裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第376號判決
裁判日期：民國94年01月20日
裁判案由：徵收補償
臺中高等行政法院判決
93年度訴字第376號原告甲○○
乙○○被告臺中市政府代表人丙○○訴訟代理人 吳志清 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國93年6月7日台內訴字第0930004289號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告甲○○原所有之臺中市○○區○○段61-3、61-5、61-6、94地號等4筆及乙○○所有之臺中市○○區○○段61、61-1、61-3、61-4、94地號等5筆（部分為共有土地，其中除94地號外均係建地），係科學工業園區管理局（以下簡稱科管局）委託被告辦理中部科學工業園區臺中基地（臺中市轄部分）開發徵收案內用地。該基地開發徵收前，業經科管局依土地徵收條例第10條第2項規定於民國（以下同）91年7月17日舉辦公聽會，並依土地徵收條例第11條規定於92年6月6日召開臺中基地（臺中市轄）私有土地價購協議會，與土地所有權人進行協議，其拒絕協議或經開會未能達成協議者，科管局始依土地徵收條例第3條及科學工業園區設置管理條例第12條規定申請徵收。該徵收案嗣經內政部92年9月8日台內地字第0920067957號函核准徵收。被告遂於92年9月16日以府地用字第00000000001號公告徵收，並以92年9月16日府地用字第00000000002號函通知土地或土地改良物所有權人等，復以92年10月16日府地用字第09201629292號函通知發放補償費在案；本件原告等於92年9月26日異議陳情土地補償標準及建地「以地易地」或加發救濟金方式等情事，經被告以92年10月29日府地用字第09201709922號函請科管局中部籌備處就原告等所陳事項衡酌規定准予所請，經該處以92年11月18日中三字第09200000460號函復被告辨理中部科學園區土地取得作業係依土地徵收條例相關規定辦理，故徵收補償地價仍需依該條例第30條規定辦理。被告遂依上開函示再以92年12月18日府地用字第0920202165號函知原告，原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回，遂就上開建地部分提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分（被告92年9月16日府地用字第092
01437531號徵收公告、同年月日府地用字第00000000002號函及92年12月18日府地用字第0920202165號函）關於原告所有建地之徵收補償金額部分均撤銷，另為適法之處分。
㈡陳述：
⒈依據科學工業園區設置管理條例第12條第1項規定：「園
區內之土地，其原屬其他機關管理者，管理局得申請撥用；原屬私有者，得予徵收，並按市價補償之。」而所謂市價，依據83年7月1日修正之科學工業園區設置管理條例施行細則第18條第1項規定：「本條例第11條第1項（即修正後之第11條第1項所定徵收土地按市價補償，應依獎勵投資條例第56條之規定辦理之。」（獎勵投資條例業於民國80年1月30日廢止，其第56條規定徵收土地之補償標準：
依本條例徵收土地之地價，按市價協議補償之‧‧‧。前項市價，係指按被徵收土地原使用性質與當地使用性質相同土地之一般買賣價格而言。）查，原告等所有之8筆土地俱為建地，與其他於本件同被徵收之土地為農地者不同；復以，本件之徵收價格一律為土地之公告現值加計四成。如農地所徵收之價格為與市價相當，基於建地之價值較諸農地為高之常理，則顯然本件就原告等之徵收價格已低於市價，則被告駁回原告請求加發救濟金（補償金即提高徵收價格）之請求，核屬違法，自不待言。再者，原告等持有之建地，其地價稅較諸農地為高，加以原告等前因移轉所有權，而繳納鉅額之土地增值稅等諸多因素，墊高原告等持有被徵收建地之成本，徵收時均應納入考量，故原告等請求加發補償金非無理由。
⒉次按，訴願決定書理由所稱：「因土地徵收條例係屬有關
徵收程序、徵收補償標準之特別法規，基於特別法優於普通法之適用原則，自當優先於科學工業園區設置管理條例第12條第1項之規定。」惟查，科學工業園區設置管理條例第2條本文規定：園區之設置與管理，依本條例之規定。本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。足見，就立法意旨而言，土地徵收條例係有關徵收程序等之總則性規定，其相較於土地法第5編土地徵收之規定，確為特別法無疑；惟關科學工業園區之設置及管理，科學工業園區設置管理條例相較於土地徵收例條而言，厥為特別法無疑；況且，科學工業園區設置管理條例於民國93年1月20日大幅修正，該條例第12條仍維持原條文未為修訂；反觀土地徵收條例，係於民國89年2月2日公布，依後法優於前法之法例，科學工業園區設置管理條例之規定應優先適用，殊無疑義，訴願決定駁回原告等之請求殊無理由。
