司機，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事。
㈡被告以106年1月3日第20-20b00698號、第20-20B00714
號、第20-20B00715號、第20-20B00716號、第20-20B0071
7號、第20-20B00718號、第20-20B00719號、第20-20B00
720號、第20-20B00721號、第20-20B00738號等10件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處被告新臺幣15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，其中20-20b00698號處分書業經被告以106年3月14日路授北市監稽字第1060028706號函撤銷。原告不服，提起訴願，經交通部訴願決定部分駁回，部分不受理，原告遂就其餘9件原處分（下稱9件原處分）向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭9件原處分違反一行為不二罰原則：
⒈參最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議、105
年10月份第1次庭長法官聯席會議。依最高行政法院決議意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，則應為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。
⒉被告將「單一行為」逕自割裂為數行為並分別處罰，已有不
合：被告認原告未經允許經營汽車運輸業，因而違反公路法第77條第2項規定。然公路法第2條規定所稱「汽車或電車運輸業」，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業而言。原告否認曾有經營汽車運輸業之行為。然就被告所稱「汽車運輸業」之經營行為，按公路法第77條2項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。（臺北高等行政法院104年度訴字第1396號判決、最高行政法院105年度判字第290號判決參照）。然自系爭9件原處分可知，就原告發生於「10
5年3月29日、105年3月31日、105年4月01日、105年12月08日」之「違章行為」，分別作成裁處。而其中，原處分第20-20B00714號、第20-20B00715號、第20-20B00720號、第20-20B00721號原處分書所載違章日期均為105年3月31日；原處分第20-20B00716號、第20-20B00717號、第20-20B00718號原處分書所載違章日期均為105年4月1日。自上可知，原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為（原告否認），被告顯對發生地點相同（均為台北市、新北市、高雄市地區）、發生時間彼此接近之「違章行為」，認定為不同行為，並對各該行為分別處罰。從而，原告縱有前述經營行為（原告否認），被告顯將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂為數行為，並分別作成裁處。然被告既係認原告未經允許違法從事營業行為（原告否認），該營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，被告自不得將原應評價為「單一行為」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰。原處分確有違失。
⒊原告縱有如被告所稱之違規營業行為（原告否認），惟已因
被告先前其他處分之介入而區隔為一次違規行為，被告自不得再就先前處分前之同一違規行為再為處罰：本件9件原處分所載「105年3月29日、105年3月31日、105年4月01日、105年12月08日」之「違章行為」均係發生於被告作成前處分（105年12月08日）之前。則原告於被告前處分作成前縱有「違規營業行為」（原告否認），亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就系爭九件原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，系爭九件原處分顯已違反一行為不二罰之原則，均有違失，難以維持。況且，被告已於前處分作成裁處。然被告就前處分作成前之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則，更顯然牴觸比例原則。由此益見原處分確有違法，無從維持。
㈡被告未遑詳查，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法
第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：
⒈按行政程序法第36條、第43提規定，認定事實應依證據，不
得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
⒉次按最高行政法院39年判字第2號判例：「當事人主張事實
，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」⒊查被告自始即未依職權調查，致使被告無從辨明原告所謂與
他租車公司司機之合作契約關係內容為何？原告究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被告即驟然認定原告有經營汽車運輸業、利用UberAPP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為云云，惟此均與事實有間。被告未憑證據，遽認原告涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷。被告正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，應予撤銷。
㈢被告並未證明原告與他人「故意共同實施違反行政法義務之
行為」：被告雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處罰之」。惟查，被告雖泛稱原告與他人「故意共同實施違章行為」，然被告並未具體指明原告究係與「何人」共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出任何具體事證，證明原告與該人間確有「共同實施違章行為」之故意。從而，被告空泛指稱原告與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。
㈣原處分雖稱原告涉嫌「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業…」違章行為等語。惟查：
⒈原告係以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等
事項為業，此有原告登記資料可證，並無被告所稱「汽車運輸業」。被告稱原告經營汽車運輸業，顯與實情不符。
⒉被告雖一再指稱原告利用「UberAPP」軟體平台調度、派遣
車輛並收取費用云云。惟查，該「UberAPP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商UberB.V公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「UberAPP」軟體平台之經營主體，至為明確。
⒊原告未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派遣」或「調