⒊退步言之，縱未依前開科學工業園區設置管理條例規定辦
理市價徵收，而就本件系爭行政處分，係被告92年12月18日府地用字第0920202165號函所為之行政處分，其處分依據係土地徵收條例第30條規定：被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。按土地徵收補償地價之加成補償成數，應由直轄市或縣主管機關「比照一般正常交易價格」提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定訂之。土地徵收條例第30條第2項定有明文，此項立法理由依行政院提案說明，係因「按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻撓情事‧‧‧為在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則下，使政府徵收民地當予合理補償‧‧‧另規定加成成數，由直轄市或縣（市）主管機關參考正常交易價格，提交地價評議委員會‧‧‧視其實際價格差距，予以合理評定‧‧‧。」再者，內政部所頒布之「地價調查估計規則」第4條明文：地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例，前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。第6條明文：調查買賣實例或收益實例時，應依買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表之項目調查並填寫之。前項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之。第8條明文：買賣實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就買賣實例價格進行調整，並記載於買賣實例調查估價表：㈠交易價格及各項稅費之負擔方式。㈡有無特殊付款方式。㈢實例狀況。另依地價及標準地價評議委員會組織規程第10條第1項規定指出：「本會對於地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數之評議，應切合該地當時土地或土地改良物之實值。委員如有調整意見，應詳述理由，列舉事實。」綜上規定可知，於辦理土地徵收時，應確實調查土地之實際價格，並以當地之一般買賣交易價格評定土地補償費，方屬合法。就本件之土地徵收而言，被告竟捨此正道而不由，率爾決定一律以土地公告現值加計四成為徵收價格，其未符合前揭土地徵收相關法令，並與司法院釋字第四九一號解釋文所揭櫫之正當法律程序原則有違，實毋庸議。故為補正前開程序瑕疵，原告等提出加發救濟金之方案，要屬正當，而被告竟為駁回之處分，前開不法之處分，自有撤銷之必要，此有改制前行政法院81年判字第1006號判例，及臺中高等行政法院90年度訴字第115號判決可資為證。
⒋再者，依據土地徵收條例第11條規定：需用土地人申請徵
收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。本件徵收土地係供作設置科學園區之用，非屬前開條文前段所指之國防等事業，自應依後段與所有權人協議價購或以其他方式取得。而徵收主管機關於協議價購協調會時，僅表示願比照都市計畫法第49條加成之規定，以土地公告現值加計四成徵收，對原告等要求建地之徵收價格應較農地為高之主張，均置之未理。然觀諸內政部90台內地字第9072972號函釋：「需用土地人於申請徵收前依土地徵收條例第11條與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之，以符該條鼓勵需用土地人以協議價購或以其他方式取得所需用地之立法精神，請查照並轉知所屬。」及90台內地字第9074353號函釋：「按『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』為土地徵收條例第11條所明定。惟本部土地徵收審議委員會於審議土地徵收案件時，依案附之協議價購會議紀錄所載，查部分需用土地人與土地所有權人協議價購時，並未將如協議不成依法辦理徵收時之相關徵收補償費告知所有權人確實知悉，時有以低於徵收補償價格（例如未含直轄市或縣（市）主管機關依土地徵收條例第30條第2項評定之加成補償成數或低於該成數）與土地所有權人協議之情事，甚或要求土地所有權人無償提供使用，使該協議價購之程序流於形式，核與前開規定，為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收之立法精神未符，乃經該會第24次會議附帶決議以：『請內政部通函，提醒各需用土地人，於申請徵收前依土地徵收條例第11條與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之，以符該條鼓勵需用土地人以協議價購或以其他方式取得所需用地之立法精神。』並經本部90年5月18日台（90）內地字第9072372號函各需用土地人在案，合先敘明。至於其他依法應發放之補償費等，於協議時是否一併納入價購價金，請參酌該附帶決議意旨為之。」就前揭函釋之意旨觀之，所謂協議價購，其價格之訂定，應不得低於徵收補償價格。是則，就核准徵收之主管機關內政部之立場而言，首揭被告之行政處分，亦於法不合。
⒌按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「
行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」分別為行政程序法第6條、第8條及第9條分別定有明文。自前開法律第6條（即行政法上之平等原則）之規定反面觀之，即行政行為有正當理由，得為差別待遇。其立法理由略謂：平等原則乃憲法明定之基本原則，行政機關自應受其拘束，爰明文規定「等則等之，不等則不等之」之法理，促使行政權行使不論在實體或程序上，均避免不當之差別待遇。又，臺北高等行政法院89年度訴字第3365號判決亦明示：「按行政法上所謂之『平等原則』，係指相同事實應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言（行政程序法第6條參照），如果事實不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。」足資參照。再者，依據司法院大法官會議釋字第481號解釋理由書揭示：「憲法上之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範。」釋字第211號解釋文：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」釋字第516號解釋理由書：「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障。此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃係因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，為減少財產所有人之損害，更應儘速發給，方符憲法上開保障人民財產權之意旨（本院釋字第400號、第425號解釋參照）。」釋字第425號解釋文：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」釋字第400號解釋理由畫：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第208條及第209條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。
⒍就前揭數個大法官會議解釋文所揭示：「國家因公用或因
其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃係因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故其補償自應合理而且相當。」今原告等被徵收者為建地，雖其公告現值與農地相同，惟建地之市價較高且其利用性較佳，為不爭之事實，則徵收機關為徵收之處分時，自應考量原告等之「個人利益之特別犧牲」較同案徵收之農地所有權人為大，則其徵收價格自應較高，方符前開大法官會議解釋之意旨，則原告等請求加發補償金應有理由，故被告就原告等之請求，所為駁回處分，自非適法。
⒎末查，就其他地科學工業園區徵收土地之案例言：台南科
學工業園區徵收土地，有部分土地係按公告現值加四成外，另加每公頃新台幣（下同）120萬元作為市價補償之先例。查行政院國家科學委員會為開發台南科學工業園區用地，依據土地法第209條暨科學工業園區設置管理條例第11條之規定，陳報徵收土地計畫書，奉前台灣省政府88年3月11日府地二字第147242號函轉內政部88年3月6日台