度」任何車輛：需澄清者，原告是Uber集團所屬UberInternationalHoldingB.V於台灣成立之100%子公司，雖與前述「UberB.V」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「UberB.V」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣UberAPP軟體平台。然而，原告未曾涉入「UberAPP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「UberAPP」軟體之個人司機簽署任何契約。惟被告竟認原告指揮調度如原處分所載之車輛，由該等車輛提供乘客運輸服務，並收取車資云云，據此認定原告從事汽車運輸業。經查，「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論原告，抑或Uber集團之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛。原告未曾與系爭車輛之所有權人或其駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。是被告機關指稱原告有派遣調度系爭車輛之行為云云，確與事實不符，又於此情形之下，被告竟未遑詳查，遽以原處分認定原告有經營汽車運輸業之行為，其認定顯然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違，原處分自有違誤。
⒋從而，原告並無原處分所稱「未經申請核准利用網路平台經
營汽車運輸業」之違章行為，被告機關未遑詳查，遽為不利原告之認定，不僅顯屬率斷，其認事用法更顯然於法有悖，㈢並聲明求為判決：訴願決定（主文第一項）及原處分（第20
-20B00714號、第20-20B00715號、第20-20B00716號、第20-20B00717號、第20-20B00718號、第20-20B00719號、第20-20B00720號、第20-20B00721號、第20-20B00738號等）均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告確有經營汽車運輸業，且係與加入UberAPP平台之司機
故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，是被告以原處分加以裁罰確屬有據，原告主張並無理由，甚為明顯：
⒈按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法
上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」⒉次按「行政法上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權
行為及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定，惟共同違章行為人間需有意思聯絡為必要，則類似刑法共犯之規定；是數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別；基於行政罰係對於人民違反法律上之禁止規定或作為義務者所為之制裁，自應就該有違反行政法上義務行為之多數人，以其為共同行為人予以處罰。」（最高行政法院98年度裁字第994號裁定參照）⒊再按「又所謂『營業』，本質上固具反覆性及繼續性之特徵
，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸原審從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：『成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。』、『只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。』、『自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。』、『將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢。』、『不需要辦公室，自己就是老闆。』、『Uber讓您在適當時段上路載客』等語。足見以自小客車加入UberAPP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入UberAPP平台之司機，係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵。」（最高行政法院105年度判字第264號判決參照）⒋查原告並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為原告所不否認
，原告雖辯以其非經營UberAPP之主體，亦未與加入Uber
APP平台之司機締結契約云云，惟依上揭最高行政法院判決意旨，加入UberAPP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛，然依Uber合作駕駛資訊網，加入UberAPP平台之司機確係由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用UberAPP平台司機處收取費用，且處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，依最高行政法院98年度裁字第994號裁定意旨，原告顯然有與加入UberAPP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原告所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意旨，被告對原告裁罰應屬有據，原告主張原處分違法云云並無理由，甚為明顯，。
⒌原告確有與加入UberAPP平台之司機故意共同實施違反公路
法及汽車運輸業管理規則上義務之行為已如前述，並無被告所稱於事實未明之際即驟然認定之情事，是原告主張原處分有違反行政程序法第36條規定云云亦屬無由，不足可採，併此敘明。
㈡原處分並無違反一事不二罰原則，原告主張顯屬無據，至為灼然：
⒈按「一行為不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法
規範義務之行為必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅有在行為人以『一行為』違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一行為，包括『自然一行為』與『法律上一行為』；所謂『數行為』，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成『自然一行為』或『法律上一行為』者而言。至違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，須就個案具體事實予以綜合判斷亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。」（最高行政法院104年度判字第121號判決參照）⒉次按「最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決