（88）內地字第8803851號函核准徵收。台南縣政府即依科學工業園區設置管理條例第11條之規定訂於民國88年4月19日召集土地所有權人協議補償地價，其結論略稱土地地價部分土地所有權人建請按目前成交○○○鎮○○○段每分地約五百六十萬元及永康垃圾焚化廠每分地約七百萬元市價徵收，惟雙方無法達成協議。台南縣政府遂依法於
88年5月3日召開地價評議委員會暨標準地價評議委員會88年第2次會議議決：除嘉南農田水利會原有水利用地之土地外，其餘土地按公告現值加四成外，另加每公頃120萬元作為市價補償。奉前台灣省政府地政處88年5月4日地二字第21994號函同意備查，台南縣政府始據以88年5月13日府地用字第81983號函公告徵收。是則，徵收土地，並非如本件被告完全以土地公告現值加計四成為唯一之徵收價格，尚得以加發補償金之方式以為救濟。
⒏被告未適用91年8月30日修訂之地價調查估計規則第21條
第1項第1款之規定及內政部(86)台內地字第8608072號函釋意旨，將系爭建地單獨劃分一地價區段，顯已違法。又被告所提買賣實例調查估價表所示安林段202號建地僅52坪，不及系爭土地，且其交易時間距行政院核定中部科學園區前二至三個月，一般人皆已知該區段土地將被徵收，所以當時市場唯一交易價格即為公告現值加四成，上開實例未能反應真正之市價；且地價區段勘查表所示第○○○區段之建蔽率為10%，而系爭建地建蔽率為60%，價值顯不相當，被告估價不實，原處分應予撤銷。
⒐綜上言之，被告所為駁回原告等請求加發補償金之處分，
已違反科學工業園區設置管理條例、土地徵收條例、地價調查估計規則、行政程序法、內政部之函釋及相關大法官會議之解釋而違法，自應予以撤銷，另為適法之行政處分。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按土地徵收條例第10條第2項規定：「需用土地人於事業
計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」，另同條例第11條、第18條第1項、第20條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」又按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。‧‧‧。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」同條例第1條及第30條著有明文，因土地徵收條例係屬有關徵收程序、徵收補償標準規定之特別法規，基於特別法優於普通法之適用原則，自當優先於科學工業園區設置管理條例第12條第1項關於「原屬私有者，得予徵收，並按市價補償標準之」規定。
⒉本件原告所有系爭土地，係科管局委託被告辦理中部科學
工業園區臺中基地（台中市轄）開發徵收案內用地，該基地開發徵收前，業經科管局依土地徵收條例第10條第2項規定於91年7月17日舉辦公聽會，並依土地徵收條例第11條規定於92年6月6日召開臺中基地（臺中市轄）私有土地價購協議會，與土地所有權人進行協議，其拒絕協議或經開會未能達成協議者，科管局始依規定申請徵收，該徵收案嗣奉內政部92年9月8日台內地字第0920067957號函核准徵收，被告遂於92年9月16日以府地用字第00000000001號公告徵收，並以92年9月16日府地用字第00000000002號函通知土地或土地改良物所有權人等及92年10月16日府地用字第09201629292號函通知發放補償費，其補償標準由臺中市地價及標準地價評議委員會評定比照一般正常交易價格以92年土地公告現值加四成為標準予以補償。至原告於
92年9月26日異議陳情土地補償標準及建地「以地易地」或加發救濟金方式等情事，因本件需用土地人為科管局中部籌備處，是否得「以地易地」或加發救濟金，係屬該處職權範圍，被告即以92年10月29日府地用字第09201709922號函轉請科管局中部籌備處就原告等所陳事項衡酌規定准予所請，經該處以92年11月18日中三字第09200000460號函復被告辦理中部科學園區土地取得作業係依土地徵收條例相關規定辦理，故徵收補償地價仍需依該條例第30條規定辦理，經被告以92年12月18日府地用字第0920202165號函知原告：「徵收補償地價仍需依該條例第30條規定辦理。」是若如原告主張建地「以地易地」，因非屬徵收範疇，自不生徵收補償問題，又徵收土地加發救濟金，非屬被告之徵收補償法定項目，被告對原告所陳事項均依規處理，且無不當，其訴訟顯無理由，請予駁回。
⒊原告請求撤銷徵收公告及徵收通知（92年9月16日府地用
字第00000000001號公告及第00000000000號函）部分，為不合法：
⑴按行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準
；但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。訴願法第13條定有明文。被告92年9月16日府地用字第09201437531號公告及同日府地用字第00000000002號函（即徵收之行政處分），係內政部依科學工業園區管理局之申請，核准徵收原告等人之土地及地上改良物，而以92年9月8日台內地字第0920067957號函發交被告機關執行，有該核准徵收函影本乙件附狀可稽。系爭被告機關徵收公告及徵收函，既係執行內政部核准之徵收案所為，依前引訴願法條規定，受徵收土地所有人如有不服，應以內政部為原處分機關提起訴願，乃竟以被告機關為對象，提起訴願及行政訴訟請求撤銷，自非合法。
⑵次查原告就系爭徵收案除主張應採以地易地方式為補償
或在法定補償地價之外加發救濟金之外，對於其他部分並未於公告期間內提出書面異議。故原告請求撤銷被告機關徵收公告及徵收函部分，除關於補償地價數額外，既未於公告期間內提出書面異議，而於提起本件訴訟中始行爭執，已逾法定期限，其請求撤銷，仍非合法。至於徵收補償異議部分，應單就被告機關92年12月18日府地用字第0920202165號函之否准處分，聲明不服，而非請求撤銷徵收案所可救濟。
⑶按申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳
細徵收計畫書，並附相關圖冊，送由核准徵收機關核准；又，徵收計畫書，應載明應需補償金額總數及其分配。土地徵收條例第13條及該條例施行細則第17條第1項第17款定有明文。故中央地政機關核准徵收案之內容，包含徵收地價及其他補償費之數額者，應無可疑。本件需用土地人科學園區管理局擬具經內政部核准，發交被告機關執行之徵收計劃書亦經載明補償費總額及其分配。至於被告機關之徵收公告及通知相關權利人者，不過係依土地徵收條例第18條規定，就內政部所發交徵收案之執行行為而已；原告應無就系爭徵收公告及徵收通知以被告機關為被告，請求撤銷之餘地。
⒋原告請求撤銷被告機關否准以地易地或發給救濟金之處分
（92年12月18日府地用字第0920202165號函）部分，為無理由：
⑴按土地徵收條例第1條第2項規定：其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。
又，該條例第30條第1項明定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。依此規定，科學工業園區設置管理條例第12條第1項關於園區內私有土地之徵收，按市價補償之規定，既與土地徵收條例第
30條所定按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價者不同，依上引土地徵收條例第1條第2項規定，於土地徵收條例89年2月2日公布施行之後，即無適用餘地。系爭徵收案之公告，既在上開日期之後，即無適用科學工業園區設置管理條例第12條第1項後段關於徵收私有土地，按市價補償規定之餘地。從而，原告援引該設置管理條例第12條第1項規定，指摘本件徵收補償地價不當者，即無足取。
⑵次按被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，為土地徵收條例第30條第1項明文所定。
故對於被徵收土地所有人，僅得發給補償地價，並無該所有人得請求「以地易地」之規定，故被告機關就原告關於以地易地之請求，未予同意，並不違法。再者，土地徵收條例第30條第2項就徵收補償地價，雖設有必要時得加成補償之規定，惟尚無關於在加成補償地價之外，另行發給救濟金之規定；故被告機關於用地機關函復無法發給救濟金後，否准原告此部分請求，亦無不當。
⒌況原告請求發給救濟金，縱係請求提高加成補償成數之意
，被告機關92年12月18日府地用字第0920202165號函所為否准處分，亦無違誤。按內政部90年5月8日台內地字第9064896號令飭：「有關徵收補償地價之加成補償成數之評定時機，依土地徵收條例第30條第2項規定，係『比照一般正常交易價格，‧‧‧於評議當年期公告土地現值時評定之』，因加成補償成數係比照一般正常交易價格評定，不宜因個案情形予以變動」；此項令飭依最高行政法院93年判字第849號判決所示，係就土地徵收條例第30條第2項及第22條規定所為闡釋，徵收事件均應適用。依此令釋，地價評議委員會評定增加補償之成數，經評定後即不得變更。從而，本件原告關於發給救濟金之請求，即令解為係請求提高增加補償之成數，茲增加補償之成數，依法不得變更，既如前述，則就原告所為加發救濟金之請求，再交評議會重為審議，亦不能為變更增加成數之決議，故被告機關就原告請求發給救濟金部分，未行提請地價評議委員會復議者，應無不當。另本件原告異議書僅要求以地易地或加發救濟金，本件訴訟不得請求變更系爭土地公告現值，退而言之，系爭土地公告現值之調查及估計亦無違法。理由