議，係就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第1款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就A公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。是該決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為。惟本案原告係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與每一汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與原告共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即原告與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰。」（高等行政法院105年訴字第1772號判決參照）⒊又上揭判決針對最高行政法院105年10月份第1次庭長法官
聯席會議決議部分明確闡釋：「最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯；該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，惟本件訴訟係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，原告逕將最高行政法院對廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法經營汽車運輸業行為，主張原處分係就其業經被告裁罰之同一行為重複處罰，係屬違法云云，亦難採憑。」，本案乃原告分別與9名不同之汽車駕駛人所共同實施，被告分別就原告與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，並無就同一行為重複處罰之違法。
㈢綜上，原告違規屬實，嚴重影響消費者權益與汽車運輸業市
場營運秩序，原告違反汽車運輸業管理規則第138條規定事實明確，爰依公路法第77條第2項規定裁處原告罰鍰外，並勒令其停業，原處分並無違法之處，原告主張顯無理由。
㈣並聲明求為判決:駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：原告是否有經營汽車運輸業之事實？是否有與他人故意共同實施違反行政法義務之行為？系爭9件處分之作成有無違反一事不二罰原則？被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，裁處原告系爭9件原處分各15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，是否適法？㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、
技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參見司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈢再按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政
法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」故多數行為人如均出於故意，且主觀上皆有利用其他行為人之行為作為己用之意，而分別實施違反行政法上義務行為之部分構成要件，因此實現違章行為全部要件者，則各行為人均屬故意共同實施違反行政法上義務之行為，應依行為情節輕重分別處罰。
㈣查本件被告所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網路招募
司機，分別於附表所示日期，以如附表之車輛藉由UberAPP應用程式平台指揮調度車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由原告拆帳分配金額予接受調度之司機，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事。被告遂以系爭9件原處分，各裁處被告新臺幣15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業。此有Uber臺灣官方網站資料（本院卷第143-155頁）、乘車載客資料（本院卷第157-165頁）、106年1月3日第20-20b00698號處分書、第20-20B00714號處分書、第20-20B00715號處分書、第20-20B00716號處分書、第20-20B00717號處分書、第20-20B0071
8號處分書、第20-20B00719號處分書、第20-20B00720號處分書、第20-20B00721號處分書、第20-20B00738號處分書（本院卷第44-52頁）、全部違反公路法查詢結果（本院卷第166-174頁）等資料影本附卷可稽，經核與法並無不合。
㈤原告雖稱：其係以管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應
服務等事項為業，並無被告所稱「汽車運輸業」，被告稱原告經營汽車運輸業，顯與實情不符云云。惟查：
1.依Uber合作駕駛資訊網，加入UberAPP平台之司機確係由原告所招募加入前開平台（參本院卷p143-145），且經原告審核後允許加入該平台（參本院卷p146-148），而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查（參本院卷p149-152），甚者，原告亦自使用Uber
APP平台司機處收取費用（參本院卷p153-156），且處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽（參本院卷p157-165）。實際上這是透過已經規劃設計完成的資訊系統，先行審查司機與車輛整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由UberAPP平台媒合供需兩方，而需求者所支付之費用透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機。
2.原告稱：「UberAPP」軟體平台由總部設於荷蘭之荷蘭商Ub
erB.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「UberAPP」軟體平台之經營主體，故原告並非經營汽車運輸業云云。惟承上說明，關於該資訊軟體系統之運用，無論該「UberAPP」軟體平台係何人研發設計，其既為一份繁體中文系統，且由原告將之應用於中華民國統治之區域，其重心並在於提供司機及車輛供消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的；此與原告是否擁有系爭車輛，以及原告是否為該軟體平台之研發設計者無關，原告既已透過該軟體平台媒合駕乘雙方之供需，完成運輸功能之實踐，故原告經營汽車運輸業之事實，應堪認定。
3.又縱該「UberAPP」軟體平台係由荷蘭商UberB.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，但既由原告實際於國內使用，最後並經由UberAPP平台媒合，與司機完成汽車運輸之目的，原告為一公司組織，係以營利為目的，焉有可能未分配分文酬勞？是原告稱乘客係以信用卡付款，付款對象為荷蘭商UberB.V.公司，原告並未收取報酬云云，顯違經驗法則，亦不足採。
㈥原告復稱：原告未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派
遣」或「調度」任何車輛，並無與個人司機共同實施違反行政法義務之行為云云。惟查：