一、按關於徵收土地應給予之補償，依土地徵收條例第22條第1項、第2項及同條例施行細則第23條、第29條規定，係由直轄市或縣（市）主管機關辦理，被徵收土地所有權人不服徵收補償事件，原處分機關應為直轄市或縣（市）主管機關。
本件原告係對系爭土地徵收補償金額不服提起行政救濟，業據其陳明在卷，則原告以被告為原處分機關提起本件訴訟並無不合，被告主張應以內政部為原處分機關並非可採，合先敘明。
二、次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。‧‧‧前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」、「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例第30條第1項、第2項、第18條、第
22條第1項、第2項分別定有明文。
三、緣原告甲○○所有之臺中市○○區○○段61-3、61-5、61-6、94地號等4筆及乙○○所有之臺中市○○區○○段61、61-1、61-3、61-4、94地號等5筆（部分為共有土地，其中除94地號外均係建地），係科學工業園區管理局委託被告辦理中部科學工業園區臺中基地（臺中市轄部分）開發徵收案內用地。該基地因協議價購未成，科管局乃申請徵收，經內政部92年9月8日台內地字第0920067957號函核准徵收。被告遂於92年9月16日以府地用字第00000000001號公告徵收，並以92年9月16日府地用字第00000000002號函通知原告等土地所有權人等，復以92年10月16日府地用字第09201629292號函通知發放補償費各在案。經查，被告送內政部審議之系爭土地徵收土地計畫書附件並未含「徵收土地地價補償費清冊」（其附件係徵收土地清冊不含各筆補償費之數額），該計畫書所載「應需補償金額總數及其分配」亦僅係估算其所需補償之總金額，故內政部92年9月8日台內地字第0920067957號函並非系爭徵收地價補償之行政處分。被告於執行徵收公告程序時，始將其另行製作之「徵收土地地價補償費清冊」一併公告，準此，被告92年9月16日府地用字第0000000000號徵收公告始為系爭土地徵收地價補償費之行政處分；至被告92年9月16日府地用字第00000000002號函僅係執行上開處分之通知程序而已，尚非行政處分，原告一併訴請撤銷該徵收通知函部分，係就非行政處分提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，其此部分訴訟不備法定要件，復無從命補正，爰不另為裁定，併此判決駁回之。
四、次查，原告於92年9月26日向「中部科學工業園區」提出「異議書」（正本送科學工業園區管理局，副本送被告），其主旨略謂：原告等已收受被告府地用字第00000000002號函，惟：原告等所有系爭八筆土地係屬建地，科管局欲以公告現值加四成價購，否則一概以強制徵收辦理，原告就此表達強烈異議；其說明略謂：請「重新計量其徵收土地之公平性」，考量「以市價價購」、「以地易地」、「折衷易地」、「建地有別於農地土地重新評估」、「其彌補方式之特案」等語，經被告函請科管局衡酌規定准予所請。經該局中部科學工業園區開發籌備處以92年11月18日中三字第09200000460號函復被告：辦理中部科學園區土地取得作業，係依土地徵收條例相關規定辦理，故徵收補償地價仍需依該條例第30條規定辦理。被告遂依上開函示再以92年12月18日府地用字第0920202165號函知原告。查原告上開異議書雖未明文提及上開徵收公告，然原告既表明係收受被告92年9月16日府地用字第00000000002號函（徵收通知）後對補償金額不服，其異議意旨無非就徵收補償地價數額異議，原告於本件準備程序亦稱其真意係要求被告提高徵收補償金額（見本院93年9月27日準備程序筆錄第4頁）。原告上開異議書所載之正本收受者雖未盡符合規定，惟其異議書既在92年9月17日至同年10月16日公告期間內提出，並已送達被告，應視同原告已在公告期間異議。而被告查明處理後於92年12月18日以府地用字第0920202165號函復原告。原告於同年月21日收受，於93年1月19日就徵收公告及上開被告92年12月18日函文等之處分提起訴願，並循序提起行政訴訟，揆諸前揭土地徵收條例第22條規定，其程序並無不合。職是，本件原告訴請撤銷原處分（系爭徵收公告及上開被告92年12月18日函文）中關於原告所有建地之徵收補償金額部分，經核並無逾期，被告認除以地易地及加發救濟金部分外，均未於公告期間異議，遲至訴訟中始行爭執，其訴業已逾期而不合法乙節，不足採取。
五、原告起訴主張：㈠系爭土地應依科學工業園區設置管理條例第12條第1項規定，按市價補償。㈡退而言之，縱應依土地徵收條例補償，被告亦未依該條例第30條第2項、地價調查估計規則第4、6、8條規定及地價及標準地價評議委員會組織規程第10條第1項之規定，確實調查地價及以當地之一般買賣交易價格評定土地補償費，與大法官解釋所揭櫫之正當法律程序原則有違。㈢系爭土地除94地號外均為建地，依常理而言建地之價格較農地為高，且原告因建地所繳納地價稅、土地增值稅均為農地所無，其持有之成本較高，本件土地公告現值與同時徵收之農地相同，顯然偏低，被告未適用91年8月30日修訂之地價調查估計規則第21條第1項第1款之規定及內政部(86)台內地字第8608072號函釋意旨，將系爭建地單獨劃分一地價區段，顯已違法。㈣被告所提買賣實例調查估價表所示安林段202號建地僅52坪，不及系爭土地大且地形方整，且其交易時間距行政院核定設立中部科學園區前二至三個月，一般人皆已知悉該區段土地將被徵收，所以當時市場唯一交易價格即為公告現值加四成，上開實例未能反應真正之市價；且地價區段勘查表所示第1、2區段之建蔽率為10%，而系爭建地建蔽率為60%，價值顯不相當，被告估價不實，原處分應予撤銷云云。惟查：
（一）按土地徵收條例第1條第2項、第3項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」故有關土地徵收程序、徵收補償標準之規定土地徵收條例係屬特別法，基於特別法優於普通法之適用原則，自當優先於科學工業園區設置管理條例第12條第1項關於「園區內之土地‧‧‧原屬私有者，得予徵收，並按市價補償之」之規定。原告主張應依科學工業園區設置管理條例第12條第1項規定補償並非可採。
（二）系爭土地之徵收補償地價標準，前揭土地徵收條例第30條規定甚詳，經查，系爭徵收公告之徵收土地地價補償清冊，被告係依其規定，按台中市地價及標準地價評議委員會之評定：「比照一般正常交易價格以92年土地公告現值加四成為標準予以補償。」有被告提出之臺中市地價及標準地價評議委員會91年第3次會議紀錄、系爭土地之地價區段圖、公告土地現值區段地價評議表、地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、區段估價報告表及系爭土地徵收地價補償費清冊附本院卷可稽，經核並無不合。原告謂被告未依土地徵收條例第30條第2項、地價調查估計規則第4、6、8條規定及地價及標準地價評議委員會組織規程第10條第1項等規定，確實調查地價復未以當地之一般買賣交易價格評定土地補償地價云云，均不足採。
（三）「有關徵收補償地價之加成補償成數之評定時機，依土地徵收條例第三十條第二項規定，係『比照一般正常交易價格‧‧‧於評議當年期公告土地現值時評定之』，因加成補償成數係比照一般正常交易價格評定，不宜因個案情形予以變動。又依同條例第二十二條第一項規定，對徵收補償價額有異議時，直轄市或縣（市）主管機關接受異議後『應即查明處理』，若查明徵收補償價額偏低，係公告土地現值查估疏誤所致，自當依『辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項』有關規定處理，辦理公告土地現值更正。」內政部90年5月8日台內地字第9064896號函釋甚明。另內政部頒佈辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項第3點規定：「公告地價或土地現值公告後，如有左列情形之一時，應由直轄市或縣（市）政府重行公告更正。（一）地價區段範圍劃分錯誤，提經地價評議委員會評議通過者。（二）區段地價計算錯誤，提經地價評議委員會評議通過者。（三）依公告土地現值之徵收補償價額，經依土地徵收條例第二十二條規定復議或行政救濟結果有變動者。」而公告土地現值之查估，應依地價調查估計規則辦理，行為時地價調查估計規則第21條規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地之零星建築用地及都市計畫內農業區、保護區之建地目零星土地，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，另以該區段支號○○○區段號○○區段並視為一個地價區段。」故如都市計畫內農業區之建地目零星土地而其地價與其周圍農地有顯著差異時，得視實際情形單獨劃分為一個地價區段，評定不同地價，以求公平、合理。如未依上開規定辦理致公告土地現值查估疏誤，進而影響徵收補償價額，經地主依土地徵收條例第22條規定異議者，該管縣市政府應提請地價評議委員會復議後更正。被告謂本件原告異議書僅要求以地易地或加發救濟金，本件訴訟不得請求變更系爭土地公告現值等情，尚非可採。