1.原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於原告經由Uber平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資由系統業者與司機依一定比例取得。參與之汽車駕駛人，係經由原告建置之Uber平台，得知乘客之資訊，繼而於附表所示時地載運乘客，並與原告拆分所得車資，故該參與之司機係與原告之系統業者共同以汽車經營乘客運輸而受有報酬，已該當公路法第2條第14款汽車運輸業之要件。原告登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務，並不包括汽車運輸業，有其基本資料附本院卷p65足憑。從而，被告認定原告未經申請核准，於附表所示時地，與附表所示汽車之駕駛人，共同經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項規定，並無違誤。
2.又該軟體平台系統同時審查「車輛」及「司機」，加入Uber之車輛所應具備條件（車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後，必須為四門車以上，不可為9人座以上；參被證2），與司機需要準備之文件（良民證（警察刑事紀錄證明）、駕駛執照審查證明（肇事紀錄）、車輛行照、強制險證明、駕照；參被證3），然而共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，亦有「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制，兩個司機必須各自註冊帳號，且需建製母子帳號的形式，款項均匯至母帳號（因各自註冊，所以系統會敘明歸屬子帳號之款項；參被證4）。申言之，原告與合作之司機實際上是一種分工，由原告提供資訊系統，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統則予以媒合，完成一項共同經營汽車運輸業之行為。是原告與合作司機故意共同實施違反行政法義務之行為，堪予認定。
㈦原告另稱：所謂「經營汽車運輸業」，應屬反覆實施之同種
類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為，被告將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂後分別處罰，顯有違誤；又原告縱有如被告所稱之違規營業行為，，惟已因被告先前其他處分之介入而區隔為一次違規行為，依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，自不得再就先前處分前之同一違規行為再為處罰云云。惟查：
1.最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第l款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關按次連續處罰，即每次處罰各別構成一次違規行為，除法律明確規定按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間，或違規事實改變而非持續存在者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨；故行政機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就
A公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。
2.因此，該決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人（
A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為。惟本件原告，係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由原告提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，共同實施公路法第77條第2項所定違法行為之構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則原告與「每一」個別之汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與原告共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即原告與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被告如已就原告與該駕駛人共同實施之違法行為，對原告裁罰，對於原告收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰。
3.經查，本件原告係經由UberAPP平台所媒合，於附表所示時地，由不同之駕駛人，駕駛自用小客車載客，車號各不相同，足見附表所列9次違反公路法第77條第2項規定之行為，乃原告分別與不同之9名汽車駕駛人所共同實施。從而，被告就附表所示9次由原告與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，並無違誤。原告未思及最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，設題中之營業行為，係由同一法人之受僱人反覆持續實施，與本件原告之違法營業行為，係分別與多數彼此間無意思聯絡之汽車駕駛人合作實施者，性質及態樣不同，其主張應比照該決議意旨，視作一行為云云，洵非的論，殊無足取。
4.至最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反前揭藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為。惟本件訴訟係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，原告逕將最高行政法院對廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法營業行為，亦難採憑。
㈧原告再稱：原處分未記載原告與何人共同實施違反行政法上之行為，違反明確性原則云云。惟查：
1.「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」最高行政法院100年判字第427號判決可資參照。
2.次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」，亦有最高行政法院96年度判字第594號判決可參。
3.查原處分係以表格式記載，其已記載：「車號」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准，利用網路平台經營經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由……(地點)至……(地點)，收費00元」、「違反時間：00年00月00日，00時00分」、「違反地點：000地址」、、「簡要理由：被處分人於上列時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經台北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」，是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱違法明確性原則情事。
㈨綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年9月7日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃秋鴻
法官畢乃俊法官陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年9月7日
書記官劉道文