（四）本件原告甲○○所有之臺中市○○區○○段61-3、61-5、61-6地號土地及乙○○所有之同段61、61-1、61-3、61-4地號土地（其中61-3地號土地為原告二人共有）均為都市計畫農業區建地，而其周圍土地大部分均為農業用地（臺糖之甘蔗田），經劃分為同一地價區段（第2地價區段），業據證人丁○○即中興地政事務所職員到庭結證明確，並有土地登記謄本及該證人提出之系爭土地周邊實景彩圖附本院卷可稽，自堪憑信。又系爭建地未依前述地價調查估計規則第21條規定，單獨劃分為一地價區段，係因為系爭建地與其周圍土地之市價並沒有顯著不同；依該第○○○區段之買賣實例調查估價表所載該區段之91年6月之買賣實例價格為每平方公尺6,316元，而其旁第○○○區段91年7月之農地買賣實例價格為每平方公尺5,923元，故地政事務所之承辦人認為當時原告之土地與旁邊之土地價差不大；而該二地價區段經送臺中市地價及標準地價評議委員會評議結果評定其92年公告土地現值均為每平方公尺3,400元等情，業據證人丁○○具結證述綦詳，並據被告提出上開第1、2地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、區段估價報告表等附本院卷可稽，經核並無不合。系爭土地之第2地價區段既以建地為買賣實例，憑以訂定其區段地價、公告現值及徵收補償價格等，且與鄰近第1地價區段之農地買賣單價亦無顯著差異，則地政機關未將該農業區內之零星建地另編區段亦無不當。
（五）查上開第2地價區段（即系爭土地所屬之地價區段）之買賣實例係坐落台中市○○區○○段○○○號建地面積174.15平方公尺，調查日期係91年7月25日，買賣日期係91年6月10日，出賣人係 黃錦靜 ，買受人為楊文宗，買賣之總價係1,100,000元，買賣單價為每平方公尺6316.39元，資料來源係土地登記專業代理人，業據卷附買賣實例調查估價表記載綦詳，自堪憑信。又該筆土地係一般買賣而移轉並非拍賣，堪認係合理之買賣價格。至原告提出之該地相關之土地登記謄本雖記載同日移轉之相鄰土地含旱地在內共有九筆，上開202地號為其中一筆，查該202地號土地為九筆土地中面積最大之一筆建地，原告既陳稱系爭地價區段鮮少買賣實例並認為建地地價較高，則本件地政機關以該買賣實例定為區段地價，亦與原告所陳不相違背。另調查估價表之買賣實例，其出售土地之面積除非過於狹小致售價顯不合理外，其面積之大小並不影響其作為合理買賣地價之認定。又上開202地號土地之售價為每平方公尺6316.39元，而公告現值每平方公尺3,400元，加四成為4,760元，亦非原告所謂當時一般人皆已知該區段土地將被徵收，市場唯一交易價格即為公告現值加四成，原告據以指摘建地應獨立劃分地價區段，提高公告現值等情均不足採。本件徵收補償地價所依據之公告土地現值並無違背行為時地價調查估計規則第21條第1項第1款之規定及內政部(86)台內地字第8608072號函釋意旨。
（六）至第2區區勘查表土地使用管制欄所載該區段之建蔽率為10%，係就整個地價區段而言。按都市計畫法臺灣省施行細則第32條第8款規定，除該細則另有規定外，使用分區編定為農業區者，其建蔽率不得超過10%；又同細則第30條規定農業區土地在都市計畫發布前已為建地目或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物之建蔽率不得大於60%。原告主張系爭建地法定建蔽率為60%，未據其舉證證明，且買賣實例之202地號土地之法定建蔽率亦未必低於60%，原告空言主張買賣實例未反應真實地價，系爭建地之價值高於區段地價，應另編地價區段云云，均難採取。
六、綜上所述，被告92年9月16日府地用字第0000000000號徵收公告所為系爭建地徵收地價補償費之行政處分，於法並無違誤。嗣原告於公告期間就徵收補償價額異議，被告查明處理後，以92年12月18日府地用字第0920202165號函知原告：「徵收補償地價仍需依該條例第三十條規定辦理。」經核亦無違誤，訴願決定予以維持均無不合，原告訴請均予撤銷，並另為適法之處分，經核均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年1月20日
第二庭審判長法官王茂修
法官王德麟法官許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國94年1月21日
書記官孫庠熙